改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。1978—2023年，常住人口城鎮化率從17.9%上升到66.2%，每年提高1.07個百分點。在城市快速發展的過程中，城市建設、城市生態環境、城市管理、城市民生保障等方面也出現了一些比較突出的問題。2019年中央經濟工作會議首次強調“城市更新”，要求“加強城市更新和存量住房改造提升”，表明我國大城市已從增量時代進入存量時代，城市更新將成為城市發展的新增長點。加快推進城鄉融合發展的重點任務之一就是“加快推進城市更新”。具體內容涉及改造一批老舊小區，改造一批老舊廠區，改造一批老舊街區，改造一批城中村，開展城市更新改造試點。黨的二十大報告提出“實施城市更新行動”，黨的二十屆三中全會進一步提出“建立可持續的城市更新模式和政策法規”。各地紛紛出臺城市更新相關地方條例、管理辦法和指導意見，不斷創新城市更新行動實施模式。

第一，基于空間形態和功能視角認識城市更新的含義。

各城市在有關城市更新的代表性文件中，普遍將城市更新定義為對本市建成區內城市空間形態和城市功能的持續完善和優化調整所展開的一系列活動。例如，《北京市城市更新條例》第二條規定，“本條例所稱城市更新，是指對本市建成區內城市空間形態和城市功能的持續完善和優化調整”；《上海市城市更新條例》第二條規定，“本條例所稱城市更新，是指在本市建成區內開展持續改善城市空間形態和功能的活動”；《石家莊市城市更新條例》第二條規定，“本條例所稱城市更新,是指對城市建成區內城市空間形態和功能進行持續改善的活動”。這一界定抓住了空間形態和城市功能這兩個牛鼻子，通過優化城市空間形態和完善功能布局，實現改善城市人居環境、優化城市產業結構、提高城市公共設施服務水平、增強城市安全韌性、傳承保護城市歷史文化等目標，最終全面提升城市品質和競爭力，推動城市高質量發展。基于城市空間形態和城市功能視角界定城市更新，是從城市作為地理空間的自然屬性出發，通過調整提升城市形態和功能，既使城市能夠更好地服務于民眾，實現社會屬性，也使城市自身獲得進一步發展的能力，從而具備發展的可持續性。因此，各城市對城市更新的認知邏輯完全尊重并符合城市發展規律。在此基礎上，將城市更新分為居住類、產業類、設施類、公共空間類等的分類做法，也就順理成章且易于理解和操作。

第二，明確城市更新是對城市存量的漸進式微更新。

自黨和政府作出“實施城市更新行動”部署后，各地積極響應并推動實施城市更新行動。據統計，截至2021年底，我國有411個城市實施了2.3萬個城市更新項目，各地出臺的有關地方條例、管理辦法和指導意見超過200個。其中不乏過度房地產化的開發建設方式，存在大拆大建、急功近利的傾向。鑒于此，住房和城鄉建設部于2021年8月發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，明確提出“三個堅持”的城市更新原則，即堅持劃定底線，防止城市更新變形走樣；堅持應留盡留，全力保留城市記憶；堅持量力而行，穩妥推進改造提升。要求嚴格控制大規模拆除，嚴格控制大規模增建，嚴格控制大規模搬遷，保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延續城市特色風貌，探索可持續更新模式，加快補足功能短板，提高城市安全韌性。從本質上來看，城市更新是我國經濟社會高質量發展背景下城市發展方式的根本性轉變，必須堅持內涵集約、綠色低碳，開發建設上“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，注重加強修繕改造，補齊城市短板，通過對城市存量的漸進式微更新，完善城市空間形態，提升城市功能。

第三，鼓勵探索政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式。

政府主導、市場運作、多方參與是各大城市在城市更新過程中所遵循的基本原則之一。從北京的“政府統籌、市場運作”“多元參與、共建共享”，上海的“政府推動、市場運作”“民生優先、共建共享”，到福州的“政府引導、市場運作”，南京的“多方參與，共享發展成果”，再到南昌的“政府主導、市場運作”“多方參與，共建共享”，西安的“政府主導、多方參與”，沈陽的“政府引導、市場運作”“民生為本、共建共享”，石家莊的“政府主導、市場運作”“多元參與、共建共享”，無論直轄市還是省會城市，無論東部還是中西部及北部地區，都認同和鼓勵多元主體參與城市更新活動。在政府—市場—公眾三位一體城市更新運行模式中，政府統籌推進城市更新工作，協調各類存量資源，在規劃審批、土地使用、資金保障等方面提供相應政策和服務保障，并實施監督管理；城市更新項目實行市場化運作，鼓勵市場主體與社會資本參與城市更新活動，投資建設運營城市更新項目，按照約定合理共擔改造成本，共享改造收益；公眾作為物業權利人，要依法開展城市更新活動，享有更新權利，承擔更新義務，同時，推進全過程公眾參與，保障公眾在城市更新項目中的知情權、參與權和監督權。城市更新的可持續性取決于城市更新運行機制的科學性合理性，政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新模式和運行機制，充分發揮了政府、市場、社會的職能和優勢，三位一體，相互制衡監督，對穩妥推進城市形態和功能改造提升，實現可持續的城市更新發揮著關鍵作用。

第四，設定并嚴格執行城市更新工作流程。

城市更新是新時代城市高質量發展的新模式，是建設宜居、韌性、智慧城市的重要舉措，體現了人民群眾對美好生活的新向往新期待，關系到城市居民切身利益。鑒于城市更新意義重大，涉及眾多相關主體和政府部門，依法依規設定并執行城市更新工作流程十分必要且重要，各大城市出臺的城市更新條例或辦法，涵蓋內容基本相似，主要包括規劃、主體、實施、保障、監督管理等，核心內容即城市更新的工作機制和操作流程。以福州市為例，首先，市政府成立城市更新工作領導小組，負責統籌協調城市更新工作重大問題，明確各區政府為屬地城市更新工作責任主體。其次，市自然資源和規劃局負責組織編制城市更新專項規劃，確定本市城市更新總體規模和近中遠期目標，制定相關規劃原則和控規指標，專項規劃是后續城市更新活動開展的重要依據。再次，市級相關主管部門、各區政府申報城市更新單元，市土地發展中心經論證策劃，按照“一單元一策劃”原則，組織編制城市更新單元策劃方案，并匯總生成城市更新單元年度實施計劃。市自然資源和規劃局將城市更新單元納入年度項目策劃，并依法定程序開展控規調整等工作。城市更新單元屬地區政府組織編制城市更新實施方案。市城市更新工作領導小組通過公開招投標、競爭性磋商或指定方式，選擇有實力的國有企業作為城市更新單元實施業主。最后，實施業主根據實施方案，在城市更新單元范圍內實施修繕、改造、拆除重建等活動，開展城市更新開發建設及運營管理。涉及土地使用權及房屋所有權變動的，采用協議搬遷、房屋征收、房屋買賣、資產劃轉、股份合作等合規方式開展。

總之，成立工作領導小組—明確相關主體職責—編制專項規劃—申報實施項目—編制策劃方案或年度計劃—編制實施方案—選擇落實實施主體—開展項目實施活動，構成城市更新活動的骨干框架和主要流程，充分體現出科學規劃、規劃引領、規劃先行、規劃統籌的基本原則。此外，在項目實施階段，以物業權利人為代表的實施主體負責實施城市更新項目，依規辦理用地、規劃、立項、施工、驗收等手續，做好項目精細化建設管理，有序推進項目實施是落實城市更新活動的關鍵環節，相關實施要求和程序為實施主體提供了嚴格細致的行為依據。

代表性城市的城市更新政策各有特色和突出點，也具有明顯的普遍性和共性，這些普遍性和共性反映出我國城市更新的主要特征。

作者系中國人民大學經濟學院教授

來源：中國社會科學報

責任編輯：周慧

新媒體編輯：蘇威豪

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