題圖由豆包生成，提示詞：小鎮，街道

收縮型城市要避免衰敗，僅僅是進行區劃調整還遠遠不夠，更重要的是，要大刀闊斧地進行機構改革，瘦身健體，精簡機構、裁撤冗員，并不斷改善市場與營商環境。

撰文丨熊志

行政區劃的“逆向調整”，正在成為新趨勢。

近日，民政部部長在《學習時報》發文提到：

圍繞提升行政資源配置效率，探索人口收縮地區行政區劃優化路徑。穩妥優化基層行政區劃設置，為基層優治理、促發展賦能增效。

“收縮型城市”已經不是新概念，它以人口的持續減少為標志。

在人口擴張時期，行政區劃的調整，多為撤縣設區、撤鎮設街等。如今，在人口增速放緩的背景下，這一官方人士表態，為收縮地區的區劃調整按下了加速鍵。那么，反向的撤區復縣、撤街設鎮，甚至區縣合并潮要來了嗎？

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行政區劃的設置，主要服務于城市發展的實際需求，其中人口規模是重要的考量因素。

長期以來，在快速的城市化下，農村人口向城市集聚，大中小城市的人口規模同步擴張，撤縣設區、撤鎮設街，這類向上升級式的調整成為潮流。數據顯示，僅1993年一年，我國新設立縣級市數就達到53個。

但近年來，高歌猛進的城市化，和高速的人口增長，都已經成為歷史。大中小城市不再一榮俱榮，而是進入爭奪存量人口的零和博弈階段。

一方面，中心城市憑借著良好的經濟條件、基礎配套、就業環境，源源不斷地吸引外來人口流入，城市規模持續擴大。

另一方面，由于經濟下滑、產業衰退，大量的中小城市、縣城，進入負增長通道，人口被中心城市虹吸，流失現象不斷加劇。

收縮型城市的概念，在2019年開始見諸官方文件，這兩年呈愈演愈烈的趨勢。統計數據顯示，2020—2022年，在323個公布人口數據的樣本城市中，有197個地級以上城市人口下降，人口減少836萬人。

一言以蔽之，收縮型城市越來越多，收縮的強度越來越大，以六普到七普十年為周期看，甚至出現了人口減少超過20%的重度收縮性城市。

在收縮型城市中，原本的人口分布模式，呈現出由中心城區向外擴展的趨勢，郊區逐漸演變為城區。然而，隨著人口的減少，人口又逐漸向基礎設施更完善的中心城區集中。

城市總人口規模在縮減，內部空間分布格局也發生了變化，若繼續沿用原有的行政區劃，可能會引發一系列不適配的問題。比如，財政供養負擔重，事權、財權和城市的實際規模不匹配，等等。

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很多中小城市、縣城的人口在流失，房地產景氣度下降，賣地收入減少。但另一方面，這些地區的鐵飯碗崗位相對穩定，并且仍需依據戶籍人口規模維持社保等支出，導致財政負擔與債務壓力持續攀升。

為了破解這一難題，前幾年開始，山西等省份率先以人口小縣為突破口，開啟了轟轟烈烈的機構改革，大幅精簡壓縮機構和人員編制，有效降低了財政負擔，提高了地方的行政效率。

相較于機構改革，對行政區劃進行調整要復雜很多。但一旦有的城市的經濟、人口規模達不到既定標準，行政區劃的調整，也就到了箭在弦上不得不發的時刻。

所以我們看到，在機構改革的風暴之外，越來越多的地區開始了行政區劃的逆向調整，行政等級進行下移式的降級。

比如2023年，黑龍江齊齊哈爾市將碾子山區的富強街道撤銷，設立華安鎮。也是這一年，廣東潮州楓溪區撤銷，恢復楓溪鎮，楓溪鎮回歸潮安區管轄，實現“撤區復鎮”。

同樣位于黑龍江的伊春市，在2019年撤銷了15個市轄區，新設8個縣區。2023年再次開啟區劃調整，烏翠區下轄的烏馬河、錦山兩個街道撤并為烏馬河鎮，向陽、曙光兩個街道撤并為翠巒鎮。在友好區，雙子河街道變為雙子河鎮，鐵林街道變為鐵林鎮。

這些進行區劃調整的地區，有一定的特殊背景。如伊春因林而生，曾長期實行政企合一的管理體制，行政區劃調整是為了應對人口流失，也是資源型城市轉型的需要。

而在收縮型越來越普遍的情況下，這些特殊地區的“逆城市化”調整，只是一個開始。人口不足的城區、街道回歸縣城、鄉鎮建制，流失嚴重的區縣，直接合并，在未來我們會看到越來越多的類似案例。

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在早些年，隨著人口快速增長，全國范圍內掀起了一股撤縣設市（區）、撤鎮設街的熱潮。

地方紛紛謀求行政區劃的升級，原因不難理解。舉個例子，縣升成區，成為城市型的行政單元后，行政權力得到擴大，能更好地享受中心城區的輻射和帶動。

所以，這種升級式的調整，往往符合地方主官的意愿。如今，經濟下滑、人口流失壓力下，對行政區劃進行逆向調整，人們難免會對當地的發展前景產生一定的擔憂和消極預期。但事實上，這種悲觀看法并無必要。

首先，區劃升級意味著地位提升，但逆向調整并不意味著倒退。

比如，鄉鎮建制原本具備一定的自主管理權限，相對獨立。一旦轉變為街道，鎮政府的性質，便轉變為市轄區或不設區的市人民政府的派出機關，更多得服從城市的統一管理與規劃，失去了一定的自主權。

對于人口不足以支撐街道管理的地區，將其重新調整為鄉鎮建制，實質上是恢復了其自主管理的權限。這樣，鄉鎮能根據本地發展的實際需求，更加靈活地調配資源，制定適應性更強的發展政策，盤活地方的經濟。

其次，收縮型城市未來會越來越多，但收縮的狀態不是中小城市、縣城的必然宿命。

國外的研究學者發現，歐洲的一些城市，在經歷多年收縮之后，又出現上升恢復的趨勢，而“創造新的就業機會、復興內城和限制擴張的政策”，是實現經濟增長、人口恢復的核心因素。

這提醒我們，收縮型城市要避免衰敗，僅僅是進行區劃調整還遠遠不夠，更重要的是，要大刀闊斧地進行機構改革，瘦身健體，精簡機構、裁撤冗員，并不斷改善市場與營商環境，積極轉變產業發展思路。

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