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導語：

2025年政府工作報告強調，要“弘揚工匠精神，建設一流產業技術工人隊伍”。“制造強國”的建設也要求培育和應用大批高技能人才，推動創新成為制造業高質量發展全局的支撐動力。但是，當前我國面臨著高技能人才總量不足、培養體系嚴重滯后于產業發展需求等結構性失衡問題。這些問題已引起決策層的高度重視，從中央到地方亦制定和推出了一系列優化高技能人才發展生態的舉措。

文章認為，我國高技能人才隊伍建設落后，有著深刻的體制機制原因：新一輪技術革命的迅猛爆發，從理念到實踐挑戰了此前工業社會背景下流水線上勞動分工、單一知識結構主導生產制造的模式，激發了對于擁有復合型知識背景的高技能人才的強烈需求，而我國的高技能人才建設體系則存在培育理念滯后、產業政策同質和企業創新乏力等結構性問題。對此，我們需要持續加強體制機制創新，有針對性地做出一系列改革，優化高技能人才發展生態。

我國高技能人才隊伍存在的問題

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我國高技能人才隊伍目前存在嚴重的問題，亟須大規模培養，才能滿足建設制造強國的需求。

一方面，高技能人才隊伍存在極大的現實缺口，既難以成為推動現有產業轉型升級的創新動力，又不足以支撐先進制造和未來產業的戰略布局。

據相關數據測算，我國目前高級技工占產業工人比例僅為5%左右，缺口近1000萬人。預計到2025年，新材料、新一代信息技術、電力裝備領域的人才缺口將分別達400萬、950萬和900萬人[1]。

人社部公布的2020年第四季度全國“最缺工”的100個職業排行顯示，冶煉工程技術人員、鑄造工、金屬熱處理工等崗位紛紛上榜，其中鋼筋工、機修鉗工、紡織染色工等崗位的短缺程度持續加劇。

去年10月，中共中央、國務院印發的《關于深化產業工人隊伍建設改革的意見》提出，適應新型工業化發展需求，完善產業工人技能形成體系。圖源：新華社

即便是廣州這類制造業和實體經濟基礎較好的城市，也同樣面臨高級技工嚴重不足的窘境。據廣州市人社局此前公布的數據，與生產制造相關的技術工人、化工生產工程技術人員、電工、車工等都進入了“2023年第一季度廣州需求大于求職‘最缺工’的30個職業排行”。這種狀況與我國制造強國、廣州市制造強市建設的戰略目標相去甚遠，需要通過有力的政策革新加以改變。

另一方面，高技能人才培養體系的結構性問題突出，供給與現實需求嚴重脫節。

其實，目前職業教育及高等教育階段所培養的技能型人才在數量上并不少，甚至可以說是已經“過剩”——?

人社部2021年的數據顯示，我國技能勞動者超過2億人，其中高技能人才超過5000萬人；整個“十三五”期間，我國新增高技能人才超過1000萬人。2022年的數據表明：傳統的制造業強省廣東，全省148所技工院校在校生63.4萬人，2019—2021年全省開展各類補貼性職業技能培訓1415萬人次；而廣州市技能人才總量達353萬人，新增78萬人；高技能人才總量達到123.8萬人，新增高技能人才31.4萬人，高技能人才占技能人才總量35.07%。

既然如此，為什么還是會出現“技工荒”的問題呢？

我們認為，技能短缺、技能過時和領域錯配是其中的根本原因。

正如諾貝爾經濟學獎得主克里斯托弗·皮薩里德斯指出的：?

“如今的全球經濟發展主要是靠技術驅動。數字技術和人工智能的發展在全球化進程中正發揮越來越重要的作用，因此在這個知識經濟方興未艾的時代，大多數勞動人員都要擁有相當的知識和技能來進行生產轉型。”

目前的高等教育和職業教育很難給予學生契合產業升級發展、市場迅速變化的知識和技能，正因如此，才導致人才供給與產業需求錯配，并引發技能人才的結構性失業的難題。

據《2024中國藍領群體就業研究報告》顯示，藍領群體的月均收入已顯著提升，技能勞動者的求人倍率超過1.5，高級技工的缺口更是達到了上千萬人。圖源：新華社

亟需大力優化高技能人才發展生態

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高技能人才的發展需要有良好的生態環境。我國現階段高技能人才供需失衡中暴露出種種問題，本質上是幾十年間在相關領域存在培育理念滯后、產業政策同質、企業創新乏力這三重不足。三者共同塑造了現有的矛盾和困境。

（一）培育理念滯后，不足以培養出引領技術突破和推進產業發展的高技能人才

我國在相關領域的高等教育和職業教育理念，既滯后于科技創新發展前沿，又滯后于生產制造實踐。尤其體現在下面兩個方面：????

1.在科學創新領域匯集不同專業知識以探索未知問題，在當前已經成為國際科學界的發展趨勢。

眾多諾獎獲得者的成功經驗都在向我們展示——重大問題的原始創新就是需要超越單一學科領域，進行多學科的跨越式探索。在諾獎設立的百余年間，超過40%獲獎項目屬于多學科成果，尤其是21世紀以來，獲獎成果中，跨學科的研究成果占半數以上。學科間的跨界、交叉、融合已經成為高水平科研、技術突破的重要特征。

然而，我國的高等教育目前所提供的教育產品仍然是以單一學科為主的傳統學術組織方式，這帶來了兩個不良后果：

一是學科之間的科研壁壘森嚴。跨學科的技術突破和研發協作受制于制度約束，難以協調；

二是知識之間的教學壁壘森嚴。學生獲得的單一知識類型，很難適應智能時代的知識融合要求，更不要說產生創造性的學習思維。我國的職業教育在理念上更加滯后于國際科技創新前沿，許多專業設置仍恪守工業化時期的技術分工和勞動分工要求，知識體系也相當陳舊。

2.高等教育和職業教育培育理念的落后，也很難為當下的生產制造實踐提供技術和人才的支持。?

一方面，“工科理科化”、“重論文輕實踐”的問題在大學中尤為突出。老師沒有足夠的熱情去追蹤生產制造的現實發展，如何可能要求學生具備與實踐需求相匹配的技能？對于學生而言，大一公共基礎課、大二專業基礎課、大三專業課、大四畢業設計，密集的課程設計將學生捆綁在“過去的”工程知識之中，沒有真正長時間參與和解決工程制造過程中的問題。大學里的實踐課程也多流于表面，走馬觀花，最終培養的畢業生不僅僅缺少一線生產實踐經驗，同時對一些新興產業知識，如新能源、儀器儀表、醫療器械等也都是紙上談兵。

另一方面，由于近年的政策指引和輿論話語出現貶低“工人”“技工”的傾向，使得“去工廠化”的就業觀念，在很多年輕人心目中已是根深蒂固。中智咨詢發布的《一線藍領用工荒情況調研報告》顯示，2020年有45%的企業將一線藍領工作條件差、工作環境差視為招工難的主要原因。年輕人拒絕“工廠化”的原因則還包括工作內容單調乏味、工作時間長、管理嚴苛等。

我國18-25歲青年勞動力2020年跌至8.5%，是1990年的一半不到，是“民工荒”“技工荒”等勞動力短缺的原因之一。圖源：新華社

（二）產業政策同質，不足以為有創新性、助力特色發展的高技能人才創造機會

一方面，城市間甚至城市內部不同區域的產業政策已出現同質化傾向，加劇各地招商引資和技能人才競爭的“內卷化”，不利于吸引和培養有創新熱情、有能力推動特色發展的高技能人才。

通過仔細梳理各城市、各區域的產業政策可以發現，生物制藥、集成電路、新能源汽車等新興產業都清晰列在各地招引列表之中。

比如，被譽為廣州“雙子星”的黃埔和南沙兩區，在生物醫藥以及能源汽車領域就面臨著高度同質化的競爭。而在招引這些產業項目的過程中，長時間的初創培育是困難的，地方更多的是傾向于撬動成熟的龍頭企業來在短期內彰顯成效。

但是，值得注意的是，各地區的資源稟賦、區位條件、產業基礎、政策紅利各不相同，客觀上需要因地制宜、實事求是的去挖掘本地的發展優勢，或自我培育、或精準引進合適的產業項目。聚焦地區優勢不僅可以很好地對接本地原有的產業需求，同時也能釋放更多技術崗位來滿足高技能人才的市場所需。

另一方面，城市間的技術產業培育和招引更多的是跟隨西方現有的技術產業路線，對未來新興產業的預判和布局不夠。

我們常說，一個經濟體從低度發展到中等收入水平是可以借助西方發達經濟體的技術擴散來實現，但很難通過跟隨式的技術進步而跨越到發達經濟體之中[2]，這對于單個城市發展亦是如此。

以“機器人產業”做一個簡單例證：自動化機器人技術的普遍推廣是我們長期跟隨美國和西歐產業發展做出的跟隨式回應，也出于解決制造業企業的用工荒問題的考量。基于利益導向，我們希望能占據國際技術市場份額。目標明確，但事實難為：

其一，美國、日本、德國都是在機器人產業領域占據領先地位的國家，基本擁有超過20年以上的技術沉淀，市場份額很難被短時突破。另外，機器人平均使用壽命為12年，最長15年，即便使用工業機器人成為趨勢，在市場份額的爭奪方面，仍舊是先發型國家更有優勢。

其二，目前國內的機器人產業存在著重復建設、高端產業低端化、低端產能過剩化等問題，缺少將新興的生成式人工智能等技術產品與智能終端產業融合發展的政策布局，整體政策資金的投入和支持缺少前瞻性和未來性。這就會導致一個問題——跟隨式的技術路線只能培育出跟隨式的技能人才，而那些真正有創新熱情、有開辟新賽道能力的人才則難以得到發揮才能的機會。

2024年，有超過15家機器人企業因技術瓶頸難以突破、市場需求判斷失誤、資金鏈斷裂等原因黯然退場。圖源：新華社

（三）企業創新乏力，不足以營造出吸引和培育高技能人才的市場環境

這里我們談到的企業創新乏力，更多的是指占據全國企業數量90%以上的中小微企業。一般的大型國企和大型企業有能力和基礎來自設研發機構。同時，多數地方仍習慣將創新資源向國企和頭部民企傾斜，因此，大型國企和大型企業在高技能人才的引進方面有足夠的吸引力，同時自身的技術創新優勢也使其有能力培養出基于產業一線的高技能人才。

而反觀中小微企業，即便是最具創新的“專精特新”企業，在技術研發投入力度上也不及國企和大型企業，受制于企業發展資金的限制，其高技能人才的培養力度明顯不足。

另外，有數據顯示，73.8%的企業認為“自己缺乏技術人才”。其中，比“人才難吸引”這一問題更為嚴重的是“人才難留住”——部分中小微企業的高技術人才流失率達到50%。其中，不穩定、待遇低、規模小是高技能人才流失的主要原因[3]。

簡而言之，中小微企業缺少支持創新的人、財來源，進而導致創新動力不足，這就不難解釋為什么高技能人才不愿意流向中小微企業，而中小微企業又無法培養出產業所需的高技能人才。

可是，如果我們清楚中小微企業對技術人才結構調整的巨大價值，那么我們就會明白這個問題的嚴重程度。所謂的高技能人才結構失調，就是指人才的知識積累難以適應市場技術變化，或是新興產業缺少該領域的技能人才，而中小微企業恰恰是敏銳感知市場變化和輕松調整技術路線的創新主體。經驗地看，后發型國家通過技術學習努力逼近世界技術前沿時，就需要轉換技術范式，從技術學習轉向原始創新。

而原始技術創新天然地具有不確定性，帶來的兩個明顯表征：

一是集中力量、規模化的技術突破是存在風險的。20世紀80年代日本在高清電視上選擇模擬技術而痛失國際市場的慘痛教訓，對今天的原創性技術突破仍然具有警示意義。因為在原始創新方面，政策和資本是無法確定什么技術真正具有價值，而是多種技術通過競爭由市場篩選出來的。

二是中小微企業尤其是“專精特新”、“小巨人”等科技企業，具有技術路線的高度選擇權。當大量中小企業主導不同技術路線進行產品競爭時，并經過市場篩選，那么低成本、可調控的原始創新便出現了[4]。

可想而知，如果中小微企業對高技能人才具有足夠的吸引力，或是有實力培養出產業一線的技能人才，那么無論是適應新興技術市場，甚至是創造未來技術市場，都是有相當多的可能與機會。

通過體制機制創新

優化高技能人才發展生態

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真正要解決教育、產業及企業在高技能人才培育方面的三重不足，我們需要在體制和政策層面做出一系列的改革，最終目的是為高技能人才培育提供可持續的發展路徑、擴大和培育高技能人才的供需市場，以及營造和優化高技能人才的制度環境。

表1 優化高技能人才發展生態的困局及建議

（一）以知識會聚和產業適配為目標，創建高技能人才培育的新路徑

新一輪科技革命和產業革命的“多點爆發式”發展，使生命科學、健康科學、物質科學及工程學，甚至包括社會學和經濟學等領域的學科之間的交叉和知識融合程度越來越大，這一趨勢可能在學科間壁壘森嚴的高校并不突出。

面對教育與科技研究和生產實踐之間的差距，或許我們可以做出如下努力。

第一，依托綜合性科研平臺，塑造文理工兼容的研究場景。包括利用國家實驗室、校企實驗室等來打造學科交叉的科研平臺，以不同的現實問題來吸納不同領域、不同學科的教授、工程師、技術助理參與到項目研究之中。當然，也可以嘗試美國貝爾實驗室所推崇的“小組制”，一般小組中至少有2名人員，一名博士研究者和一名技術工人，其目的是將科學理論和生產實踐相結合，避免科學問題的研究突破與生產實踐相脫節。

美國貝爾實驗室（Bell Labs）是全球最著名的研究機構之一，在多個科學和工程領域產生重要成果。圖源：新華社

第二，依托現有學科培養方案，塑造開放且多元協作的人才培養模式。為了解決當前和未來出現在跨領域的新興問題，我們需要一種復合型科學家，他必須能夠理解多種學科的研究方法，能夠面向未來市場需求提出創造性問題，且具有多種學科視野來分析復雜問題。對此，培養方案的設計就不能只圍繞單一學科進行，而是要有多個領域杰出科學家、產業技術專家、新興科技型企業家、經濟學家、社會學家等組成的“專家共同體”，來進行培養方案的組合設計。

第三，依托現有校企合作場景，培養理論與實踐相通的高技能人才。包括為學生提供適當的橫向科研項目支撐，指導老師就項目理論背景及現實科學問題進行分析，并給學生枝頂相應解決方案。另外還可以增加學生實習實踐場景和時間。日本理工類大學往往會讓學生會進入工廠的生產一線進行近一年時間的操作和培訓，以此來減少大學理論知識與企業生產實踐間的差距。

（二）以特色產業和未來產業布局為抓手，發揮高技能人才的創造潛能

毋庸諱言，近年來各地政府對戰略新興產業的政策投入不可謂不大，但也正如討論所言，地方產業政策的同質化競爭無法解決高技能人才存量的結構化問題，因為“爭搶”同類新興產業領域的高技能人才只會加劇“用工荒”的矛盾。地方政府所追求的產業路線仍然處于對西方新興技術的跟隨階段，缺少對未來技術產業的有效預判，無法培育和擴大高技能人才的需求市場，也無益于解決高技能人才的增量問題。對此，產業政策可以從兩方面做出調整：

其一，產業政策要以地方生產實踐為準，形塑特色新興產業發展生態。以地方生產實踐為基礎，要求產業政策“大興調查研究之風”，進工廠、走企業、入園區、訪一線。只有真正將本市、本省產業發展清楚丈量，才能在此基礎之上把握新興產業的技術方向。當然，更重要的是擴大更多利益主體的參與度，包括成立本地“特色新興技術產業委員會”，讓政府專業部門負責人、科學家、工程師、企業家、經濟學家、社會學家等專業代表們會聚一堂，就本市產業基礎進行大討論、大調研、大協商，避免產業政策脫離當地生產實際。

其二，產業政策要以多元技術路線為核，培育和發展未來產業創新生態。我們認為，關鍵在于“開放”。必須要通過政策手段來促使企業在技術創新方面更為開放，即國有企業要向民營企業、院校及實驗室開放，開放技術的應用示范場景，方便技術的迭代升級。院校及實驗室要向科創類民營企業開放，開放實驗人才和技術力量。科創類民營企業內部也要自我開放，通過多元技術路線的試錯和競爭，來活躍技術創新的產業生態。

其三，產業政策要以技能人才增量為重，“引留并舉”打造高技能人才良性生態。誠然，高技能人才的在地化培育尤為重要，但短期從技能人才的增補來看，或許歐美及日本等技術先發型國家的移民制度能給予一定啟發。

首先，放寬移民限制增補高技能人才。這基本是技術發達型國家，如美德日的通用手段，具體表現在：領域的放寬，如工程、技術、科學以及數學領域；以及人數的放寬，移民名額惠及配偶和子女。

其次，加速和便利化移民審批渠道。比如加拿大所推行的“快速申請通道”的聯邦移民計劃，在10個工作日內，為高技能人才高效解決移民手續問題。

最后也是尤為重要的是，為高技能人才移民給予賦稅優惠。例如，荷蘭為高技能人才移民提供5年內免除部分稅負的移民福利等。整體而言，技術型的先發國家都較為重視高技能人才的引留問題，從制度法理到機制服務等都全方位關注人才所需，這是當下我們解決人才增量問題中可以學習和借鑒的地方。

（三）以原始創新和中小企業發展為重點，營造高技能人才充分發展的市場環境

我們已經反復論證了中小微企業在吸引和培育高技能人才方面的重要價值，那么地方政策應該如何激發中小微技術型企業的發展潛能呢？從先發型技術強國的經驗來看，應當且必須具備一個有活力的創新生態系統。這一創新生態系統無需政府的過多保護和干預，只需要按照科技創新自身邏輯提供政策服務。

第一，系統內部保證技術流動的便利性。簡單來說，企業要有足夠的便利來接觸到高校、實驗室及國企的技術資源。德國政府采用的是“領先集群競賽計劃”（Leading Edge Cluster Competition）所培育出的能源創新集群（Cool Silicon），比如在薩克森州地區聚集了110多個集群伙伴，包括17家大型企業、61家中小企業、33所院校及研究機構，以研發聯盟的形式來共同開發節能信息通信技術[5]。

同時，在線上層面，聯邦政府牽頭打造智能技術系統網絡聯盟（It’s OWL），由地方以及牽頭，網絡鏈接超過200家制造業、16個科研機構、6所大學、25家家族式企業和多個中型企業，形成一套面向中小型技術企業以系統消除技術獲取壁壘的方法。當然，中國也在做相應嘗試。比如，在東莞政府牽頭支持下新成立的新一代人工智能產業技術研究院就是承擔鏈接當地企業與院校的技術流動功能。

東莞市新一代人工智能產業技術研究院是濱海灣新區首個市級新型研發機構。圖源：東莞濱海灣新區管理委員會?

第二，系統內部保證融資獲取的高效性。在對中小型技術企業的創新支持上，從原來的“評項目、前補助”，轉變為“定門檻、后補助”，按照企業研發投入的一定比例給予補助或獎勵，發揮財政資金的杠桿作用，引導企業加大自身研發投入。而在對系統內部的科研院所等創新主體提供競爭性的研發資金時，則需要聯合科學家、工程師、以及企業家等“技術產業共同體”來對項目資金投入進行評審、定級，以強化科研資金在研發使用中的高效性。

第三，系統內部保證上下產業的會聚性。為此，需要政府聚焦一到兩個頗具產業基礎的新興行業，以政金支持來整合行業力量，提高核心技術研發與生產制造環節的銜接度，提升產業鏈中的政策配套能力。同時，持續支持研究機構與行業組織間的技術合作，逐漸形成產業鏈的技術創新聯合體，為產業鏈的“創鏈”、“固鏈”、“延鏈”提供支持。

參考文獻：

[1] 王鶄峰,促進我國制造業高質量發展的人才政策研究[EB/OL],2021-02-01:https://promote.caixin.com/2021-03-31/101682864.html

[2] 鄭永年,中國式現代化要跨越“中等技術陷阱”[R],全球化智庫,2023-04-28:http://www.ccg.org.cn/archives/75260

[3] 黃少卿,顛覆性技術創新與產業政策范式轉換[J],比較,2021(118):206-219.

[4] 任澤平,2021中國中小微企業經營現狀研究[R],新浪,2021-12-20:https://finance.sina.cn/zl/2021-12-20/zl-ikyamrmz0029687.d.html?cid=79615&node_id=79615&vt=4

[5] 創新區研究組，產業集群時代來了！德國、美國如何培養世界級產業集群？[EB/OL],36Kr,2023-02-10:https://36kr.com/p/2125420900396032

*本文作者：

張若梅（廣東省委黨校）

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蔣余浩，華南理工大學公共政策研究院研究員、廣東新質生產力政策研究中心主任

（點擊圖片閱讀更多蔣余浩的文章）

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排版 | 周浩鍇

審閱 | 劉 深

終審 | 劉金程

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