導讀：本文成于3月26日。

【正文】

本文聚焦德國“債務剎車”改革計劃。

一、德國“債務剎車”改革計劃獲得通過：德國財政加杠桿的空間打開

（一）繼2024年3月18日德國聯邦議院（又稱下議院， German Bundestag - Official Minutes）以513：207的比例（超過2/3的投票要求）通過“債務剎車”改革法案后，3月21日（周五）德國聯邦參議院（又稱上議院，Bundesrat - BundesratKOMPAKT - 1052. Sitzung）第1052次會議（每周五定期召開）以53：16票的比例（需要取得2/3的投票數、即46票）不出意外地批準通過上述改革法案，隨后德國總統施泰因邁爾于上述法案通過的第二天（即3月22日）迅速簽署，這打開了德國財政加杠桿的空間。

（二）該法案由今年2月贏利大選的基督教民主與社會聯盟（Christian Democratic and Social Union）和正在進行聯合聯盟談判的社會民主黨（Social Democratic Party）聯合提交，其意在放松《基本法》規定的財政紀律，以便增加國防開支。

（三）此次“債務剎車”計劃法案的通過，意味著德國政府可以通過新增債務融資來推出巨額財政計劃。根據聯邦參議院官網公布的信息，由于聯邦議院和參議院以2/3多數批準了修改憲法，故現在可以執行和頒布該法律，其將在頒布后的第二天生效。

二、“債務剎車”計劃改革法案的主要內容

根據公開信息，此次債務改革法案對《基本法》的第經09條、115條及第143條進行了相應修訂，具體要點如下：

（一）放寬了德國《基本法》中對聯邦新借款的“債務剎車”條款限制，明確國防、民防和情報服務的開支將不再計入《基本法》規定的超過一定金額的債務規則，同時其適用于對烏克蘭等受攻擊國家的軍事援助（原來的例外情況僅適用于自然災害和特殊緊急情況）。

對于以上任務，預算資金不超過名義GDP的1%，若需要更高的支出，則可以在《基本法》修訂后通過承擔新債務來支付相應支出。

（二）放寬各州的債務剎車（目前其適用的債務限額為0），即被允許承擔相當于國內生產總值0.35%的債務。

（三）設立一個不受“債務剎車”計劃限制的5000億歐元特別基金（通過貸款注資、為期12年），以用于德國基礎設施的額外投資和2045年實現氣候中和。其中，1000億歐元分配給聯邦各州，另有1000億歐元投入氣候保護和轉型基金。

三、何為德國“債務剎車”計劃？（一）源于2007-2008年金融危機（亦被中國借鑒）

德國“債務剎車”計劃（debt brake）是一項旨在限制政府債務增長的財政政策，源于2007-2008年金融危機，真正的靈感應該源于2003年瑞士實施的赤字上限政策（目前這一政策也被中國借鑒）。

2007-2008年金融危機期間，包括德國在內的歐洲國家大幅增加公共開支，導致其債務水平顯著攀升，為約束歐盟成員國的債務，作為歐元區支柱的德國于2009年初提出“債務剎車”計劃，旨在通過法律手段限制聯邦和州政府的債務增長。

2009年3月，德國聯邦議院通過了債務剎車計劃的法律草案；同年6月，德國聯邦參議院通過草案；同年8月，德國總統正式簽署，使債務剎車計劃上升為法律。

（二）“債務剎車”計劃的核心要點

“債務剎車”計劃的核心要點主要包括集中在德國基本法的第109款（Budget management in the Federation and the L?nder）和第105款（Limits of borrowing）。

1、德國聯邦與州政府在各自預算管理中應保持自主且相互獨立，并應共同履行《歐洲共同體成立條約》關于維護預算紀律的規定（The Federation and the L?nder shall be autonomous and independent of one another in the management of their respective budgets）。

2、聯邦與各州的預算原則上應平衡且不依賴于債務收入（The budgets of the Federation and the L?nder shall, in principle, be balanced without revenue from Credits）。特殊情形下，債務收入不超過名義GDP的0.35%（Details for the budget of the Federation shall be governed by Article 115 with the proviso that the first sentence shall be deemed to be satisfied if revenue from credits does not exceed 0.35 per cent in relation to the nominal gross domestic product）。

3、若要進行資金借貸，或是承擔可能在未來財政年度引發支出的保證義務、擔保以及其他承諾，必須獲得聯邦法律授權，該法律需明確規定或允許對相關金額進行計算（The borrowing of funds and the assumption of surety obligations, guarantees or other commitments that may lead to expenditures in future fiscal years shall require authorisation by a federal law specifying or permitting computation of the amounts involved.）。

4、原則上來說，財政收支要實現平衡，不能依賴債務收入。當通過借貸資金所獲得的收入不超過名義GDP的0.35%時，就可以認為滿足了這一原則的要求。當經濟發展偏離正常狀況時，要對稱地考慮經濟繁榮期和衰退期對預算產生的影響，若借方金額超過名義GDP的1.5%這一閾值時，則需要依據經濟周期進行相應的削減（Revenues and expenditures shall in principle be balanced without revenue from credits. This principle shall be satisfied when revenue obtained by the borrowing of funds does not exceed 0.35 percent in relation to the nominal gross domestic product. In addition, when economic developments deviate from normal conditions, effects on the budget in periods of upswing and downswing must be taken into account symmetrically…debits exceeding the threshold of 1.5 per cent in relation to the nominal gross domestic product are to be reduced in accordance with the economic cycle）。

（三）“債務剎車”計劃使德國財政一直保持穩健地位

1、根據“債務剎車”計劃，

（1）從2016年起，德國聯邦政府的結構性赤字不得超過GDP的0.35%。

（2）從2020年起，德國各州政府不得出現新的結構性赤字。

（3）允許在經濟衰退時增加債務，并在經濟復蘇后償還，即周期性赤字。

（4）規定了緊急豁免條款，即Bundestag（聯邦議院）可通過簡單多數暫停債務剎車，適用于自然災害或其他不可控的極端緊急情況。

2、受此影響，德國政府自2011年起開始減少赤字，2014年基本實現了財政平穩，提前達到了債務剎車計劃的目標，這也為其應對歐債危機奠定了基礎，使得德國在歐元區成為財政紀律相對比較嚴明的經濟體。2020-2022年疫情期間，德國政府動用緊急豁免條款，暫時放松債務限制，以支持經濟修復；2023年則逐步恢復“債務剎車”計劃。

不過，“債務剎車”計劃自推出以來，便頗受爭議，反對者認為“債務剎車”計劃過于嚴格，限制政府在低迷時期的財政靈活性。

四、“債務剎車”計劃改革法案推出的背景

（一）此次德國推出“債務剎車”計劃改革法案的背景是由特朗普上臺后的地緣變化所引起。實際上，聯邦參議院在通過此次改革法案后亦有清晰說明：

1、提高防御準備。俄烏戰爭極大地改變了歐洲的安全局勢，美國新政府的上臺不意味著國際政治中現有的緊張局勢得到緩解，未來德國將面臨顯著加強國家和聯盟防御能力的挑戰，而增強防御能力亦需要加強現代化基礎設施建設。

2、滿足地方的財務要求。在經歷了近年來的危機之后，出現了許多新的挑戰，使得各州和市政府有很大的融資需求（與當前的經濟形勢無關）。

（二）顯然，從地緣上看，此次德國推出“債務剎車”計劃改革法案的目的是在美國收縮歐洲占線之后，盡快實現歐洲戰略和防衛自主，通過加強國防工業和現代基礎設施建設來提振自身經濟，捍衛其在歐洲的主導權。

五、新地緣背景下的歐盟：每年新增軍費支出近6000億歐元，赤字率提升3個百分點

（一）特朗普第二任期內，一直希望北約成員國將其軍事支出由2%提升至5%。實際上就2%這個目標來看，很多歐洲成員國也不滿足，以2023年數據為例，目前僅法國、波蘭、芬蘭、希臘、匈牙利、斯洛伐克、立陶宛、愛沙尼亞、拉脫維亞等經濟體滿足要求，不過離5%的要求依然有較大距離?？梢钥闯?，靠俄羅斯比較近的國家在軍事支出占比上要高一些。

（二）以2023年數據來看，若要達到5%的目標要求，歐盟27個成員國每年需要增加的軍費支出在5000-6000億歐元，約占歐盟27個成員國GDP總量的3.3%。這相當于在新的地緣環境下，歐洲的財政赤字率要在目前基礎上提升3個百分點左右。

（三）就財政情況而言，歐盟成員國中，意大利、法國、西班牙等國家一直相對會比較差一些，當年歐債危機的集中地（如希臘、愛爾蘭、葡萄牙、西班牙等）也基本是重災區。不過從數據上看，德國一直是歐洲財政體系最為穩健的代表（如其政府部門杠桿率僅為62.4%），故其是具備擴大財政赤字的空間的。

六、結語

對于德國通過“債務剎車”計劃改革法案，市場早有預期，特別是澤連斯基和特朗普爭吵以來，這種預期便不斷被強化。所以我們看到，今年3月以來，歐元、英鎊等歐洲貨幣總體兌美元還是比較強勢的，對歐洲經濟的預期也有所改觀。

目前歐洲財政支出擴大的預期已經落地，需要看后續的執行情況，這會對歐洲與美國之間的博弈產生影響，并會對市場走勢產生擾動。

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