本文來自微信公眾號：逆洋流的顧白鯨，作者：顧白鯨，題圖來自：AI生成

一、美國的公務員制度發展簡史

美國的公務員系統是在建國后的政治實踐和對歐陸政治文明繼承的雙重作用下形成的一套獨特系統，在美國建立現代公務員體制的過程中，馬克斯·韋伯的科層制理論和泰勒的科學管理理論都起到了非常大的影響。

19世紀20年代美國公務員（文官）的數量大約一萬人，當時美國尚無專門的政府官員管理機構，公務人員的來源主要是有名望、資產和品行的紳士階層，公務員的錄用和評價基本全憑長官的個人意志和私人關系，這一時期也被稱為“士紳時期”。

隨著獨立戰爭結束，亞歷山大·漢密爾頓為首的聯邦黨和托馬斯·杰斐遜為首的反聯邦黨在黨派的政治傾軋中相互任命黨內的親信進入政府系統中，這一時期也被稱為“黨派分肥”時期。

美國公務員制度對歐陸文官制度的延續性體現在1883年美國國會通過了《彭德爾頓法》，這項法案由共和黨議員彭德爾頓于1883年向國會提交，法案又名《文官員制度法案》，美國借鑒英國文官制度的基礎上，第一次以法案的形式確立了聯邦政府文官制度的三項基本原則：競爭考試、職務常任和政治中立，并將上述三項原則法制化成為美國文官制度的基本原則。

比較典型的比如政治中立原則，要求公務員不得籌集政治資金，在參與競選前必須辭去公職。其中還提出了公務員的功績晉升的原則，從1905年開始由西奧多·羅斯福開始推進政府部門的績效考核，直到1920年在威爾遜任職總統期間開始全面推行常態化的公務員績效考評。1923年美國又通過了《職位分類法》，為聯邦公務員收入等級體系和按照工作表現支付績效薪酬建立了基礎。

1950年的《工作考績法》開始對公務員的考核內容、方法和等級進行了明確規定。但是戰后的人口爆炸和經濟迅速增長讓機構臃腫效率低下的公務員系統仍然不能讓民眾滿意，因此在1978年，美國國會通過了《文官制度改革法》，法案重新設定了覆蓋全體政府雇員的績效評價體系，績效評價體系以一種制度形式首先對經合組織國家產生了影響，然后對全球各地的公務員制度改革產生了非常深度的影響。

但是此時美國的高級公務員并未完全實現公務員政治中立的設計愿景，大約有八千名高級政府長官所擁有的權力和行動能力在政治與非政治的界限中非常模糊，加之總統對高級政府人員的任命權，各種利益團體對高級公務員的游說，政治集團與高級公務員各種層面的關系網絡和利益置換成為民主政治的隱性議程，所以此時的高級公務員系統有相當的政治影響力，而且很大程度難以實現政治中立的目標。

當前美國現行的公務員系統與1978年公務員系統基本一致，區別是新的公務員系統增加了退休制度和職位分類制度。1990年美國國會通過了《聯邦雇員薪酬可比法案（Federal Employees Pay Comparability Act of 1990，FEPCA）》，法案成立薪酬調節委員會，從兩個層面解決公務員系統工資問題，首先解決聯邦行政部門公務員工資落后于市場私營部門工資的問題，其次是通過勞工部的就業成本指數解決地區工資不平衡的問題。

在馬克斯·韋伯看來，以理性化形式科層制的出現深刻體現了現代化過程中理性目標造成非理性意外后果的特性。美國的公務員制度與政黨政治根深蒂固地糾纏在一起，即使美國已經建立了非常復雜繁復的公務員績效考評系統，但是隨著美國民主和共和左右兩黨的政治撕裂與美國社會的價值對抗越來越嚴重，原本以政治中立為首要原則的公務員系統也不能在美國社會的政治和社會對抗之中置身事外。

2025年1月，隨著特朗普當選，特朗普立即開始著手落地期施政綱領其中之一，重新改革美國的公務員系統，他委任艾隆·馬斯克成立了政府效率促進部（Department of Government Efficiency），部門的主要目標是縮減聯邦雇員數量降低兩幫預算和支出，目標為每年消減2萬億美元的開支。

由表7-1可見，美國聯邦雇傭的文職公務員數量從2015年開始從209萬擴充至218萬人，總體上是呈上漲趨勢，從上世紀1940年代以來更長的歷史分期數據來看美國的公務員數量同樣處于增長趨勢，這無疑為美國政府增加了比較大的負擔，并且在原有的私營部門的二元勞動力市場分割之外創造了新的占據優勢的主要勞動力市場。

表1美國公務員雇傭數量（2016-2022） 數據來源：Office of Personnel Management (OPM)， FedScope，http://www.fedscope.opm.gov轉引自《Federal Workforce Statistics Sources:OPM and OMB》

圖1 美國聯邦雇員數量 1939-2023年，單位（人） 數據來源：美國勞工部勞工統計局U.S. Department of Labor Bureau of Labor Statisticshttps://data.bls.gov/dataViewer/view/timeseries/CES9091000001

二、美國的公務員收入和非公收入差距

在美國整體的就業人口中，從2000年以來聯邦雇員（公務員）承載的就業大約占比2%左右，但是美國公務員比較優越的福利待遇和工資系統給美國政府的財政造成了比較重的負擔。

當前美國公務員的工資和福利待遇是一套非常復雜精細的系統，大體來說美國公務員的通用計劃（General Schedule）職級和收入系統覆蓋了美國聯邦政府大部分雇員，被該系統管理公務員職業分為十五個職級，每個等級有10個等級（步驟1~10），每個等級能夠增長的工資額度大約相當于員工工資的3%。分級內工資增長根據公務員的績效表現和工作時長決定（分級1~3為1年，分級4~6為2年，分級7~9為3年）。一般情況下，其中一個職級中，從第1級晉升到第10級需要18年的時間，表現優異的員工可能得到額外的晉升（最多每年一次）。

在福利方面除了基本的醫療、社會保險之外，還能享受包括家庭財政資訊、貸款優惠、工作時間置換休假、法定休假等各類福利。而且美國聯邦政府會將大量低薪工作進行短期的外包，上述待遇優厚的薪資和福利能夠享受的人群都屬于部門的專業技術人員和高級管理人員，換而言之美國的公務員系統也存在類似于我國編制內人員和編制外合同工的模式，這也是圖1中在多個時期會出現聯邦公務員數量突然增長然后突然下降的原因。

經濟學家克里斯·愛德華茲發現美國的聯邦雇員收入與私營部門存在較大的收入差距，根據美國經濟統計局數據，2018年聯邦文職人員的年平均工資為94463美元，全美1.18億私營部門員工的年平均工資為63306美元，聯邦雇傭人員的工資比私營部門高出80%。在各個部門中工資最高的商品期貨交易委員會（CFTC），其年工資中位值可以達到驚人的24.8萬美元。從1990年開始，聯邦雇員工資增長率就開始超過私營部門，如果加上醫療保險等福利隱性收入，如圖7-3所示2018年聯邦雇員總薪酬平均為135971美元，比私營部門的平均薪酬75381美元高出80%。

圖2 美國聯邦政府雇員和私營部門平均工資對比（2000-2018） 數據來源：美國商務部經濟分析局Bureau of Economic Analysis U.S.DEPARTMENT OF COMMERCE

圖3 美國聯邦政府雇員和私營部門平均工資對比（2000-2018）單位（美元）

數據來源：美國商務部經濟分析局Bureau of Economic Analysis U.S.DEPARTMENT OF COMMERCE

三、疫情以來美國大學生的“上岸”

在以往關于歐美青年的研究較少地關注美國大學生的就業選擇中對政府的態度，大多數研究集中在大學生就業態度、技能匹配等方面。美國大學與雇主協會（NACE）對646所高校的37000多名學生進行了調查數據顯示，有5.7%的學生將聯邦公務員作為最理想的職業。

在2012年的調查中有29.8%的大學畢業生將政府（聯邦、州和地方）列為他們的三大目標行業之一，2024年的調查中，四分之一（24.9%）的受訪者將政府列為其三大目標行業，雖然這一數據有所下降，但是在學生們排名的19個行業中，政府部門仍排在第五位。這一指標下降的原因很有可能是政府削減了雇傭數量的預算。

按專業區分，政治學、環境科學和外語專業的學生更傾向于在政府就業。一項九十年代研究顯示女性大學畢業生比男性低教育水平群體更有可能從事聯邦公務員工作，少數族裔、退伍軍人和民主黨人比白人、共和黨人更有可能從事聯邦公務員工作。

總體來看，美國大學生進入到政府系統的比例大約在2%，27.3%的大學生計劃進入私營部門中就業，而聯邦政府系統內的30歲以下青年占比大約7%，聯邦政府全部雇傭公務員的數量占美國全部勞動力人口的2%。

自2008年次貸危機之后，美國大學畢業生進入聯邦政府工作的意愿在增加。根據大學生社交網站Handshake收集的616所美國高校的2717名學生數據發布的報告顯示，2024年大學畢業生的求職申請中，約有7.4%申請了政府職位。

相比之下，2023屆畢業生的這一數字為5.5%。大部分研究認為出現這種現象的原因是市場部門的就業不穩定性有增加的情況，而且政府雇員的收入和福利待遇相較私營部門更加優越。

有76%的2024屆大學畢業生選擇工作穩定性為選擇工作的首要影響因素。換而言之，隨著市場經濟下行，美國大學畢業生也出現了尋求在公有部門就業尋找穩定性的趨勢，這種現象類似于我國和日本曾出現的“上岸潮”，正如前文，美國聯邦文官（公務員）的待遇與私有市場部門相比較在經濟收入和福利待遇方面都要更好，這也構成了美國大學生追求上岸的動力。

報告中一名高校畢業生訪談認為關注聯邦政府工作最主要的原因是“政府提供的福利，如強大的401k（美國的一種退休儲蓄計劃，允許員工將稅前收入的一部分存入投資賬戶，并由雇主提供部分比例的繳納金額，該計劃的特點是在存入或者退休后取出養老金是可以免稅。）和退休計劃以及學生貸款償還計劃。

而且畢業生一直密切關注科技裁員的消息，并正在尋找能夠承受經濟不穩定的傳統公司和行業。聯邦公務員的高工資和高福利讓公務員工作滿意度非常高。從上世紀八十年代到九十年代，聯邦公務員的工資系統讓聯邦公務員的工作滿意度處于較高水平，而且讓美國聯邦的勞動力流失率低于私營市場部門的勞動力流失率，減薪是最有可能影響公務員工作滿意度和效率的因素。進入二十一世紀初期，聯邦公務員的工作穩定性是大學畢業生成為公務員的首要原因。

從美國的勞動力市場結構來看，美國私有部門依然是吸納勞動力的主要部門，也是大學畢業生主要的就業目標。公務員系統雖然相對于私營就業市場有非常優越的待遇和福利，但是其就業吸納能力相對不足，而且有大量低薪和低智力投入崗位都以外包形式投放到了市場。對于美國的大學畢業生來說，除了部分專業非常對口的高等教育群體、專家和專業技術人員、有從政意愿和政治資源的群體，在高度市場化和資本化的美國，公務員并不是一個所有人都趨之若鶩職業。但是隨著經濟周期下行，即使在高度市場化的美國就業體系中大學生對上岸從事公務員的意愿也會增加，這對我們理解中國社會當前出現的上岸熱潮能夠提供一個新的理解角度。

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