《更新學堂》·第536篇

內容來源| 本文摘編自中信出版集團書籍

《小縣大城》 周立/羅建章 著

責編| 柒排版| 拾零

第 8894篇深度好文：6020字 | 16 分鐘閱讀

“大城市的卷，相比縣城的愜意毫無性價比”，事實是否如此？

其實，這是存在于返鄉見聞落差背后的幸福悖論。從宏觀數據來看，縣城的狀況并不算好。大城市的經濟和人口增長優于縣域地區，人口從縣鄉流動到大都市的趨勢也從未停止。

然而，從縣域層面數據來看，中西部的縣域人口出現大幅回流。如果縣城真的那么“香”，為什么每年數以百萬計的青年仍“用腳投票”離開縣城，同時又有青年認為“大城市的卷毫無性價比”呢？

《小縣大城》是中國人民大學教授周立和清華大學中國農村研究院博士后羅建章合著的一本新作，深度解析了中國的縣域治理與發展。基于本書作者的觀察，可能的解釋是宏觀數據呈現的縣域向都市流入的大趨勢背后還存在城市向縣域流入的反向流動。

過去幾十年，“孔雀東南飛”是人口大遷徙的常態：從中西部流向東部、從北方奔向南方、從小縣城涌入大城市。然而，最近幾年，中西部和東北地區開始迎來人口回流，就連一些面臨勞動力持續流失之困的小縣城，也迎來反彈時刻。

這些縣域主要集中在我國中東部的地區，如東南沿海的福建德化縣、閩侯縣，廣東揭陽普寧市、茂名高州市，中西部的四川成都邛崍市等。

這些崛起縣域的共同特征是有明顯的產業優勢和市場規模。得益于數字經濟發展和國內大循環格局的形成，縣域為人民的生活方式、職業發展及生活品質提供了新的選擇。

一、在大城市奮斗，

不如在小縣城享受

一是縣域在“內卷”和“躺平”之間提供了第三種生活方式。

大城市擁有更多發展機遇的背后是更大的競爭和壓力，隨著人們對“內卷”的反思，“躺平”一度成為社會熱詞，在“卷又卷不贏、躺又躺不平”的時候，縣域的“慢生活”狀態提供了一種新的生活方式，這讓青年奮斗者兼顧事業的同時，能夠抽身回歸家庭和社區，享受小縣城的寧靜和和諧。

這種生活方式強調的是平衡、簡單和舒適，與大城市的競爭和壓力相比，前者更注重內心的平靜和生活品質。

二是縣域為“業隨人走”提供了新載體。

古往今來，“人隨業走”一直是產業發展和城市集聚的核心因素，但隨著數字技術的發展，數字產業衍生出的新產業、新業態和新消費能夠在較短時間實現產業的鏈接和轉移，而具有成本和空間優勢的縣域成為承載新業態的載體。

近年來，大城市出現的本地零售、直播電商等新經濟，迅速在廣大縣城得以復制；過去只能在大城市體驗的劇本殺、貓咪咖啡館、圍爐煮茶、新式烘焙店，如今在縣城早已遍地開花。

三是縣域為提高生活品質提供了新選擇。

雖然“城市讓生活更美好”在未來仍是一個現在進行時，但“鄉村讓城市更向往”成為人們的新選項。

中國中等收入群體已超四億人，他們有在鄉村生活中“洗胃”“洗肺”“洗眼”“洗心”，享受鄉村的慢食、慢村、慢生活，在鄉村養老、養生的“四洗三慢兩養”新需求。

不過，人們也會常常揶揄道，“城市套路深，我要回農村；農村道路滑，人心更復雜”。隨著新基建的開展和鄉村的全面振興，縣域作為聯結城市與鄉村的紐帶，逐漸成為人們追求生活品質的新選擇。

在市民下鄉和青年返鄉的浪潮中，也出現了城里人“我在村里有畝田”“我在山上有棵樹”等新現象。

由此可見，縣域是一個宜居宜業的選擇，國內諸多縣域近年來實現了人口、產業的快速集聚，形成了許多“小縣域、大城關”的樣態，這些縣域逐漸由一個小縣城成為集聚縣域內大部分人口并使其安居樂業的載體。

二、縣域：連接城鄉，

理解城鄉中國的窗口

鄉土中國的概念，是費孝通對中國20世紀傳統社會的一種類型學闡述。時至今日，盡管鄉土中國的部分痕跡在鄉土社會依舊可察，但隨著城市與鄉村社會經濟的變遷，鄉土中國的基本內涵已經發生根本轉變，城鄉中國的時代背景日漸為學界所認可。

在城鄉中國時代，人們的關注點要么在城市，要么在鄉村，處于城與鄉之間的縣域被許多人忽視。城鄉二元結構由來已久，隨著城鄉中國時代的到來，鄉村全面振興和城市更新的進程加快，城鄉二元結構在當前并未轉向一元結構，而伴隨著縣域經濟的崛起，逐漸形成了三元結構的形態。

中國在早期鄉鎮工業化時期曾出現過由農業經濟部門、農村工業經濟部門和城市工業經濟部門共同組成的相互作用、相互依存的三元結構。時過境遷，縣域作為城與鄉的聯結點，逐漸成為理解城鄉中國的窗口。

21世紀的第二個十年以來，縣域經濟占國民經濟的比重一直36%~38%徘徊，難以突破40%的大關，與縣域人口規模占全國人口比重為52.5%的地位不匹配。

同時，縣級行政區中，縣域年度生產總值的差異很大，如千億縣僅占2%，縣域年度生產總值突破500億元的縣級行政區僅占8%，突破百億元大關的百億縣占比為62%，仍有38%的縣級行政區的年度生產總值低于100億元。

由此看來，縣域經濟對國民經濟增長的潛在貢獻空間較大。對于小縣城而言，能否抓住當前要素加速流動的城鄉中國契機，將是下一步縣域城鎮化深入推進的關鍵。

中國歷經40年城鎮化浪潮，主要通過農業人口到城市落戶和到城鎮落戶兩種方式實現農業人口的非農化轉移，大城市已經趨近飽和甚至趨向逆城市化，而小縣城仍是虛位以待。

縣城作為“城尾鄉頭”，正迎來新一輪人口增長，未來縣域城鎮化仍有潛力。

三、小縣大城：縣域的城鎮化奇跡

小縣大城，指的是“小縣域、大城關”的縣域樣態，其核心特征是縣域空間體量較小，但縣域城鎮化水平較高。

縣域作為聯結城鄉的行政層級和社會單位，逐漸成為新的城鄉二元結構的中間層，也成為城鎮化的新一輪承接載體。

這種類型的城鎮化被稱為小縣大城，即附近鄉村人口流入縣城、為縣城制造業發展提供勞動力的就地城鎮化模式。幾十年來，這一模式創造出不少山區縣后發趕超、后發先至的城鎮化奇跡。

1.0版本：闖出來的小縣大城。在城鎮化早期，部分經濟較為發達區域的山區縣，因地理環境條件的制約，雖然可以作為一塊價值洼地，但外界資本難以進入縣域，縣域轄內鄉鎮的勞動力也無法高效地參與城市的勞動分工。

所以各類生產要素逐漸集聚在山區縣的城關區域，逐漸依托縣域內的特色稟賦條件形成了產業增長極，逐漸將縣域內的生產要素集聚在城關地帶，形成了1.0版本的小縣域、大城關，并創造出不少山區縣后發趕超、后發先至的城鎮化奇跡。

2.0版本：引過來的小縣大城。城鎮化中期，隨著大型城市的產業結構升級，部分欠發達的縣城借助大城市的“騰籠換鳥”之機，通過在縣域內設立產業轉移園區，依托土地財政和本地的勞動力，大規模、成建制地承接了周邊大城市的產業的同時，得益于核心產業的上下游產業鏈配套和完善的公共服務配套，在城關鎮形成了具有集聚潛力的增長極，形成了2.0版本的小縣域、大城關。

同時，作為產業轉移的受益者，伴隨著20世紀末期的“撤縣設區”熱，這類小縣大城大部分升格為市轄區或縣級市。

3.0版本：搬出來的小縣大城。在城鎮化中后期，伴隨著城市化進程的高歌猛進和國家的易地扶貧搬遷，幫助960多萬人實現“挪窮窩”“換窮業”“拔窮根”。憑借轄內較為完善的公共服務配套和較好的就業環境，縣域為安置生態環境惡劣和地質災害頻發地區的貧困群眾提供了選址方案。

依托國家的后續幫扶力度，在易地扶貧搬遷的遷入縣，產業幫扶項目的集中落地、遷入群體的網格化治理促成了3.0版本的小縣域、大城關。

作為易地搬遷的承接者，這類縣域很好地實現了宜居宜業，同時較為完整地將地方傳統文化和特色融為一體，具有就地村鎮化的潛力。

4.0版本：流回來的小縣大城。城鄉融合發展的到來，迎來了市民下鄉和能人返鄉的浪潮。面對“城市套路深，我要回農村；農村路也滑，人心更復雜”的現實，無論是已在城市實現個人成就的市民，還是厭倦城市內卷的縣城青年，回到縣域創業、置業成為城鄉融合背景下安居樂業的好選擇。

縣域城關的公共服務配套不斷和城市接軌，縣域也具備置業、生活的成本優勢。憑借市民下鄉和青年返鄉的人口驅動，縣域城關的消費快速增長，經濟業態不斷豐富，縣域生活品質不斷提高。

此外，數字經濟縮小了縣域與外界的聯結隔閡，在小縣大城，人們進城能獲得大城市的供給，退回鄉村能滿足“四洗三慢兩養”的需求，形成了4.0版本的小縣域、大城關。

四個版本的小縣大城因起始的時空條件有所不同，出現了不同的走向，但共同的核心特征是小縣域、大城關的縣域能夠實現富足升平，并且是中國大多數縣域發展的未來樣態。

隨著政策上的撤縣設區“急剎車”與對縣域城鎮化的重視，人口負增長與勞動力流動的新趨勢及人民對美好生活的向往等因素的多重疊加。

1.0至3.0版本的小縣大城將喪失之前的時空條件，因此在當下難以復制，而4.0版本的小縣大城將是在城鄉融合發展背景下，縣城回歸本質、鄉村擁有體面的未來圖景。

四、福建德化：小縣大城的城鎮化典范

作為一個地處海西城市群邊緣地帶，擔負著重要生態保護職能的山區小縣，德化縣通過小縣大城戰略，在國內率先打造了城鎮化歷史進程的縣級經濟體，其城鎮化的實踐歷程實屬不易。

雖然區位稟賦條件使德化縣在城鎮化發展上有先天不足，但其在陶瓷業發展上則是天賦異稟。得益于德化縣處在有“閩中屋脊”之稱的戴云山脈，此處適用于制造陶瓷的高嶺土廣布且質地優良，這為陶瓷產業提供了得天獨厚的條件。

德化具備得天獨厚的瓷石原料，它是怎么一步步通過發展陶瓷業，進而探索出一條強縣富民的小縣大城路徑的呢？

德化縣配合產業集群化，推進小縣大城戰略有五個關鍵的時間節點。

第一個時間節點是1986年。標志性事件是福建省政府批準實施的《德化縣城市總體規劃》，這一規劃確定了德化縣城的性質是以發展瓷器生產為主的城鎮，提出規劃區面積為2.72平方千米，人口發展規模5萬人，并提出以項目園區和重點工程建設為載體，舊城改造與新區建設并舉的方式，集中全縣資源建設城關地區。1992年，德化縣完成了上述目標。

第二個時間節點是1992年。基于縣域總體城市規劃的發展成就，城關逐漸成為縣域經濟增長的引擎，德化縣委進一步明確提出了“大城關”戰略，為支撐經濟發展和城鎮化，德化縣加大了基礎設施建設投入，以土地的開發和利用為抓手，通過出讓土地使用權來增加財政收入。

德化縣域產業及其他相關配套產業開始向城關地區集聚，形成了產業集群效應，提高了產業鏈的完整性和競爭力。城關的擴張和產業的發展促進了城鄉一體化進程，農村地區的勞動力和資源開始向城市轉移。

第三個時間節點是2003年。德化縣提出了建設現代化瓷都的構想，以政策引導和項目帶動為抓手，著力發展陶瓷業、礦產業與服務業，推動人口向城鎮集中、企業向園區集中、居民向社區集中、農林業向集約化經營集中。

2004年，德化縣實現了從以電代柴到天然氣燒瓷的第二次能源革命。全縣陶瓷企業的煤氣爐全部銷毀，現代化瓷都建設使得德化成為由瓷而生、伴瓷而興、因瓷而名的名片，陶瓷成為德化的支柱產業、民生產業、經濟命脈。

第四個時間節點是2011年。德化縣以生態旅游宜居城市為定位，推動產業結構調整優化。得益于前期的能源替代，德化縣森林覆蓋率從20世紀90年代的56.9%提高到接近80%，破解了制約陶瓷業的“林－瓷”矛盾，人居環境質量躍居福建省首位，成為沒有煙囪的綠色陶瓷基地。

這為德化定位為生態旅游宜居、推動產業結構調整提供了可能，形成了農業基礎穩固、工業生產能力全面提升、服務業全面發展的格局。

第五個時間節點是2021年前后。德化縣響應國家提出的城鄉融合發展，著力解決小縣大城面臨的縣域內發展不平衡問題。立足40年來的以縣興產、以產興城、以城聚人、以產強縣的發展歷程，打造“進城黨群城市家園”，暢通城鄉一體化服務體系。

由此形成了“城關優先發展陶瓷業—小縣大城關—大城關—一流瓷城—現代化瓷都—現代化綠色瓷都—城鄉統籌發展—城鄉融合發展”的小縣大城德化探索歷程。

如今，德化縣城集中了全縣超過三分之二的勞動力、經濟總量、稅收，以及95%的中小學生，開創了以產興城、以城聚人、產城融合模式，是全國為數不多的“大城關”發展模式，在以縣城為載體推進新型城鎮化的新時期，小縣大城已經成為全國多地統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村振興的重要抓手。

五、未來趨勢：“四個下沉”

培育縣域經濟新增長點

2024年，中國宏觀經濟研究院發表題為《從二十年演變格局看縣域經濟新的增長點》的文章，其中指出，從未來趨勢看，伴隨著“四個下沉”趨勢，重要增長點中將涌現一批工業大縣、農業強縣、旅游名縣，成為新的增長點。

1.產業鏈、供應鏈、創新鏈下沉，夯實縣域特色優勢產業發展基礎

隨著交通物流、產業配套、市場體系等日益完善，縣域綜合競爭優勢顯現，逐步嵌入區域產業鏈、供應鏈、創新鏈體系。城市群都市圈內部分經濟強縣成為先進制造業集群的承載地，涌現出多個特色產業“冠軍縣”。

如，湖南長沙縣集聚了三一重工、中聯重科等龍頭企業，河南長垣市起重機國內市場占有率超過70%。縣域內創新驅動作用不斷增強，先后分兩批建設144個國家創新型縣（市），陸續確定26個國家知識產權強縣建設示范縣和124個試點縣，大部分在城市群、都市圈范圍內。

2.消費和市場下沉，釋放縣域內需潛力

縣域消費潛力大，吸引電商平臺、物流骨干企業加快下沉，新茶飲、新型快餐、文娛、醫美等知名品牌紛紛進駐縣城，帶動縣域消費市場規模增長。

美團研究院數據顯示，2019—2023年，縣域生活服務消費訂單占全國比重從23.8%上升至30.6%，訂單量五年復合增長率超40%，高于全國平均增速。中西部地區消費規模、人均消費增長尤為顯著。高德導航大數據顯示，2023年中西部縣域的消費新位置快速增加。

3.重大投資和重大項目下沉，匯聚縣域實體經濟金融活水

普惠小微貸款市場加速下沉，6家國有大型商業銀行網點總量持續減少趨勢下，縣域網點不減反增，2019—2022年提高7.5個百分點。

政府引導基金由國家級、省級為主向地市級、區縣級為主轉變，2019—2023年新設立的政府引導基金中，區縣級基金數量占比逐年增加，分別為23.3%、36.9%、36.5%和46.7%，中西部地區數量規模明顯增加。

商業銀行、創投機構、私募基金逐步下沉，帶動更多社會資本和優質產業項目導入縣域。

如，河南鞏義市引進華潤中原超級總部基地、中電裝區域總部和研發中心等一批重大項目落地，成為河南首個千億縣；湖北仙桃市引進容百科技、京科控股、華潤電力等重點能源項目，躍升為湖北首個千億縣。

4.基礎設施和公共服務資源下沉，加速縣域人力資本積累

隨著縣域基礎設施跨越式發展、公共服務供給增量提質，縣域對勞動力吸引力與日俱增。農業農村部數據顯示，2012—2023年，返鄉入鄉創業人員累計達到1320萬人。

安徽、四川、湖北、陜西、江西等中西部勞務輸出大省近五年人口回流趨勢顯著，存量人口“藍領化”、增量人口“白領化”，人力資本優勢逐步顯現。

如，安徽臨泉縣2023年返鄉就業2萬余人，新登記經營主體2萬余戶，形成“本地消費、本地產業、本地人才”的正向循環。

*文章為作者獨立觀點，不代表筆記俠立場。

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