作者：葉必豐，上海市法學(xué)會行政法學(xué)研究會會長，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授。

引言

中國式現(xiàn)代化是社會現(xiàn)代化和國家治理現(xiàn)代化的有機統(tǒng)一。黨的十八屆三中全會明確提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化任務(wù)。國家治理現(xiàn)代化就是“國家治理制度和治理能力的現(xiàn)代化，即治理制度和治理能力作為現(xiàn)代政治要素，不斷地、連續(xù)地發(fā)生由低級到高級的突破性變革的過程”。在國家治理能力中，“最重要的一點即中央政府將地方各級政府納入共同治理目標(biāo)的治理能力”。要實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，必須落實憲法第3條的規(guī)定，優(yōu)化政府間的事權(quán)配置，健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的體制機制，理順中央、省、市、縣和鄉(xiāng)各級國家機關(guān)的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確中央和地方以及地方各級的專有事權(quán)，并減少共同事權(quán)。基于我國國情，中央與地方事權(quán)劃分的指導(dǎo)思想是，在加強中央宏觀事務(wù)管理的同時賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作。由此，推動全面深化改革，必然要求推動治理重心下移、權(quán)力下放。

屬地管理原則是優(yōu)化政府間事權(quán)配置或事權(quán)劃分的法治原則之一。對于屬地管理，公共管理學(xué)、經(jīng)濟管理學(xué)等學(xué)科已取得較為豐碩的研究成果，其研究涉及社區(qū)治理，以及信訪、城管執(zhí)法、醫(yī)保管理、檔案管理、應(yīng)急管理等各行各業(yè)的屬地化管理。相關(guān)研究的貢獻集中在以下方面：第一，從理論上闡釋了權(quán)力下放改革，提出了一系列具有代表性的理論觀點，內(nèi)涵豐富的行政發(fā)包制即為其中之一。第二，探討了屬地管理的理論性質(zhì)。有研究者認(rèn)為，中國治理實踐中的國家形態(tài)是一種“模糊治理體系”，體現(xiàn)為國家職能邊界不清晰、政府內(nèi)部職責(zé)關(guān)系不清晰、治理目標(biāo)多元且相互沖突，屬地管理是此種“模糊治理體系”的下位協(xié)調(diào)機制。也有研究者對垂直管理和屬地管理進行了比較分析，嘗試?yán)迩逶谑裁辞闆r下宜實行垂直管理，在什么情況下宜采用屬地管理。第三，分析了屬地管理的制度優(yōu)勢。例如，將屬地管理與基層治理現(xiàn)代化聯(lián)系起來，認(rèn)為屬地管理具有正當(dāng)性、可行性和現(xiàn)實性，契合最密切聯(lián)系原則、權(quán)利義務(wù)相一致原則。第四，指出了屬地管理實踐的不足。有研究表明，在基層治理實踐中，由于條塊關(guān)系的復(fù)雜性，基層政府的運作中存在有權(quán)無責(zé)或權(quán)責(zé)失衡的現(xiàn)象。迄今，行政法學(xué)界對于屬地管理鮮有專門研究，為數(shù)不多的研究成果僅對突發(fā)事件應(yīng)對中的屬地管理進行了規(guī)范分析，探討了屬地管理的確立理由和組織機制，以及行政執(zhí)法權(quán)下沉中的屬地管理實踐。

“治理國家是作出關(guān)乎國家前途的重大政治選擇和基本決策”，行政的基本內(nèi)容是貫徹落實政治決策，采取各種必要的行動。屬地管理原則是貫徹落實國家治理現(xiàn)代化的事權(quán)配置原則，屬于內(nèi)部行政范疇。基于內(nèi)部行政非法律所能調(diào)整的理論，屬地管理原則并非傳統(tǒng)公法學(xué)的研究對象，但現(xiàn)代公法學(xué)認(rèn)為，行政職權(quán)或職責(zé)是行政組織法關(guān)注的核心。職權(quán)法定是建設(shè)法治政府和依法行政的重要保障，也是行政機關(guān)實施行政行為的前提，故公法學(xué)有必要研究屬地管理原則。在中國式現(xiàn)代化的進程中，屬地管理原則經(jīng)歷了從事實原則到法律原則的發(fā)展階段。它作為一個事實原則，是指導(dǎo)權(quán)力下放改革和事權(quán)層級分工的原則。它作為一個法律原則，系對屬地管理改革成果的立法確認(rèn)，其內(nèi)部法律效果在于明確事權(quán)的層級分工從而消解“職責(zé)同構(gòu)”，外部法律效果在于明確管轄權(quán)并拘束法院的司法審查。在中國式現(xiàn)代化已經(jīng)發(fā)展到重點推進國家治理現(xiàn)代化的當(dāng)前階段，要更加強調(diào)和重視屬地管理改革于法有據(jù)。為此，本文擬結(jié)合中國式現(xiàn)代化的背景，在公法學(xué)上依次探討屬地管理原則是如何生成的，屬地管理原則具有什么樣的性質(zhì)和功能，屬地管理原則是如何發(fā)展成為一項法律原則的，以及如何更好實現(xiàn)屬地管理改革于法有據(jù)等問題。

一、屬地管理原則的實踐生成

屬地管理改革是以經(jīng)濟現(xiàn)代化為驅(qū)動和激勵，以破除計劃經(jīng)濟體制的障礙作為問題導(dǎo)向，在持續(xù)和廣泛的權(quán)力下放，即國家治理現(xiàn)代化試驗中推行的改革。屬地管理原則形成于經(jīng)濟體制改革領(lǐng)域，后被運用到社會治理領(lǐng)域。

（一）改革中生成的屬地管理原則

基于革命根據(jù)地的經(jīng)濟體制實踐、國民經(jīng)濟恢復(fù)時期的體制實踐、中國共產(chǎn)黨關(guān)于中國經(jīng)濟體制的理論構(gòu)想，以及后發(fā)大國工業(yè)化戰(zhàn)略的選擇，我國曾長期實行中國式計劃經(jīng)濟體制。計劃經(jīng)濟體制的基本特征是，在國家和社會關(guān)系上，政府決定著社會生產(chǎn)、資源配置和產(chǎn)品消費；在中央和地方關(guān)系上，權(quán)力高度集中于中央。在計劃經(jīng)濟時期，我國中央政府的部門數(shù)量龐大。1959年，中央政府部門的數(shù)量已達81個，到1981年，中央政府部門增至100個，達到歷史上的最高峰。當(dāng)時的很多部門都是大而全的自循環(huán)系統(tǒng)，除機關(guān)外，還有學(xué)校、醫(yī)院、賓館、車隊和出版社等企事業(yè)單位，它們不僅管理本部，還指揮省、地、縣三級管理部門，不僅管社會，而且辦社會。例如，原機械工業(yè)部等9個部門所屬學(xué)院就有211所，林業(yè)和鐵路部門還有自己的公、檢、法機構(gòu)。

中央各部門對地方主管部門的集中指揮，以及所屬企事業(yè)單位獨立于地方的狀況，導(dǎo)致“條塊關(guān)系”的形成，嚴(yán)重妨礙了地方政府在轄區(qū)內(nèi)的全面治理。因此，屬地管理改革從地方經(jīng)濟領(lǐng)域開始。為解決社會供需矛盾，1987年，北京市政府率先要求，包括機關(guān)、部隊、企事業(yè)單位在內(nèi)舉辦的第三產(chǎn)業(yè)網(wǎng)點申請停歇業(yè)的，應(yīng)按屬地管理原則，由區(qū)、縣級主管部門審查批準(zhǔn)，此舉體現(xiàn)了梳理“條塊關(guān)系”的思路。為保障經(jīng)濟體制改革順利進行，1988年，北京市政府把屬地管理改革從經(jīng)濟領(lǐng)域推廣到社會治理領(lǐng)域，要求各區(qū)（縣）、街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）按屬地管理原則，清理整頓各種危害改革或社會秩序的違法活動，此舉體現(xiàn)了執(zhí)法權(quán)下沉的改革思路。

“機關(guān)辦社會”嚴(yán)重影響了各部門的治理能力，造成了重復(fù)建設(shè)和資源浪費，有關(guān)部門的各自為政也引發(fā)了政令不暢和部際矛盾。這些問題最早出現(xiàn)在社會治安領(lǐng)域。在農(nóng)村改革啟動后，各地小礦山發(fā)展迅速，在讓村民脫貧致富的同時也帶來很多社會治理問題。1988年9月，公安部等7部門采納了北京市的屬地化改革經(jīng)驗，要求公安派出所統(tǒng)一管理轄區(qū)內(nèi)的爆破器材及相關(guān)人員。自此，屬地管理改革向著三個方向發(fā)展。第一，改革在公安系統(tǒng)內(nèi)深入推進，逐步覆蓋到專門公安機關(guān)的體制改革、公路交通秩序整治、派出所事權(quán)配置、社會治安治理和治安行政處罰案件管轄等方面。公安部的屬地管理改革確立了地方公安機關(guān)對專門公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，如對港口公安局實行屬地公安局與交通部公安局雙重領(lǐng)導(dǎo)且以屬地公安局領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制；將批量執(zhí)法權(quán)下放到公安派出所，要求公安派出所以戶口管理為基礎(chǔ)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的治安工作，協(xié)助縣級公安機關(guān)偵破轄區(qū)內(nèi)的刑事案件，以及監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)涉及爆破器材、社會治安、廢舊金屬收購、機動車維修、賭博等事務(wù)。第二，公安系統(tǒng)的屬地管理改革經(jīng)驗逐漸被推廣到國務(wù)院各部門，內(nèi)容涉及民政服務(wù)、住宅小區(qū)管理、基礎(chǔ)教育管理和物價檢查等。國務(wù)院部門規(guī)范性文件所確立的屬地管理改革基本上屬于權(quán)力下放改革，即國務(wù)院部門向省級主管部門，尤其是向縣級主管部門下放部分事權(quán)。第三，國務(wù)院部門的屬地管理政策進一步激發(fā)了地方的屬地管理改革。例如，1989年，北京市把屬地管理改革推進到了職工養(yǎng)老基金統(tǒng)籌、企事業(yè)單位社會職能的剝離和轉(zhuǎn)移以及機動車尾氣排放管理，廣西壯族自治區(qū)則對建設(shè)環(huán)境治理實行屬地管理。

基于社會治安屬地管理改革的經(jīng)驗、社會治安問題的全面系統(tǒng)性，以及當(dāng)時嚴(yán)峻的治安形勢，中共中央和國務(wù)院決定對社會治安綜合治理實行“條塊結(jié)合，以塊為主”的屬地管理。1991年2月19日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》，要求有關(guān)部門下屬的企事業(yè)單位服從所在地黨政機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，消除條塊分割、各自為政、無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。1992年，中央社會治安綜合治理委員會印發(fā)《關(guān)于社會治安綜合治理工作實行“屬地管理”原則的規(guī)定（試行）》（綜治委〔1992〕1號），對社會治安綜合治理的屬地管理作了專門、全面的規(guī)定。同年，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室工作要點報告的文件中認(rèn)可了屬地管理原則。黨內(nèi)法規(guī)的貫徹和國務(wù)院的認(rèn)可，進一步推動屬地管理改革持續(xù)、普遍地開展。屬地管理原則逐漸被應(yīng)用到稅收征管、學(xué)校治安綜合治理、出入境管理、安全生產(chǎn)管理、圖書出版檢查、企業(yè)年檢和勞動用工執(zhí)法等事務(wù)中。

（二）經(jīng)立法確認(rèn)的屬地管理原則

1989年，為落實公安部關(guān)于推行屬地管理原則的政策，《廈門市旅館業(yè)治安管理細則》《長春市住宅小區(qū)建后管理辦法》《河南省〈旅館業(yè)治安管理辦法〉實施細則》《黑龍江省文明單位建設(shè)暫行規(guī)定》（已廢止）等地方政府規(guī)章率先規(guī)定了屬地管理原則，開啟了屬地管理的立法進程。1991年，《呼和浩特市社會治安綜合治理條例》《河北省社會治安綜合治理條例》《廣州市社會治安綜合治理條例》（已廢止）等地方性法規(guī)，貫徹中央的政策，規(guī)定社會治安綜合治理實行屬地管理。

在1993年憲法修正案明確“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”的背景下，勞動者由“單位人”轉(zhuǎn)型為“社會人”，中央也相應(yīng)開啟了屬地管理的立法進程。在行政立法層面，1994年，勞動部出臺《企業(yè)職工生育保險試行辦法》，首次以部門規(guī)章的形式確立了屬地管理原則。2003年國務(wù)院制定的《工傷保險條例》首次以行政法規(guī)的形式確立了屬地管理原則。目前，規(guī)定了屬地管理原則的行政法規(guī)內(nèi)容涉及工傷認(rèn)定、信訪矛盾化解、重大動物疫情應(yīng)急、艾滋病醫(yī)學(xué)隨訪、退役兵安置、三峽樞紐安保、自然災(zāi)害救助、企業(yè)投資項目備案、農(nóng)作物病蟲害防治等事務(wù)。在全國人大及其常委會的立法層面，2004年修訂的傳染病防治法首次以法律的形式確立了屬地管理原則。此外，海上交通安全法、基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法、突發(fā)事件應(yīng)對法都對屬地管理原則作出了明確規(guī)定。

法律法規(guī)對于屬地管理的規(guī)定，有的屬于實施性規(guī)定，有的屬于創(chuàng)制性規(guī)定。其中的創(chuàng)制性規(guī)定又可分為兩類：第一，創(chuàng)制事權(quán)并確立屬地管理原則。例如，突發(fā)事件應(yīng)對法、傳染病防治法等，既創(chuàng)制了行政機關(guān)的事權(quán)，又確立了屬地管理原則。作為行政法規(guī)的《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》同樣既創(chuàng)制了行政機關(guān)的事權(quán)，又確立了屬地管理原則。第二，基于上位法對事權(quán)的設(shè)定創(chuàng)制屬地管理原則。例如，食品安全法和《食品安全法實施條例》規(guī)定，國家市場監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)全國的食品安全工作，縣級以上市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的食品安全工作，但沒有規(guī)定屬地管理原則及事權(quán)的層級分工。國家市場監(jiān)督管理總局制定的部門規(guī)章《食品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督檢查管理辦法》規(guī)定了屬地管理原則，并以此原則為基礎(chǔ)，規(guī)定了省、市、縣級市場監(jiān)督管理部門的事權(quán)分工，此即對屬地管理的創(chuàng)制。

總體來看，在我國現(xiàn)行法律體系中，規(guī)定了屬地管理原則的法律法規(guī)數(shù)量較少。除實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制外，立法主要按照兩種方式規(guī)定行政機關(guān)的事權(quán)：一是在總則部分概括規(guī)定國務(wù)院主管部門、地方各級人民政府及其主管部門在其管轄區(qū)域內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)事宜；二是在分則具體條文中規(guī)定某級行政機關(guān)的特定事權(quán)。即使在已有黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定社會治安綜合治理實行屬地管理原則的情況下，全國人大常委會1991年作出的《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》在規(guī)定實施主體的職責(zé)時，仍然運用了上述立法技術(shù)。這就為因地制宜地推進屬地管理改革預(yù)留了空間。自1994年屬地管理原則首次寫入部門規(guī)章，明確規(guī)定屬地管理的規(guī)范性文件不斷增多。截至2023年12月12日，有8000余份中央層面的規(guī)范性文件、230余份黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了屬地管理相關(guān)內(nèi)容；規(guī)定了屬地管理原則的地方規(guī)范性文件多達23萬余件，其制定主體不僅有省、市級國家機關(guān)，還有縣級國家機關(guān)。其中，有的規(guī)范性文件對于屬地管理的規(guī)定屬于創(chuàng)制性規(guī)定，如《國務(wù)院關(guān)于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)〔2021〕26號）就創(chuàng)制了宣傳普及該法知識的屬地管理職責(zé)。

二、作為法政策的屬地管理原則及其功能

在經(jīng)立法確認(rèn)之前，屬地管理原則只是一項事實原則或法政策，但其在服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化的權(quán)力下放改革和事權(quán)層級分工中，仍然發(fā)揮了不可替代的作用。事權(quán)的層級分工既是國家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)，也是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措。在權(quán)力下放改革過程中，屬地管理原則與分級負(fù)責(zé)原則結(jié)合在一起，指導(dǎo)中央（上級）專屬事權(quán)、央地（上下級）共同事權(quán)和地方（下級）專屬事權(quán)的劃分，并將事權(quán)配置給貼近公眾的行政層級。

（一）指導(dǎo)權(quán)力下放的屬地管理原則

經(jīng)濟社會的現(xiàn)代化建設(shè)倒逼了經(jīng)濟體制改革，而經(jīng)濟體制改革的深化又推動了國家治理上的政治體制改革。1986年，鄧小平指出，政治體制改革的內(nèi)容有三個，“第二個內(nèi)容是權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系，同時地方各級也都有一個權(quán)力下放問題。第三個內(nèi)容是精簡機構(gòu)，這和權(quán)力下放有關(guān)”。鄧小平認(rèn)為，政治體制改革是推進中國式現(xiàn)代化的保障。“我們提出改革時，就包括政治體制改革。現(xiàn)在經(jīng)濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟體制改革的成果，不能使經(jīng)濟體制改革繼續(xù)前進，就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個現(xiàn)代化的實現(xiàn)。”權(quán)力下放的任務(wù)是還權(quán)于社會，將權(quán)力下放給地方。“農(nóng)村改革是權(quán)力下放，城市經(jīng)濟體制改革也要權(quán)力下放，下放給企業(yè)，下放給基層。”上述權(quán)力下放思想，落實在改革政策上就是屬地管理原則。

1.以屬地管理原則指導(dǎo)組織體制改革，理順“條塊關(guān)系”

我國對行政主管部門實行垂直領(lǐng)導(dǎo)和“本級政府領(lǐng)導(dǎo)、上級部門指導(dǎo)”兩種組織體制。在實行中央或省級以下垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的情況下，相應(yīng)事權(quán)歸屬中央或省級行政機關(guān)。垂直管理部門駐各地的機構(gòu)并非所在地方的機構(gòu)，而是中央或省級行政機關(guān)的機構(gòu)，故不受所在地地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。垂直管理體制對遏制地方（下級）各自為政、違法建設(shè)具有明顯優(yōu)勢，但對地方（下級）的發(fā)展具有較大挫傷性，因而應(yīng)被限制在全國或省級以下確實需要統(tǒng)一、任務(wù)比較專業(yè)、防范風(fēng)險重于追求發(fā)展的領(lǐng)域。權(quán)力下放改革在組織體制上的對象并非垂直管理體制，而是有關(guān)部門在計劃經(jīng)濟時代所設(shè)置的機構(gòu)和所舉辦的企事業(yè)單位。改革的內(nèi)容是把有關(guān)部門的醫(yī)院和學(xué)校等下放給地方管理，把部隊高校移交給地方管理。對不能下放到地方的部門性機構(gòu)或企事業(yè)單位，按事務(wù)類別重新配置管理權(quán)限。其中，對專門公安機關(guān)按“組織關(guān)系—業(yè)務(wù)關(guān)系”實行地方公安機關(guān)和主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，把專門公安機關(guān)的警務(wù)下放給了地方；將部門企事業(yè)單位的社會性事務(wù)，如社會治安、消防、專業(yè)技術(shù)人員考試、食堂衛(wèi)生安全和醫(yī)療保障等事務(wù)交由地方管理。

2.以屬地管理原則指導(dǎo)事權(quán)下放，擴大地方自主權(quán)

事權(quán)下放改革是一種不改變組織機構(gòu)隸屬關(guān)系，僅下放某些行政審批權(quán)、行政監(jiān)管權(quán)或行政執(zhí)法權(quán)的改革。改革的對象是計劃經(jīng)濟時代所形成的過分集中的權(quán)力，尤其是有關(guān)部門未經(jīng)中央同意而自行設(shè)置的針對下級主管部門的命令或?qū)徟贫取Ｅc對組織體制的改革不同，事權(quán)下放改革自1978年以來幾乎從未停止。不論設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)、確定沿海開放城市、設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)，還是賦予地方以規(guī)章制定權(quán)、推行“放管服改革”，都屬于權(quán)力下放改革。2023年的國務(wù)院政府工作報告提到，多年來中央“取消和下放行政許可事項1000多項，中央政府層面核準(zhǔn)投資項目壓減90%以上，工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證從60類減少到10類，工程建設(shè)項目全流程審批時間壓縮到不超過120個工作日”。“中央要注意發(fā)揮省市的積極性，省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性，都不能夠框得太死。”事權(quán)下放改革不只是中央向地方下放權(quán)力的改革，也是地方各級向其下級下放權(quán)力的改革。按照中央屬地管理改革的要求，各省和設(shè)區(qū)的市也相應(yīng)開展了放管服改革。例如，近五年來，江蘇省累計取消和下放行政事權(quán)超400項，福建省推出“一件事一次辦”改革事項超8000個、精簡審批環(huán)節(jié)60%以上。事權(quán)下放改革的持續(xù)開展，不僅擴大了地方自主權(quán)，也充分調(diào)動了地方積極性。

（二）屬地管理的事權(quán)分工屬性

我國的權(quán)力下放改革是為保障中國式現(xiàn)代化建設(shè)順利進行而開展的一種政治體制改革。屬地管理原則既是指導(dǎo)權(quán)力下放改革的原則，也是事權(quán)的層級分工原則。在事權(quán)的層級配置上，行政機關(guān)的層級越高就越遠離公眾。在此意義上，“屬地”是指最貼近公眾、與公眾聯(lián)系最密切的行政層級。相應(yīng)地，屬地管理原則要求把行政事權(quán)優(yōu)先配置給貼近公眾的行政層級。《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號）明確指出，為推進國家治理現(xiàn)代化，要“更多、更好發(fā)揮地方政府尤其是縣級政府組織能力強、貼近基層、獲取信息便利的優(yōu)勢，將所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難的基本公共服務(wù)優(yōu)先作為地方的財政事權(quán)”；“信息比較容易獲取和甄別的全國性基本公共服務(wù)宜作為中央的財政事權(quán)”。

指導(dǎo)我國權(quán)力下放改革的除了屬地管理原則外，還有分級負(fù)責(zé)原則。分級負(fù)責(zé)原則的具體要求是，“根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，按事權(quán)構(gòu)成要素、實施環(huán)節(jié)，分解細化各級政府承擔(dān)的職責(zé)，避免由于職責(zé)不清造成互相推諉”。屬地管理原則與分級負(fù)責(zé)原則相結(jié)合，構(gòu)成事權(quán)配置輔助性原則的重要內(nèi)容。在一些西方國家的理論與實踐中，輔助性原則經(jīng)歷了從理論學(xué)說到事實原則再到法律原則的發(fā)展階段。輔助性原則的基本內(nèi)容是：（1）凡個人能夠獨立承擔(dān)的事務(wù)，政府應(yīng)任由個人自己承擔(dān)。若個人無法獨立承擔(dān)，則由政府提供輔助。（2）下級政府能夠獨立承擔(dān)的事務(wù)，應(yīng)任由下級政府承擔(dān)。若下級政府無法獨立承擔(dān)，則由上級政府提供輔助。（3）國家對個人或上級政府對下級政府的輔助，不能代替?zhèn)€人或下級政府的自助。輔助性原則調(diào)整的是政府與社會之間、上下級行政機關(guān)之間的關(guān)系，而屬地管理原則與分級負(fù)責(zé)原則僅調(diào)整上下級行政機關(guān)之間的關(guān)系。屬地管理原則與分級負(fù)責(zé)原則相結(jié)合，決定了“屬地”具有相對性：相對于將事權(quán)配置給中央行政機關(guān)，將事權(quán)下放到省級行政機關(guān)，屬于由“屬地”管理；相對于將事權(quán)配置給省級行政機關(guān)，將事權(quán)下放到縣級行政機關(guān)，也屬于由“屬地”管理。因此，屬地管理既不意味著將所有行政事權(quán)屬地化，也并非要將事權(quán)配置到最基層，而是在綜合考慮各項因素后，將事權(quán)配置給貼近公眾的行政層級。

在公法學(xué)上，行政機關(guān)的權(quán)力和職責(zé)具有統(tǒng)一性，或者說構(gòu)成一體兩面。中央的事權(quán)層級分工改革也要求權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一，實現(xiàn)事權(quán)與財政經(jīng)費相匹配，即“財”隨“事”走。按屬地管理原則下放事權(quán)后，地方（下級）行政機關(guān)就要擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。基于此，屬地管理在很多規(guī)范性文件中也被稱為屬地責(zé)任。在理論研究中，也有學(xué)者把“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”概括為屬地責(zé)任制。嚴(yán)格來講，屬地管理和屬地責(zé)任其實是有區(qū)別的，前者側(cè)重于事權(quán)的下放或分工，后者側(cè)重于職責(zé)的履行。

一種具有廣泛影響的觀點認(rèn)為，“在屬地管理體制下，地方職能部門受地方政府和上級部門‘雙重領(lǐng)導(dǎo)’，其中主管部門負(fù)責(zé)工作業(yè)務(wù)的‘事權(quán)’，而地方政府管‘人、財、物’”。也就是說，屬地管理即地方政府對主管部門的組織領(lǐng)導(dǎo)、上級主管部門對下級主管部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。這種觀點基本反映了我國屬地管理的現(xiàn)實。例如，水法（2016）只用了4個條款規(guī)定縣級以上人民政府的水務(wù)事權(quán)，其中有2個條款規(guī)定縣級以上人民政府的水務(wù)事權(quán)可以由水行政主管部門行使；而規(guī)定縣級以上行政主管部門水務(wù)事權(quán)的卻有34個條款。立法“主要規(guī)定部門的職權(quán)，導(dǎo)致了法律的實施機關(guān)‘縱隊化’、權(quán)力部門化、政府職權(quán)虛化，從而進一步造成了條塊分割、部門林立和職權(quán)交叉，削弱了國務(wù)院對其主管部門，尤其是削弱了地方政府對其工作部門事權(quán)上的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。即使立法上規(guī)定上下級主管部門之間系指導(dǎo)關(guān)系，下級主管部門也往往會把上級主管部門的指導(dǎo)意見當(dāng)作指示或命令。但是，屬地管理具有事權(quán)層級分工的屬性。屬地管理的本意是，劃分中央（上級）專屬事權(quán)、央地（上下級）共同事權(quán)和地方（下級）專屬事權(quán)，地方（下級）行政機關(guān)對其專屬事務(wù)具有最終決策權(quán)。中央（上級）行政機關(guān)不能分享地方（下級）對專屬事務(wù)的決策權(quán)，但有權(quán)在事前通過立法加以規(guī)范、在事后對地方（下級）的決策進行合法性監(jiān)督。

在改革開放初期，屬地管理的事權(quán)層級分工屬性也許還沒有被明確認(rèn)識到。當(dāng)時一些規(guī)范性文件雖然明確規(guī)定了屬地管理原則，并按該原則對事權(quán)進行了層級分工，但并沒有明確稱屬地管理原則為指導(dǎo)“事權(quán)分工”的原則。2016年《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》明確指出了事權(quán)層級分工與國家治理現(xiàn)代化之間的邏輯關(guān)聯(lián)。該指導(dǎo)意見認(rèn)為，合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任，是推進國家治理現(xiàn)代化的客觀需要，既是國家治理現(xiàn)代化的任務(wù)，又是國家治理現(xiàn)代化的重大舉措。如今，立法往往會在確認(rèn)屬地管理原則的基礎(chǔ)上，對“事權(quán)”的設(shè)定或分工進行明確表述。例如，《食品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督檢查管理辦法》（2021）在第一章（總則）第3條中規(guī)定，監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)“遵循屬地負(fù)責(zé)”原則。該辦法的第二章不僅以“監(jiān)督檢查事權(quán)”命名，還對國家市場監(jiān)督管理總局，省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級市場監(jiān)督管理部門的監(jiān)督檢查事權(quán)進行了分工。

三、作為法律原則的屬地管理原則及其效果

在旨在實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的權(quán)力下放改革和事權(quán)層級分工中，屬地管理原則是一種法政策原則，但它一經(jīng)法律、法規(guī)或規(guī)章確認(rèn)就轉(zhuǎn)化成為法律原則，在其基礎(chǔ)上形成的制度就成了法律制度。作為法律原則的屬地管理原則具有內(nèi)部和外部的雙重法律效果，內(nèi)部法律效果體現(xiàn)為明確事權(quán)的層級分工從而消解“職責(zé)同構(gòu)”，外部法律效果在于確定管轄權(quán)主體并拘束法院的司法審查。

（一）內(nèi)部法律效果：事權(quán)的層級分工

屬地管理原則一般被安排在法律、法規(guī)或規(guī)章的總則部分。例如，突發(fā)事件應(yīng)對法（2007）第一章（總則）第4條規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。”根據(jù)屬地管理為主的原則，該法對突發(fā)事件的應(yīng)對作出了詳細的層級分工：第一，縣級人民政府對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的所有突發(fā)事件負(fù)總責(zé)，并具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)突發(fā)事件的預(yù)防、應(yīng)急宣傳和演練、應(yīng)急物資儲備、信息采集制度的建立，以及突發(fā)事件報告的受理。在屬地管理的基礎(chǔ)上，該法按分級負(fù)責(zé)原則規(guī)定了縣級以上人民政府的應(yīng)對職責(zé)。第二，各行政主管部門在本級政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展突發(fā)事件的應(yīng)對工作。第三，法律、行政法規(guī)可以規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門對突發(fā)事件的應(yīng)對職責(zé)。對此，地方人民政府應(yīng)當(dāng)積極配合并提供必要的支持。第四，針對突發(fā)事件應(yīng)對中的具體事務(wù)，該法規(guī)定了鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處和群眾性自治組織的職責(zé)。部門規(guī)章因受權(quán)限制約，只能規(guī)定主管部門，而不能規(guī)定地方人民政府或“條塊關(guān)系”中的層級事權(quán)分工，因而對屬地管理原則往往不作概括性規(guī)定。例如，作為部門規(guī)章的《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定了縣級、設(shè)區(qū)的市級與省級以上市場監(jiān)督管理部門對于行政處罰案件的管轄分工，但沒有通過概括性條款規(guī)定屬地管理原則。對于該程序規(guī)定而言，屬地管理原則仍作為一項法政策原則存在于其制定依據(jù)中。

法律上屬地管理原則及其相應(yīng)制度的內(nèi)部法律效果是，使行政機關(guān)之間的事權(quán)層級分工得到明確，從而有助于消除“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象。職責(zé)同構(gòu)是指“在政府間關(guān)系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致”。比較我國憲法上國務(wù)院的職權(quán)、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（以下簡稱“地方組織法”）上地方各級人民政府的職權(quán)，可以發(fā)現(xiàn)，國務(wù)院只有國防、外交等7項專屬事權(quán)，鄉(xiāng)、縣、設(shè)區(qū)的市和省級政府都沒有各自的專屬事權(quán)，因而絕大部分事權(quán)都是央地共同事權(quán)。單行法上除有個別條款規(guī)定了特定層級行政機關(guān)的專屬事權(quán)外，同樣沒有對各級行政機關(guān)的事權(quán)加以分工，其對行政主管部門事權(quán)或職責(zé)的格式化表述是：縣級以上地方行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的某項事務(wù)。職責(zé)同構(gòu)的消極影響是多方面的，其中最為典型的就是層層的申報、審批和檢查導(dǎo)致行政事務(wù)缺乏終局性、地方缺乏自主空間。立法若能根據(jù)屬地管理原則作出具體制度安排，明確事權(quán)的層級分工，盡可能多地規(guī)定專屬事權(quán)，減少層級共同事權(quán)，將有助于消除職責(zé)同構(gòu)的弊端。例如，《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》（2022）第8條規(guī)定了市場監(jiān)管處罰屬地管理制度，根據(jù)該條，在省、自治區(qū)，屬地管轄機關(guān)是縣、設(shè)區(qū)的市級市場監(jiān)管部門，省、自治區(qū)市場監(jiān)管部門不再設(shè)執(zhí)法隊伍，不負(fù)責(zé)執(zhí)法事務(wù)；在直轄市，直轄市市場監(jiān)管部門是屬地管轄機關(guān)，國務(wù)院市場監(jiān)管部門不再負(fù)責(zé)執(zhí)法事務(wù)。這樣，市場監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域就不再存在“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象。

（二）外部法律效果：確定管轄權(quán)主體

“管轄權(quán)規(guī)定同時具有外部和內(nèi)部兩種效果，其內(nèi)部效果是劃分了不同行政組織的職責(zé)范圍，其外部法律效果是它確定了對公民作出處理決定的主管組織。”作為法律原則的屬地管理原則決定了層級行政機關(guān)之間的事權(quán)分工，同時也影響著行政機關(guān)與相對人之間的關(guān)系，決定了哪個行政機關(guān)有權(quán)對相對人實施行政行為，或相對人應(yīng)該與哪個行政機關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。例如，根據(jù)高等教育法（2018）第29條第1款對屬地管理原則的規(guī)定，可以確定設(shè)立實施本科及以上教育高等學(xué)校的審批主體是教育部，設(shè)立實施專科教育高等學(xué)校的審批主體是省級人民政府、備案主體是教育部，設(shè)立其他高等教育機構(gòu)的審批主體是省級教育主管部門。該法按屬地管理原則規(guī)定了有關(guān)行政機關(guān)的專屬事權(quán)，法定的行政機關(guān)構(gòu)成相關(guān)事務(wù)的唯一管轄權(quán)主體。當(dāng)然，如果按屬地管理、分級負(fù)責(zé)原則確立了共同事權(quán)，則多個行政機關(guān)都是管轄權(quán)主體。對于有管轄權(quán)的行政主體的行政行為，相對人有配合義務(wù)，其他公民則有忍受義務(wù)。如果行政機關(guān)沒有事務(wù)管轄權(quán)，則其所作的行政行為構(gòu)成無效行政行為。

屬地管理原則的外部法律效果既包括對公民的拘束力，也包括對法院的拘束力。目前，司法機關(guān)已廣泛適用屬地管理原則認(rèn)定行政職責(zé)。具體到行政案件上，屬地管理原則是法院確定行政訴訟被告以及認(rèn)定行政行為是否超越權(quán)限的依據(jù)，常見的適用情形有：（1）行政事權(quán)屬地化的，由屬地行政機關(guān)以自己的名義實施行政行為，不能再以原事權(quán)行政機關(guān)為被告。事權(quán)轉(zhuǎn)移不同于委托，原事權(quán)行政機關(guān)不能再行使被屬地化的事權(quán)。在無行政機關(guān)認(rèn)領(lǐng)已發(fā)生的行政行為時，可以根據(jù)屬地管理原則推定被告即事權(quán)主體。（2）根據(jù)屬地管理原則分拆行政事權(quán)的，視具體情況分別予以認(rèn)定。例如，最高人民法院在裁判中指出，法定主體為整治環(huán)境作出了關(guān)閉相對人養(yǎng)豬場的決定，并按屬地管理原則由屬地基層政府實施拆除，并不違反法律強制性規(guī)定；法定主體對征收補償事務(wù)予以分拆并實行屬地管理的，屬地化事務(wù)應(yīng)視為行政委托。（3）根據(jù)屬地管理原則認(rèn)定行政機關(guān)沒有相應(yīng)權(quán)限。例如，最高人民法院在裁判中認(rèn)為，屬地管理中政府對所屬機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并不是直接對相對人作出行政行為的職權(quán)，故相關(guān)訴訟不能作為履行法定職責(zé)之訴；信訪和舉報都實行屬地管理原則，行政機關(guān)對越級信訪或者舉報以無法定職權(quán)為理由不予受理的，或者告知當(dāng)事人已責(zé)成屬地行政機關(guān)作出回復(fù)的，法院應(yīng)予以支持；街道辦事處根據(jù)區(qū)政府的屬地管理安排，行使法律規(guī)定應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使的強制拆除權(quán)，違反了事權(quán)的強制性規(guī)定，構(gòu)成超越職權(quán)，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

需要說明的是，屬地管理原則的外部法律效果包括確定管轄權(quán)，但這并不意味著屬地管理等同于地域管轄。屬地管理原則是不同層級行政機關(guān)間的事權(quán)配置原則。地域管轄是同級行政機關(guān)之間的事權(quán)分工行使制度。地域管轄規(guī)則可能采用屬人主義也可能采用屬地主義。究竟采用屬人主義還是屬地主義，取決于立法上的規(guī)定。一般說來，負(fù)擔(dān)行政的地域管轄以屬地主義為主，以屬人主義為例外。例如，根據(jù)行政處罰法（2021）第22條，行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機關(guān)管轄，而不論違法行為人的所在地為何；只有在法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章有明文規(guī)定的例外情況下，才由違法行為人所在地行政機關(guān)管轄。授益行政的地域管轄以屬人主義為主，以屬地主義為例外。例如，根據(jù)《社會救助暫行辦法》，最低生活保障和特困人員供養(yǎng)等都實行屬人主義，由申請人戶籍所在地行政機關(guān)管轄；對就業(yè)救助可以實行屬地主義，由住所地行政機關(guān)管轄。

四、屬地管理改革的法治要求

屬地管理改革的合憲性可以依據(jù)憲法上的兩個積極性原則獲得證成。伴隨改革的持續(xù)、廣泛開展，國家治理現(xiàn)代化的深入推進，屬地管理原則日益重要，將其納入法律保留范圍的必要性也日漸凸顯。對于是否實行屬地管理，權(quán)力如何下放、事權(quán)如何分工等問題，應(yīng)由法律統(tǒng)一作出一般性規(guī)定。對于屬地管理改革的成果，在不違反上位法強制性規(guī)定的前提下，可按重要性法律保留原則，由法律、法規(guī)或規(guī)章具體確認(rèn)。

（一）屬地管理改革的憲法依據(jù)

自1978年以來，我國在處理改革與法治的關(guān)系方面形成了三種實踐模式：“改革—法律”模式，即先改革后立法；“法律—改革”模式，即先立法后改革；“法律決定—改革試點—立法推廣”模式，即先作出一個有法律效力的改革決定，選擇若干地方或部門作為可控“實驗室”進行改革試點，邊改革試錯邊檢驗總結(jié)，最后再通過立法將行之有效的改革經(jīng)驗推廣至全國。我國的屬地管理改革采取的是“改革—法律”模式，即先開展屬地管理改革，在改革取得成功后，再由立法加以確認(rèn)。屬地管理改革是一種漸進式改革。漸進式改革“能夠充分利用已有的組織資源，保持制度創(chuàng)新過程中制度的相對穩(wěn)定和有效銜接”，“可以避免大的社會動蕩和資源的浪費”。它區(qū)別于激烈的一次性或整體性改革，具有試驗性、持續(xù)性和廣泛性。屬地管理改革的特點決定了，國家難以通過一次性立法為其提供具體的法律依據(jù)。法律、法規(guī)或規(guī)章需要在保持穩(wěn)定的同時為改革預(yù)留空間，有意識地不對改革事項作過于具體的規(guī)定，而僅對改革的基本邊界或底線作出規(guī)定。

當(dāng)前，我國絕大多數(shù)立法還沒有規(guī)定屬地管理原則，而僅規(guī)定了有關(guān)事務(wù)由縣級以上行政機關(guān)負(fù)責(zé)。少量已經(jīng)規(guī)定屬地管理原則的立法，都屬于對屬地管理改革成果的確認(rèn)。按照法治原則，改革應(yīng)在憲法和法律的范圍內(nèi)進行。目前，屬地管理改革在憲法上的基本依據(jù)是第3條第4款。該款規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”這一規(guī)定也被稱為央地事權(quán)分工的兩個積極性原則。兩個積極性原則是屬地管理改革在憲法上的根本依據(jù)，也是權(quán)力下放改革的概括性規(guī)則。具體而言，在處理央地事權(quán)分工問題上，如果更加強調(diào)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就應(yīng)適用行政權(quán)集中或中央統(tǒng)籌原則；如果側(cè)重于發(fā)揮地方的主動性、積極性，則實行屬地管理。為了充分調(diào)動地方的主動性和積極性，中央政府還可以“將保留之外的治理事項（甚至包括某些本該由中央政府直接管轄的事項）及其職權(quán)（甚至包括決策權(quán)）”逐級發(fā)包給“作為承包方的地方各級政府”，由后者來具體決策和執(zhí)行，實行自主的屬地化管理。以兩個積極性原則為基礎(chǔ)，屬地管理改革可以突破某些條條框框，但必須“遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則”，“不得突破改革創(chuàng)新實踐需要，不得涉及法律絕對保留事項，不得突破必要限度的法制統(tǒng)一原則，不得超越授權(quán)的特定地域范圍”。

（二）對屬地管理原則的概括性規(guī)定

我國對行政機關(guān)的職權(quán)實行法律保留原則。憲法第89條列舉規(guī)定了國務(wù)院的17項具體職權(quán)，并規(guī)定國務(wù)院行使全國人大及其常委會授予的其他職權(quán)；憲法第107條第1款規(guī)定縣級以上地方各級人民政府行使“法律規(guī)定的權(quán)限”；立法法（2023）第11條第2項規(guī)定，各級人民政府的職權(quán)只能由法律規(guī)定。根據(jù)上述規(guī)定，涉及行政機關(guān)職權(quán)配置的屬地管理立法，應(yīng)當(dāng)受法律保留原則的檢驗。但是，法律保留原則的檢驗應(yīng)聚焦于屬地管理的創(chuàng)制性立法。有的屬地管理創(chuàng)制性立法既設(shè)定了行政機關(guān)對公民的事權(quán)，又設(shè)定了該事權(quán)的行政機關(guān)層級分工。其中，對公民事權(quán)的設(shè)定如何才能符合法律保留原則，長期以來都是學(xué)界的研究重點，本文不再贅述。在此僅說明，屬地管理立法是以對公民事權(quán)的合法設(shè)定為前提的。如果立法對公民事權(quán)的設(shè)定違法，則賦予行政機關(guān)的事權(quán)也就失去了賴以存在的前提，也就不存在事權(quán)上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和事權(quán)的層級分工。

我國對行政機關(guān)職權(quán)的法律保留是一種重要性保留而非全部保留。對于重要性保留，可以從橫向和縱向兩個維度認(rèn)識。在橫向維度，即行政機關(guān)與公民的關(guān)系層面，行政職權(quán)重要性保留的判斷因素包括行政機關(guān)與其他國家機關(guān)的關(guān)系、基本權(quán)利保障、國家任務(wù)的需求等。在縱向維度，即中央與地方的關(guān)系層面，重要性保留的判斷因素包括民主集中制原則和市場統(tǒng)一性。在綜合考慮上述判斷因素后，具備重要性的行政職權(quán)由法律保留，包括行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，以及中央與地方、上級與下級間事權(quán)的基本分工等，都只能通過法律來規(guī)定。憲法明確規(guī)定了國務(wù)院的中央人民政府和最高國家行政機關(guān)地位，以及國務(wù)院對全國各級各類行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。地方組織法明確規(guī)定了地方各級人民政府間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，具體規(guī)定了縣級以上地方人民政府的事權(quán)和鄉(xiāng)級人民政府的事權(quán)。在地方組織法對國務(wù)院主管部門與地方主管部門、上級主管部門與下級主管部門間的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系作出原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，各單行法規(guī)定了國務(wù)院主管部門和縣級以上地方主管部門間的審批關(guān)系和事權(quán)。對上下級行政機關(guān)間事權(quán)的具體分工，憲法和法律僅保留了享有具體分工權(quán)的主體，即哪些主體有權(quán)作出事權(quán)分工由憲法和法律規(guī)定，而未保留如何具體分工。例如，憲法第89條第4項明確規(guī)定，國務(wù)院規(guī)定中央和省級行政機關(guān)間職權(quán)的具體劃分；地方組織法（2022）第73條、第76條明確規(guī)定，下級行政機關(guān)辦理上級行政機關(guān)“交辦的其他事項”。

漸進式的屬地管理改革不是對所有事權(quán)的全面的、整體性改革，而是對部分事權(quán)或特定事權(quán)的調(diào)整，屬于層級行政機關(guān)間事權(quán)的具體分工，故不違反法律保留原則。但是，長期的單個行政機關(guān)的個別事權(quán)下放，在全國范圍內(nèi)已經(jīng)具有普遍性，且下放的事權(quán)已呈現(xiàn)出固化的態(tài)勢。屬地管理改革旨在推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是我國當(dāng)前深化行政管理體制改革的重要任務(wù)。對于是否應(yīng)適用法律保留原則，不僅要結(jié)合行政機關(guān)與公民之間的關(guān)系、行政機關(guān)相互之間的關(guān)系來分析，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政機關(guān)與其他國家機關(guān)之間的關(guān)系來認(rèn)識。既然屬地管理規(guī)定對法院具有拘束力，關(guān)系到對行政機關(guān)是否超越權(quán)限的認(rèn)定，在一定程度上決定著公民應(yīng)向哪級法院起訴，那么屬地管理原則顯然已經(jīng)具備足夠的重要性因素。但是，我國迄今只有4部法律對屬地管理原則作了規(guī)定，無法覆蓋所有實行屬地管理改革的領(lǐng)域。此外，如果不將屬地管理原則規(guī)定在法律當(dāng)中，已下放的事權(quán)就有被重新收回的可能。實踐中曾出現(xiàn)過因設(shè)區(qū)的市人大或政府上收區(qū)縣級行政機關(guān)的職權(quán)，而區(qū)縣級行政機關(guān)拒絕執(zhí)行相關(guān)決定而引發(fā)的爭議。有意見認(rèn)為，職權(quán)上收違背職權(quán)法定原則和屬地管理原則。全國人大常委會法工委根據(jù)憲法和地方組織法上關(guān)于縣級以上地方各級人民政府職權(quán)的規(guī)定指出：“法律、行政法規(guī)明確賦予地方人民政府的職權(quán)，縣級以上地方各級人大及其常委會、縣級以上地方各級人民政府不得擅自改變。法律、行政法規(guī)籠統(tǒng)規(guī)定由地方各級人民政府或者縣級以上地方各級人民政府行使的職權(quán)，中央已決定就有關(guān)領(lǐng)域的行政管理體制進行改革的，設(shè)區(qū)的市政府可以據(jù)此對市轄區(qū)政府的職權(quán)進行調(diào)整或者上收。”基于上述理由，屬地管理改革不僅需有憲法上的兩個積極性原則作為依據(jù)，還應(yīng)以法律的統(tǒng)一規(guī)定作為基礎(chǔ)。

當(dāng)然，由法律作出統(tǒng)一規(guī)定，并不意味著要對行政機關(guān)繁雜的層級事權(quán)分工在法律上作出全面、具體的規(guī)定，而是要對事權(quán)應(yīng)如何具體分工、權(quán)力應(yīng)如何下放（即屬地管理的實行及其限度）作出概括性、一般性規(guī)定。可以考慮采取的修法思路是：根據(jù)憲法第89條第4項之規(guī)定，在作為憲法性法律的國務(wù)院組織法中規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)根據(jù)實際情況和發(fā)展需要在全國實行屬地管理、分級負(fù)責(zé)原則；在同樣作為憲法性法律的地方組織法中，在第73條中增加一款，規(guī)定縣級以上地方各級人民政府的職權(quán)分工，可根據(jù)實際情況和發(fā)展需要實行屬地管理、分級負(fù)責(zé)的原則，同時刪除下級行政機關(guān)辦理上級行政機關(guān)“交辦的其他事項”之規(guī)定。在法律作概括性規(guī)定的基礎(chǔ)上，具體的屬地管理規(guī)則可以通過單行法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件加以明確。

（三）對屬地管理改革成果的具體確認(rèn)

法律對屬地管理原則的概括性規(guī)定，只能為屬地管理改革提供原則性法律依據(jù)。屬地管理改革是在不同時期以分門別類的方式展開的，對于屬地管理改革的既有成果需要通過單行立法加以具體確認(rèn)。單行法在創(chuàng)制屬地管理原則時，也應(yīng)遵循重要性法律保留原則。無論創(chuàng)制屬地管理原則還是實施屬地管理原則的立法，都不得違反上位法的強制性規(guī)定。當(dāng)前，尤其需要指出的是，未經(jīng)授權(quán)不得將行政機關(guān)的專屬事權(quán)作為屬地化改革的對象。例如，我國《旅行社條例》（2020）第9條規(guī)定，經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院旅游行政主管部門或者其委托的省級旅游主管部門許可。下位法未經(jīng)授權(quán)不得將該許可事項屬地化改革為由縣級旅游主管部門許可。同時，絕大多數(shù)單行法都將事權(quán)配置給縣級以上的行政機關(guān)，未經(jīng)授權(quán)，下位法在確立屬地管理原則時，不得突破縣級行政機關(guān)的底線。國務(wù)院在有關(guān)綜合執(zhí)法的多份文件中明確指出，嚴(yán)禁以屬地管理為名將執(zhí)法責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給基層。為規(guī)避上述限制，有的地方將行政征收、環(huán)境整治和安全生產(chǎn)等較為復(fù)雜的行政事務(wù)分拆，再將分拆出的部分事務(wù)實行屬地化管理，這對行政行為及其責(zé)任的認(rèn)定造成了困擾。立法確需將行政事權(quán)下沉到鄉(xiāng)級行政機關(guān)的，需要在充分考慮屬地行政機關(guān)承接能力的基礎(chǔ)上創(chuàng)新制度。極端地設(shè)想一下，如果把縣級行政機關(guān)90%以上的事權(quán)都下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將無法勝任所下放的事權(quán)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為勝任所承接的事權(quán)而大規(guī)模擴建并設(shè)立相應(yīng)主管部門，那么就需要改革憲法和地方組織法所規(guī)定的基層政權(quán)制度了。

獲得授權(quán)的下位法可以對法定事權(quán)主體作出相應(yīng)的屬地化改革。這里所說的授權(quán)，具體包括授權(quán)作出決定和授權(quán)變通立法兩類。前者如行政處罰法（2021）第24條授權(quán)省級主體作出屬地管理的決定，后者如全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)。不管是授權(quán)作出決定還是授權(quán)變通立法，獲得授權(quán)的立法主體都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循授權(quán)法的規(guī)定。第一，權(quán)力主體不得改變，如授權(quán)法規(guī)定可以進行變通立法的主體是省人大的，不能擴大到省政府或其他國家機關(guān)。即便授權(quán)法所規(guī)定的權(quán)力主體不特定，也不得突破授權(quán)界限。例如，行政處罰法（2021）第24條將屬地管理改革權(quán)力授予“省、自治區(qū)、直轄市”，雖未指明特定主體，但可以明確的是，不具有行政處罰法實施權(quán)的組織，如省政協(xié)和群團組織，并非該條所指的“省、自治區(qū)、直轄市”。嚴(yán)格地說，該條中的“省、自治區(qū)、直轄市”也不包括省級行政主管部門，因為行政主管部門不能全面代表該行政區(qū)域，不能領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處。因此，只有省級人大或省級人民政府才有權(quán)依據(jù)該條制定屬地管理的下位法。第二，適用區(qū)域不得改變。例如，根據(jù)授權(quán)法的規(guī)定，僅能在特定區(qū)域內(nèi)適用的變通立法，不能超出特定區(qū)域適用。第三，事權(quán)不得改變。例如，授權(quán)法要求僅對貿(mào)易事項進行變通立法的，不能對其他領(lǐng)域事權(quán)作出變通，授權(quán)法要求對行政處罰進行屬地化改革的，不能擴大到對行政強制進行屬地化改革。

結(jié)語

中國式現(xiàn)代化起步于經(jīng)濟現(xiàn)代化。經(jīng)濟現(xiàn)代化建設(shè)推動了改革開放，推動了經(jīng)濟體制改革和政治體制改革。體制改革和創(chuàng)新正是國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)。“沒有制度創(chuàng)新就沒有國家治理現(xiàn)代化，而治理現(xiàn)代化的進程則反映了制度創(chuàng)新。”就此而言，我國的國家治理現(xiàn)代化與經(jīng)濟現(xiàn)代化可謂取得了同步發(fā)展。國家治理現(xiàn)代化的重點是按照兩個積極性原則組織地方力量、激發(fā)地方積極性。作為一項在國家治理現(xiàn)代化進程中持續(xù)推進的改革，屬地管理改革發(fā)揮著鼓勵地方積極探索的重要作用。

我國的屬地管理原則與一些國家通行的輔助性原則在發(fā)展歷程上有明顯不同。輔助性原則經(jīng)歷了“學(xué)說—事實原則—法律原則”的發(fā)展階段，而屬地管理原則經(jīng)歷的則是“改革實踐—事實原則—法律原則”的發(fā)展階段。屬地管理原則是以問題為導(dǎo)向，通過一項項個別性、漸進式改革，在現(xiàn)代化進程中逐步內(nèi)生、再經(jīng)法律確認(rèn)的原則，而非通過一次性的頂層設(shè)計從外部嵌入到改革之中的法律原則。屬地管理原則的形成與發(fā)展，鮮明地體現(xiàn)了“中國式現(xiàn)代化新道路”的特征，屬地管理原則本身也構(gòu)成中國作為全球最大的改革開放實驗室經(jīng)過不斷探索而自主生成的法學(xué)知識。新時代中國公法學(xué)不僅有必要研究和梳理屬地管理原則的知識體系，更應(yīng)致力于推動屬地管理原則向著理論化、學(xué)說化的方向發(fā)展。

（本文來源于《法學(xué)研究》2024年第1期）

專題統(tǒng)籌：秦前松