作者：葉必豐，上海市法學會行政法學研究會會長，上海交通大學凱原法學院教授，法學博士。

李某在路旁違法停車五日。北京市甲地公安機關所屬交通協管員于2019年7月12日發現時，在李某車輛上張貼了違法處罰告知單；2019年7月17日發現其仍停在原處，又在該車輛上張貼了違法處罰告知單。2019年7月30日，北京市乙地公安機關對前來認罰的李某，依據《道路交通安全法》第56條第1款和《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》（以下簡稱“北京市交通安全辦法”）第49條關于違法停車的處罰規定，按兩個違法行為作出了當場處罰決定，共罰款400元。李某不服，經復議后，以乙地公安機關和復議機關某區人民政府為共同被告訴至該區人民法院，后又上訴于北京市第三中級人民法院。本案的爭議焦點在于，對違法停車五日處以兩個處罰是否違反一事不再罰原則。法院認為，行政機關對自然單一行為可以根據過罰相當原則裁量處斷為兩個以上的違法行為并加以處罰，乙地公安機關的兩個處罰并不違反一事不再罰原則。

《道路交通安全法》和“北京市交通安全辦法”并未規定如違法停車多日之類自然單一行為的處斷處罰，因而本案中的處斷處罰及其判決是一個值得關注的創新。“顯然，創新意識來自生活的外部條件變化。對外部變化的反應會導致某些生活方式的中斷或重新選擇一種標準。”引發本案創新的外部條件，是全國各大中城市普遍存在的有限城市道路資源與機動車加速發展沖突造成的道路通行壓力。創新案例可通過傳播和模仿得到群體確認或形成社會共識，“會導致現有法律規則的意義變化，或新的法律規則的產生”。在網絡時代，創新的傳播具有即時性和廣泛性，個案經驗有可能發展為事實上或法律上的普遍性規則。也就是說，一方面，“隨著時間的發展，人們確實將會按照法院據以裁判的規則來調整自己的行為”；另一方面，“任何裁判規范都包含著法條的萌芽”。為此，有必要追問：什么是法院眼中的自然單一行為，法院認為行政機關應如何處斷并有什么限制，以及法院所支持的行政處斷是否符合處罰法定原則。本文擬以二審判決書為中心就上述問題展開討論。

一、自然單一行為的法律評價

（一）自然單一行為

對李某訴訟理由中的“一事”，一、二審判決都作了重點闡述，予以部分認可。一審判決認定：“本案中，被處罰的違法行為系同一違法行為人即李某在同一地點違反規定停放機動車，被上訴人提交的證據不能證明李某駕駛的機動車曾駛離停車地點，也即現有證據僅能證實該機動車自2019年7月12日至7月17日期間始終停放在涉案地點，車輛停放的行為始終處于繼續狀態，自然意義上的一行為是成立的。”二審判決認可李某的違法停車屬于“自然意義上的一行為”。本文為了表述上的順暢性將其稱為自然單一行為。

自然單一行為理論上源于刑法學上的罪數論。在德國刑法學上，自然單一行為必須同時符合４個條件：基于單一的意思，存在數個同種的行為，數個行為在場所上、時間上具有密切關聯性，以及客觀上能夠被第三者認為具有一體性。我國行政法學上也接受了自然單一行為概念。本案判決后，《行政處罰法》修訂參與者的釋義認為：“自然單一行為是指由客觀第三人以自然觀察方式可認為是單一行為。”有的研究者則把自然單一行為看作是純粹客觀事件。也就是說，自然單一行為最重要的兩個特征是，外觀行為的單一性和內在意思的單一性。我國的司法實踐也接受了自然單一行為說。王懷勇案法院判決就認為，王懷勇把所養殖禽畜的糞便排向水溝的行為，雖然既污染了水域又污染了大氣，但違法事實卻具有單一性，屬于自然單一行為。

與自然人不同，單位的自然單一行為往往系由多人的合作完成，外觀上需要有一個完整的過程，并強調目的的單一性。溫德乙案判決認為：“如果原告的行為自然可分，則還需要進一步分析其各個行為能否為公司集合意志所涵蓋，從而納入到公司概括的單一違法行為之中予以處斷。如果不能為公司集合意志所涵蓋，原告即應為其數個行為分別承擔責任。”

（二）實施法律評價

本案判決承認李某的違法停車五日系自然單一行為，但對于它是否屬于《行政處罰法》上一事不再罰原則的“一事”，有待法律評價。一事不再罰原則的“一事”即“同一個違法行為”，與自然單一行為相對應的概念就是法律單一行為。也可以說，本案判決之所以析出自然單一行為，目的就在于推導出它是否屬于法律單一行為還取決于法律評價。

本案違法行為發生時有效的《行政處罰法》（2017年）第24條的規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”《行政處罰法》自1995年制定以來，經歷兩次修正一次修訂，但這一原則一直沒有發生變化。2021年修訂的《行政處罰法》第29條在前述規定的基礎上，增加了一句話：“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。”這本來就是一事不再罰原則的必要內容之一，只是進一步明確，而并沒有發展出新的內容。

1995年《行政處罰法》的立法參與者，將同一個違法行為解釋為“同一事實和同一理由”。同一事實就是自然單一行為，同一理由就是違反了同一條法律規范。至于“某一違法行為同時違反了數個法律規范，或者某個當事人屢犯同一性質的違法行為，這些都不屬于一事不再罰范圍，而是屬于多個處罰與合并處罰的問題”。“同一理由”表達出了是否構成同一個違法行為，取決于法律構成要件即法律評價的認識。2021年《行政處罰法》的修訂參與者，在總結實踐經驗、借鑒刑法學和我國臺灣行政法學理論的基礎上指出：“法律規定是計算行政違法行為次數的依據，一行為的數量，要依據法定的構成要件數量。”“法律上一行為是指多個自然行為基于法律上的原因而結合成一行為。”

通過法律評價構成法律單一行為的則適用一事不再罰原則，否則就應分別處罰。本案中的違法停車五日這一自然單一行為，在以往就屬于法律單一行為中的繼續犯。繼續犯通常是指違法行為與違法狀態在一定時間內同時處于繼續狀態，屬于一事不再罰原則中的“一事”即法律單一行為。本案的爭議就在于不同以往的法律評價，即一審法院所概括的：“本案的關鍵在于交通管理部門以違法告知的方式將自然意義的一行為處斷為法律評價上的多行為是否違反上述規定及處罰原則。”

法律評價不只適用于繼續犯，還適用于連續犯中的自然單一行為。我國行政法學上連續違法行為應適用“一事不再罰”原則還是分別處罰，取決于《行政處罰法》對于連續違法行為追究時效如何計算。根據原國務院法制辦的解釋，連續違法行為“是指當事人基于同一個違法故意，連續實施數個獨立的行政違法行為，并觸犯同一個行政處罰規定的情形”。但連續實施的多個自然單一行為，可因時間的中斷、空間的分隔等法律事實，而無法構成連續違法行為。在我國臺灣地區，有對違法廣告按粘貼數、媒體發布日數等評價為多個違法行為的判例。在我國大陸也有相同的司法實踐。三維公司案終審判決認為，原告于2004年7月27日、2004年8月7日和2004年11月13日在《參考消息》上發布3期廣告的行為，不存在連續關系，系3次獨立的廣告發布行為。

由此可見，對連續犯實施法律評價的任務，在于多個自然單一行為是否可評價為一個法律單一行為。那么，對繼續犯實施法律評價的任務是什么呢？

二、自然單一行為的切割處斷

（一）處斷要件的依據

在本案判決看來，對繼續犯即自然單一行為實施法律評價的任務，在于是否可以將其處斷為兩個以上的違法行為。本案中的違法停車五日本來屬于自然單一行為，被乙地公安機關作出了兩個行政處罰。這是行政機關通過對自然單一行為的法律評價，處斷為兩個違法行為，然后分別所作的處罰。

處斷的前提是有關自然單一行為間存在關聯，或者自然單一行為屬于繼續犯。此前的溫德乙案判決運用了處斷，目的在于對個人與單位間的違法行為進行分割，區分各自的法律責任。本案法院運用處斷，則在于對作為繼續犯的自然單一行為進行分割。此前針對長時間違法停車處罰的研究也指出，“切割法僅適用于繼續違法行為，即行為人在實施違法行為后，其行為仍在持續或者違法狀態仍在繼續”，沒有中斷。

處斷作為一種法律評價，取決于法律要件。張明楷教授在討論罪數時舉例指出，當行為人偽造國家機關公文后又使用該偽造的公文實施詐騙行為的，在德國屬于自然單一行為，在我國法律上卻被評價為兩個行為。溫德乙案判決認為：“在單位違法案件中，對于個人責任的處斷，首先應當以個人實施的單個行為作為判斷基礎，再進一步結合其個人行為能否為單位集合意志所涵蓋，綜合判斷其行為的單一性。如果原告的個人行為依法具有單一性，則不能僅僅基于其同時具有公司董事長和實際控制人的雙重身份，而對其實施的同一行為給予兩次以上的罰款處罰。”原告基于公司實際控制人和公司董事長的身份權限所實施的行為各自構成違法行為，應分別處罰。

關于長時間違法停車的處斷，《道路交通安全法》及“北京市交通安全辦法”都沒有規定法律評價為處斷的要件。但在本案中，法院依據《行政處罰法》第4條第2款規定的過罰相當原則，論證了長時間違法停車處斷的必要性和要件事實。

（二）處斷的必要性

本案一審判決努力從一事不再罰原則與過罰相當原則在目的上的一致性，推導出依據過罰相當原則實施法律評價，即處斷的必要。“一事不二罰原則的確立，旨在防止重復處罰，保護行政相對人合法權益，體現了行政處罰的實施必須與違法行為的事實、性質、違法情節相當。因此對‘一事’或‘同一違法行為’的判定應為遵循上述原則的確立宗旨的法律評價。”與一審法院有所不同，二審法院承認本案中一事不再罰原則與過罰相當原則之間的矛盾，認為一事不再罰原則旨在保障人格尊嚴，而過罰相當原則旨在實現對較重違法行為施以較重處罰、對較輕違法行為施以較輕處罰。二審法院為此沒有從文義解釋或體系解釋中尋求兩者的彌合，而選擇了目的解釋。

違法行為的嚴重性是相對而言的，是通過比較才能作判斷的。二審判決認為，本案中違法停車五日，顯然比違法停車一小時、一日更多地占用了道路資源，更長時間地影響了行人和車輛的出行，更可能增加交通安全隱患，更嚴重地破壞了公共交通管理秩序。二審判決認為，對行政處罰的輕或重不能僅僅看行政處罰的內容，還應當觀察行政處罰的目的。行政處罰在目的上除了制裁違法行為人外，同時強調預防和矯正違法的追求，還應兼顧行政執法的成本。由此，二審判決著重對違法停車多日僅受一次處罰與多日分別違法停車卻受多個處罰進行了比較。第一，如果對長時間違法停車不加以處斷，則行為人可能會權衡違法成本，通過成本較低的違法行為即以一次違法處罰的成本換取長時間違法停車。第二，如果對長時間違法停車不加以處斷，則將造成合法停車之成本遠大于違法停車。第三，如果對長時間違法停車不加以處斷，則會逆向鼓勵普遍的一次性長時間違法，增加行政管理成本。二審法院在此所闡述的并非違法行為本身的直接危害后果，而是處罰的公平性，是行政執法的社會效果，是從行政處罰的目的或功能角度論證的處斷必要性。

顯然，二審判決的態度是一事不再罰原則不能與過罰相當原則相沖突、一事不再罰原則應服從于過罰相當原則，當一事不再罰原則不能體現過罰相當原則時，就構成對自然單一行為予以處斷處罰的必要。過罰相當是規定在《行政處罰法》總則的原則，一事不再罰是規定在該法第四章的法律適用原則。基于總則對分則的支配性，僅從兩原則的關系上說，在過罰相當原則的范圍內解釋一事不再罰原則是成立的。

（三）處斷的要件事實

二審判決認為：“依照一般理解，由于出現一定時間的中斷、一定距離的中斷、收到改正之通知或查處而中斷、新的違法故意而中斷等情形，可以將違法行為從自然意義的一個行為處斷為法律評價上的多個行為。”這一論證似乎存在矛盾，既然上述情形會中斷一個違法行為，那么怎么還是自然單一行為呢？實際上，這一論證所要表達的是，上述情形可以構成法律評價上處斷自然單一行為的要件事實。

其中，時間和距離純屬于客觀事實，“新的違法故意”屬于違法行為的主觀狀態，作為處斷的要件事實并無爭議。“改正之通知或查處”則屬于公權行為，作為處斷的要件事實值得討論。在我國臺灣地區的司法實踐中，既有以查處作為處斷要件事實的判例，也有以處罰決定的作出、處罰決定的生效作為處斷要件事實的判例。陳清秀教授認為，查處之時存在違法事實尚未認定的情形，作為處斷的要件事實并非十分妥當；以處罰決定生效作為處斷的要件事實，則會出現在復議或訴訟階段任由違法行為繼續的現象。他認為，應當以處罰決定的作出作為處斷的要件事實。該觀點是比較公允的。

就本案所涉違法停車而言，違法事實不難認定，當事人并沒有對此產生爭議。需要討論的是本案中甲地公安機關的告知單，到底是查處行為還是處罰決定。二審判決書載明的告知單內容如下：“該機動車未在道路停車泊位或停車場內停放，根據《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第七十九條第四款的規定，已對以上事實作了圖像記錄。”顯然，告知單只是對違法事實的認定，并非處罰決定；如果甲地公安機關的告知單屬于處罰決定，也就不可能有乙地公安機關的處罰了。現實中，違法停車行為人在收到紙質或電子告知單后，一般都通過交警網絡平臺接受處罰，極少前往交警辦公處所申辯、受罰。至于某個告知單是否已有效告知違法行為人，則屬于告知的合法性問題，不影響查處意義上的告知單作為處斷的一種情形。因此，二審判決關于時間、距離、新的違法故意、查處或處罰決定等處斷情形即處斷要件事實的論證，在科學性上是可以成立的。

三、處斷的行政裁量及限制

（一）處斷的行政裁量

在本案中，對處斷要件的認定主體是處罰機關乙地公安機關，也就是說對自然單一行為的處斷主體是行政機關。行政機關在實施行政處罰時將第一份告知單作為長時間違法停車處斷的要件事實，將此后的繼續違法停車作為一個新的違法行為加以處罰。在法院看來，行政機關在本案中對自然單一行為處斷是合理的，是可以被容許的，并非重復處罰，并不違反一事不再罰原則。

此前曾有學者根據我國臺灣地區的經驗提出，對超速行駛和違法停車類自然單一行為，行政機關可以根據情節、距離和時間等加以處斷。2021年《行政處罰法》修訂參與者在釋義中認同行政處斷。他舉例指出：“河北省限行期間，依照《道路交通安全法》第三十九條，《河北省實施〈道路交通安全法〉辦法》第二十一條、第二十二條等規定，予以100元處罰，并進行電子抓拍，當日處罰間隔時限3小時（3小時內司機將車駛出限行區域或開到最近的停車場，否則一天內將被連續處罰）。”查所引法律、地方性法規并無處斷規定，因而并非立法設定的處斷；即使有行政規范性文件規定處斷，也只能是一種行政機關的裁量處斷。修訂參與者所持觀點嚴格地說并非釋義，而屬于一種理論主張。因此，本案中的行政處斷似乎具有相應的理論支撐。

如前所述，《道路交通安全法》及“北京市交通安全辦法”都沒有規定長時間違法停車的處斷要件。在本案中，對告知單是否構成處斷的要件事實、第二個告知單是重復處置行為還是新的事實認定、對違法停車五日可以處斷為多少次及是否分別予以處罰，均系乙地公安機關的行政判斷。一、二審法院都沒有明確指出上述行政判斷屬于行政裁量，但從比例原則的運用來看是將其作為行政裁量對待的。此前的研究也認為，對長時間違法停車的處斷是行政裁量權的運用：“堅持法定的一事與處斷的一事對應，通過執法之自由裁量權，調整并平衡違法程度不同的‘一事’。”

學界對行政裁量的內涵存在不同見解。余凌云教授認為：“所謂行政自由裁量，就是指在法律許可的情況下，對作為或不作為，以及怎樣作為進行選擇的權力。”這一見解雖然是對英美法系行政裁量理論的總結，但與大陸法系上的法律效果裁量理論相符。王貴松教授則認為：“從法適用的過程來看，行政裁量就是行政機關享有的補充法律要件進而確定法律效果的自由。”他所說的行政裁量不僅包括效果裁量，還包括要件裁量及基于不確定法律概念的行政判斷余地。要件裁量主要是要件補充或要件解釋，即在事實認定的基礎上對法律要件中不確定法律概念加以解釋，涵攝于事實。

由此看來，本案法院所認定的處斷裁量就是一種要件裁量。也就是說，《道路交通安全法》第93條和“北京市交通安全辦法”第49條中的違反“機動車停放”規定之“停放”，從時間維度看屬于不確定法律概念，可以依據過罰相當原則進行法律解釋即法律評價，對長時間違法停車得以裁量處斷。

（二）處斷裁量的限制

1.對要件事實認定的限制。二審判決指出：“對處斷使用上的一個重要限制，是要防止公權力的不當行使，應當給予違法行為人以合理之機會，使其得以及時知悉糾正違法行為，對于欠缺期待可能性的行為則不應再罰。”二審法院的這一態度表明，處罰機關在認定處斷要件之查處或處罰決定時，只能以行為人知道的行政行為為判斷標準。對改正通知或處罰決定等行政行為，行政主體一般都會履行告知義務。對查處等行政事實行為來說，因尚未最終認定事實、作出決定，往往沒有告知相對人。將查處作為處斷的要件事實，應當以違法性明顯、正常人能夠作出判斷的違法行為為限。

本案中的告知單被粘貼于違法停放的車輛上，處罰機關并沒有以電話等形式聯系李某。如果李某在第五日開車前沒有發現告知單，那么并不能認定為處斷要件的具備。在案證據中并沒有李某是否知悉的充分證據。李某提交的2019年7月22日車輛狀況檢查表、道路救援呼叫記錄以及2019年7月15日至7月17日酒店賓客賬單等材料，似可表明李某的車輛存在故障，無法行駛。但這既不足以證明停放五天的合法性，也不足以證明李某已經知悉兩次告知單，因而需要進行合理的推定。

二審判決為此確立了兩個推定標準。第一個推定標準是知悉的機會，即處罰機關應當給予違法行為人及時知悉并糾正違法行為的合理之機會。告知是行政機關的程序義務，是違法行為人知悉的前提。在查處機關沒有當場或電話等方式通知違法行為人的情況下，處罰機關就有義務給予違法行為人知悉并糾正違法行為的合理之機會。這一標準同時也意味著認定違法行為人知悉的應然標準，即應當知道。第二個推定標準是機會時長，即處罰機關應當結合法律規定、違法行為特點以及生活常理確定給予違法行為人知悉機會的時間長度。機會時長標準又意味著，有法律依法律、無法律可裁量的態度，以及處罰機關裁量時必須考慮違法行為的特點和生活常理兩個因素。至于上述兩個推定標準從何而來二審判決并未指明，也許系基于行政訴訟實踐中已得以廣泛適用的正當程序原則。

二審判決基于其所確立的上述兩個推定標準認為：“本案中違法停車時間達五天，停車時長不符合使用機動車的通常邏輯，遠超于一般人之通常生活、工作作息周期。”乙地公安機關“于7月12日以粘貼告知單的方式處理違法停車行為后，于7月17日方再次處罰，期間已給予了李某充足的糾正違法行為的機會”。但二審判決的這一推定尚不能完全解釋前述李某車輛存在故障的疑問。

法院審理案件是以糾紛處理為導向的，因而對處斷要件之告知單的認定作了較為充分的說理，至于與本案無關的距離和新的違法故意等要件事實并未討論。二審判決盡管對要件事實認定中的知悉推定存在疑問，但對要件事實認定的限制具有普遍性意義。

2.對處斷次數的限制。在本案中，乙地公安機關將李某違法停車五日處斷為兩次違法行為。那么，乙地公安機關是否可以裁量處斷為5、10、20次呢，或者說處斷多少次才是合理的？法院在裁判說理時，之所以討論處斷的要件事實，目的之一就在于對處斷次數的審查。在案證據中沒有第二次告知單后李某繼續違法停車的證據，因而違法停車五日只能被處斷為兩個違法行為。按照這一邏輯，如果違法停車五日，每日被粘貼告知單一次，也是可以被處斷為五個違法行為的。也就是說，法院以為，處罰機關對自然單一行為的裁量處斷次數應受處斷要件事實及其數量的限制。

要件事實數量取決于要件事實的選擇。在本案中，如果以新的違法故意為要件事實，則李某只有一個違法故意。如果以違法停車2小時為要件事實，則違法停車五日可以被處斷為60次。但法院不是行政機關，不回答應然問題，僅負責對實然爭議的解決。二審判決認為，對要件事實的選擇應“契合當前技術條件，有利于交通管理目標的實現”。也就是說，法院并沒有討論是否以2小時或24小時作為要件事實以及技術上能否實現，而僅審查行政機關已經選擇為要件事實的告知單是否合理。

二審法院認為，乙地公安機關將違法停車五日裁量處斷為兩個違法行為予以處罰，“未突破比例原則限制，未超出合理限度”，“亦不構成對違法行為人合法權益的侵害”。眾所周知，比例原則是行政目的、行政手段和相對人權益三者間的比較。在此，二審判決所確立的行政目的與一審判決不同，認為不僅僅是對違法行為人的處罰還包括預防和矯正違法的追求以及執法成本的低廉。行政目的的拓展必然伴隨行政手段的強化，以及違法行為人權益比重之縮小。

四、行政處斷應當于法有據

（一）處斷處罰尚無法律依據

在本案中，法院認為基于實現過罰相當、預防違法及降低行政成本之目的，行政機關對自然單一行為在有必要且具備要件事實時可以處斷為多個違法行為，從而給予多個處罰；要件事實是哪些、是否符合要件、處斷為幾個違法行為都由行政機關裁量；處斷裁量僅受處斷要件認定上合理糾正機會和次數上的比例原則之限制。

然而，相對于過罰相當原則，《行政處罰法》上還有一個更重要的原則，即處罰法定原則。處罰法定原則要求應受處罰的行為、處罰的種類、處罰機關及其職權、處罰的程序都必須由法律規定。根據當時有效的該法第10、11條的規定，即使是有關行政處罰的立法，也必須在上位法“給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定”，而“不能增加新的行為和種類。”處罰法定原則源于職權法定原則，在理論上是法律優先原則和法律保留原則的具體體現，在實定法上則是憲法上法治原則的貫徹。《憲法》第5條第4款規定，一切國家機關都必須遵守憲法和法律；第5款規定，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。過罰相當原則不得與源于憲法的處罰法定原則相抵觸。即使要實現過罰相當之目的，使嚴重違法受到應有的處罰，也應該于法有據、依法實施，也不能允許行政機關有法不依、自設處罰。

本案行政機關和法院承認違法停車五日系自然單一行為即表明事實已經得以認定。對自然單一行為是否可以處斷為兩個以上的違法行為，已經不是一種事實認定而是對應受處罰行為的設定，是立法的任務。行政機關的法律評價即處斷，必須以法律明確規定的構成要件為依據。本案發生時有效的《行政處罰法》第2條規定，行政處罰的實施適用本法。根據該法第3條的規定，行政機關不能僭越行政處罰的實施而進入行政處罰的設定，只能按照法律、法規或者規章所規定的行為和種類，并按該法所規定的程序實施處罰，沒有法定依據或者不遵守法定程序的處罰不具有法律效力。過罰相當原則只是一個指導行政處罰立法和實施的基本原則，并非處斷要件的依據。在法律沒有規定處斷及其要件的情況下，行政機關或法院根據維護社會秩序的需要對自然單一行為進行處斷，是埃利希“活法”的再現。他認為，“活法”即內在的社會秩序不僅決定制定法和司法判決的內容，而且也是制定法或司法判決缺失時的行為規則。

《道路交通安全法》第93條和“北京市交通安全辦法”第49條中機動車之“停放”，基于長期以來實踐所形成慣例也并非不確定法律概念，不能按時間或空間維度隨意解釋。否則，法律在行政機關面前將沒有確定性可言，任何一個法律概念都可以根據需要作為不確定法律概念進行解釋和裁量。如此，行政機關和法院也就掉入了盧埃林美國現實主義法學的泥潭，即法律不具有確定性僅具有“恒常性”，它們可以根據現實生活自由地發現法律。無論是“活法”還是“自由地發現法律”，都會使依法行政和依法審判成為空中樓閣。

本案法院以一事不再罰原則應受過罰相當原則支配為出發點，支持了行政機關的處斷裁量，但卻違反了行政處罰的根本性原則，即處罰法定原則。其實，針對本案中第一次告知單后李某未予改正的情形，《道路交通安全法》第93條第2款本有規定，即“可以將該機動車拖移至不妨礙交通的地點或者公安機關交通管理部門指定的地點停放”。但對處罰機關有法不依，自創規則實施處罰，法院沒有予以推翻而予以支持，背離了《行政訴訟法》的立法宗旨。眾所周知，我國《行政訴訟法》在2014年修正時，在第1條就刪去了1989年制定時所規定的“維護”行政機關依法行使職權，所確立的宗旨是公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護相對人合法權益，監督行政機關依法行使職權。

（二）行政處斷的立法完善

“法學為了一個全新的時代履行著任何時代的法學的永久使命：使法律服務于生活的需要。”“需要創造了方向、方法以及所屬的理論。”本案中的處斷處罰確實指明了社會的現實需要。

1.制度設計的科學性。在《道路交通安全法》施行以前，違法停車行為人不在現場或者沒有駛離的，公安部門可以指派清障車拖移。由于拖移車輛是收費的，每次執法都成了牟利的機會，甚至不告知違法行為人車輛的去向。《道路交通安全法》對此進行了整治。第93條第2款規定：“公安機關交通管理部門拖車不得向當事人收取費用，并應當及時告知當事人停放地點。”第3款規定：“因采取不正確的方法拖車造成機動車損壞的，應當依法承擔補償責任。”基于上述規定，各地紛紛取消了對違停車輛的拖移收費。但自我國轎車家庭化以來，大城市的停車位不斷趨于緊缺，有的停車位高達幾十萬元。公安機關拖移違停車輛并停放，需要很高的成本，保管不慎還應當承擔行政賠償責任，而其執法經費的預算卻是確定不變的。由于拖移了違停車輛既無處停放又需要支付費用、承擔責任，公安機關也就不再有拖移違停車輛的積極性，因而即使處罰了也并沒有通過及時拖移消除危害。

其實，拖移違停車輛屬于行政強制執行中的代履行。在德國，代履行的費用是由義務人承擔的。“如果義務人拒不實施行政行為確定的作為，行政機關可以委托第三人代為履行，并向義務人征收承擔執行費用。因此，代履行是第三人根據行政機關的委托、使用義務人的費用的執行方式。”我國《行政強制法》第51條第2款也規定，行政機關可以向義務人征收代履行的費用。據此，《道路交通安全違法行為處理程序規定》第29條規定，公路客運車輛載客超過核定乘員、貨運機動車超過核定載質量，違法行為人受處罰后無法自行消除違法狀態的，公安機關交通管理部門應當依法組織消除違法狀態，并由違法行為人承擔該費用。但是，《行政強制法》第51條第2款規定：“法律另有規定的除外。”在《道路交通安全法》第93條第2款規定不得收取拖移違停車輛費用的情況下，就導致了本案所折射出的僅處罰不拖車和有法不依。這是今后需要通過《道路交通安全法》的修改加以解決的，既要實現拖移車輛、消除危害的目標，又要實現拖移費、停車費的規范化收取。

2.行政處斷的法定化。本案也反映出對某些違法行為處斷處罰的必要性，如機動車長時間超速和違法停車以及企業長期排放污染物等。基于處罰法定原則，自然單一行為的處斷只能由立法設定。在個別領域，對自然單一行為的處斷已有立法實例。我國臺灣地區道路交通管理處罰條例第85條作了規定，即違規地點相距6公里以上、違規時間相隔6分鐘以上或行駛經過一個路口以上，計算一次。“北京市交通安全辦法”第99條規定：“駕駛機動車有下列情形之一的，處200元罰款：……（三）連續駕駛超過4個小時，未停車休息或者停車休息時間少于20分鐘的。”

有學者將我國《環境保護法》第59條第1款規定的“按日連續處罰”也作為自然單一行為處斷處罰的立法實例。該款規定：“企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。”該規定顯然是一種執行罰。它也不是一種創新，早在1986年的《治安管理處罰條例》第36條就有規定。

法律不允許處罰機關在實施處罰時自創規則，但應給予相關立法，尤其是地方立法適當的空間。《立法法》一方面在擴大立法主體，另一方面又在收緊立法空間；一方面要求地方立法不得與上位法相抵觸，另一方面又要求不能與上位法作重復性規定；地方立法限于對地方事務的規定，但并不限制中央立法對地方事務作出規定。這樣，地方立法確實進退失據。2021年修訂的《行政處罰法》對此有所發展。該法第12條第3款規定：“法律、行政法規對違法行為未作出行政處罰規定，地方性法規為實施法律、行政法規，可以補充設定行政處罰。”對于違法停車占用道路資源、影響交通安全的情況，城市不同于農村、沿海超大城市不同于內地中小城市。違法停車是否處斷處罰可由地方立法具體規定。

總之，應全面貫徹處罰法定原則，對繼續狀態的自然單一行為是否可以處斷，處斷的要件及次數，都應該由立法設定。

五、余論

針對乙地公安機關對連續五日違法停車所作的兩個行政處罰，二審法院表明了支持態度。支持的理由是，對一事不再罰原則中的“一事”即同一違法行為，首先應區分自然單一行為和法律單一行為，然后自然單一行為只有通過法律評價才能確定是否屬于法律單一行為，只有法律單一行為才能適用一事不再罰原則。當自然單一行為被處以一次處罰違反過罰相當原則時就有必要予以處斷，處斷的要件事實包括時間、距離、新的違法故意、查處行為或處罰決定等情形。行政機關可以運用要件裁量實施處斷處罰，裁量處斷應受處斷要件事實和比例原則的約束。作者認為，在缺乏處斷法律依據的情況下，法院允許行政機關裁量處斷并處罰有違行政處罰的根本原則，即處罰法定原則，將導致有法不依的嚴重后果。處斷處罰在某些領域確有必要，但應于法有據，通過法律的修改或允許地方因地制宜加以立法，而不能任由行政機關自創規則。本文所討論的雖然是個案，但對于處斷處罰的法定化具有普遍性意義，從個案中提煉出來的自然單一行為處斷處罰的構成要件及其裁量限制，可以作為今后立法的參考。

在本案中，法院關于處罰機關適用簡易程序系根據特別法優先于普通法、新法優于舊法原則的適用，也存在是否堅持按法定程序實施處罰、是否遵循處罰法定原則的爭議。《行政處罰法》具有統一行政處罰立法的目的，只有在通過但書規定等允許單行法優先情形時，該單行法才能成為它的特別法。當時有效的《行政處罰法》和《道路交通安全法》都規定了行政處罰的簡易程序，但《行政處罰法》在該條并未設置允許單行法優先的但書條款，《道路交通安全法》所規定的簡易程序并不能構成行政處罰的特別法。新修訂的《行政處罰法》簡易程序條款才有但書條款，才有可優先適用的特別法。至于新法優于舊法原則，根據《立法法》第94條的規定，則必須以無爭議為前提。對如何適用存在爭議時，不能簡單地適用新法優于舊法原則，而應提交法定機關裁決。

當然，處罰法定原則并非要求行政機關在法律之下亦趨亦步。本案中的違法停車行為，依法并不屬于乙地公安機關的地域管轄權范圍。在李某前來接受有關交通違法行為處罰時，乙地公安機關告知李某，如無異議，可一并處罰其違法停車。在李某未表示反對的情況下，乙地公安機關作出了系爭處罰。乙地公安機關對涉案違法停車的管轄雖然并不符合違法行為發生地管轄的法律規定，但尊重了李某的意愿，貫徹了依法行政中的便民原則。“社會越是牢固地建立在自由和自愿同意的基礎上，就越是能自由地取得一切成就。”

關于行政處罰簡易程序及其特別法優先原則的適用，關于基于聯結點和當事人的同意而實施的地域管轄，對于其他領域特別法優先原則的適用和跨行政區管轄也具有重要意義。基于主題所限，本文不予展開。

（本文來源于《華東政法大學學報》2024年第1期）

專題統籌：秦前松