作者：楊帆，上海師范大學哲學與法政學院講師，法學博士。

一、數(shù)字市場中平臺經(jīng)濟的兩種分層

數(shù)字時代，云計算是企業(yè)和個人獲取大數(shù)據(jù)資源的主要方式。云計算作為一種通過網(wǎng)絡共享和配置計算資源的效用服務， 是釋放大數(shù)據(jù)潛力、支持各類移動設備和應用程序廣泛使用的關鍵技術。 根據(jù)服務模式不同，美國國家標準與技術研究院最初將云計算分為相互關聯(lián)的三個層次：基礎設施層（Infrastructure as a Service, IaaS）、平臺層（Platform as a Service, PaaS）和服務層（Software as a Service, SaaS）。 其中，基礎設施層用于提供基本的計算和存儲資源，包括服務器、存儲設備等硬件資源，以及操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫等軟件資源。平臺層主要提供開發(fā)和運行所需的各種工具組件，如數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)和軟件開發(fā)工具。服務層作為最接近網(wǎng)絡用戶的一層，主要提供各種應用服務，為網(wǎng)絡用戶提供個性化和便捷的服務體驗。

與云技術的原初分類有所不同，本文基于數(shù)字經(jīng)濟法治這一考察視角，采取了基礎設施層和應用服務層的分類方法。如果將新技術與市場競爭關聯(lián)起來，我們會觀察到一個顯著現(xiàn)象：技術變革不斷引發(fā)的新商業(yè)模式在面向大眾的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務一端帶來日益復雜的競爭，在其他更為基礎的層面卻展現(xiàn)出一體協(xié)同趨勢。 從市場機制原理角度來看，位于互聯(lián)網(wǎng)底層的云、邊緣、內容、軟件和組件供應商等不同參與者，構成了計算連續(xù)體這一復雜生態(tài)系統(tǒng)。出于提高經(jīng)濟效率、降低社會成本和避免社會資源浪費的考慮，對計算和網(wǎng)絡資源進行協(xié)調管理，由少數(shù)社會或經(jīng)濟組織向整個市場供應全體市場成員賴以生存的公共物品，就成為一種必然選擇，而且越往底層越是如此。由此，互聯(lián)網(wǎng)市場在基本公共物品供給方面呈現(xiàn)出比較典型的自然壟斷特征，而各類創(chuàng)新和競爭則主要發(fā)生在應用服務層，使得該層面更趨于一個自由市場形態(tài)。

需要說明的是，下文所稱基礎設施層和應用服務層均是立足于數(shù)字市場，前者涵括了前述IaaS和PaaS兩個層次，后者則專指終端用戶應用數(shù)字產(chǎn)品和服務。基于這一分類，超大型和大型平臺企業(yè)提供的數(shù)字產(chǎn)品和服務大多居于基礎設施層，中小型和初創(chuàng)型平臺企業(yè)的數(shù)字生產(chǎn)活動一般處于應用服務層。數(shù)字市場中，平臺企業(yè)生產(chǎn)活動的兩種分層與當今國家戰(zhàn)略不斷強調的數(shù)據(jù)基礎設施具有緊密關系。在進一步討論前，有必要厘清這些概念的關系和指向。

第十四屆全國人民代表大會第二次會議決議（以下簡稱《決議》）指出，2024年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃在數(shù)字經(jīng)濟領域的核心要求是適度超前布局建設數(shù)字基礎設施，加快數(shù)據(jù)基礎設施建設。為此，《決議》提出了加快數(shù)據(jù)領域核心技術攻關、加快構建全國一體化算力體系、推進公共數(shù)據(jù)管理和運營機制改革、激勵企業(yè)數(shù)據(jù)供給、協(xié)同推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、強化數(shù)據(jù)安全治理等具體工作內容。 這份規(guī)范性文件中共計31處提到基礎設施，其中1次提到數(shù)字基礎設施，2次提到數(shù)據(jù)基礎設施。當前制定法并未明確界定數(shù)字基礎設施和數(shù)字基礎設施的內涵和外延，僅《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》第14條首次在正式法層面提出了數(shù)據(jù)基礎設施概念。

正如《數(shù)據(jù)基礎設施白皮書 2019》指出的，數(shù)據(jù)基礎設施是涉及經(jīng)濟、技術乃至社會發(fā)展的宏大命題，其以數(shù)據(jù)為中心，服務于數(shù)據(jù)，最大化數(shù)據(jù)價值。對此，中國信息通信研究院采取了狹義界定，認為數(shù)據(jù)基礎設施是傳統(tǒng)IT基礎設施的延伸，包括存儲、計算、網(wǎng)絡等硬件設施和操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)系統(tǒng)等軟件設施。 與之相對，國家數(shù)據(jù)局起初將數(shù)據(jù)基礎設施擴展為一個相當寬泛的概念，提出其是在網(wǎng)絡設施（用于連接數(shù)據(jù)）、算力設施（用于處理數(shù)據(jù)）等的支持下，面向社會提供一體化數(shù)據(jù)匯聚、處理、流通、應用、運營、安全保障服務的一類新型基礎設施，是覆蓋硬件、軟件、開源協(xié)議、標準規(guī)范、機制設計等在內的有機整體。 2024年底，國家發(fā)展改革委員會、國家數(shù)據(jù)局、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)的《國家數(shù)據(jù)基礎設施建設指引》（以下簡稱《指引》）基本采取了以上界定方式，但進一步明確將網(wǎng)絡設施、算力設施獨立于數(shù)據(jù)基礎設施，將這三類設施列為數(shù)字基礎設施的下位概念。可見，當前國家政策有關數(shù)據(jù)基礎設施的界定介于上述狹義概念和廣義概念之間。

根據(jù)前述梳理，可以認為，所謂數(shù)據(jù)基礎設施是指為數(shù)據(jù)采集、匯聚、傳輸、加工、流通、利用、運營和安全保護活動，提供公共服務的各類硬件、軟件、組織和機制。結合《決議》《指引》和近年頒布的《國務院關于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》等數(shù)據(jù)領域重要制度規(guī)范，我們能夠觀察到這些制度中有關數(shù)據(jù)基礎設施的具體指向，大體相當于傳統(tǒng)基礎設施在數(shù)據(jù)領域的映射和一些能夠反映數(shù)據(jù)特性的新型基礎設施形態(tài)，包括各類服務器資源、數(shù)據(jù)中心、大數(shù)據(jù)平臺、數(shù)據(jù)交易所、數(shù)據(jù)制度（法律、法規(guī)、政策、標準、行業(yè)自律規(guī)范等）、與數(shù)據(jù)相關的技術條件乃至商業(yè)模式，以及使用公共數(shù)據(jù)開發(fā)的其他（準）公共產(chǎn)品和服務等。

數(shù)據(jù)基礎設施直接關系到公共安全，在頂層設計和初步建設環(huán)節(jié)不大可能放任私人活動的進行。為了強調政府主體負有的公共職責和此類活動應有的社會公共利益本位，《指引》特別提出要在國家統(tǒng)籌下，發(fā)揮有為政府和有效市場雙重作用，由央地政府、行業(yè)協(xié)會、各類企業(yè)等社會成員共同參與建設和運營數(shù)據(jù)基礎設施。在2024年至2026年，數(shù)據(jù)基礎設施起步階段的主要任務是以重要行業(yè)領域和典型應用場景為抓手，通過試驗性法治來推動新基礎設施的搭建，制定標準規(guī)范來落實基礎設施互聯(lián)互通的要求，摸索出一套適應當前時代的技術路線和實踐路徑。

綜上，平臺經(jīng)濟的兩種分層與數(shù)據(jù)基礎設施的關系如下表所示。整體來看，2024年數(shù)字市場的基礎設施層和應用服務層呈現(xiàn)出加速分離的發(fā)展局面，二者各自具有集中化和統(tǒng)一大市場化的基本特征，由此形成了完全不同的治理思路和實踐路徑。

二、基礎設施層：國家戰(zhàn)略高度站位的治理立場

在數(shù)據(jù)基礎設施的頂層設計架構中，企業(yè)的積極參與非常重要。尤其是重要行業(yè)和關鍵領域中的國有企業(yè)，對于數(shù)字經(jīng)濟轉型升級發(fā)揮著主導作用。作為國有經(jīng)濟的載體，國有企業(yè)近年來加快推進數(shù)字化轉型，在業(yè)務流程、業(yè)務管理和體制機制方面進正在進行全方位改造，以點帶面地不斷催生新產(chǎn)業(yè)市場、新商業(yè)模式和新經(jīng)濟動力。國有企業(yè)的高質量發(fā)展“為推進中國式現(xiàn)代化提供重要保障，是當下以及未來面臨的關鍵問題與重要問題”。 同時，國有企業(yè)也是公共數(shù)據(jù)的重要來源。國家層面持續(xù)推動公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，很大程度上是通過國有企業(yè)的經(jīng)營活動得以實現(xiàn)的。基于以上現(xiàn)實情況，數(shù)字市場基礎設施層的活躍市場主體大多為各類央企和地方國企，少數(shù)私人平臺企業(yè)因具有先發(fā)優(yōu)勢或技術能力也被納入其中。但是，私人平臺企業(yè)的組織性質和公共功能之間存在天然張力，在私法視野中探討其公法職能始終存在理論上的孱弱和不足。這些原因使得數(shù)字市場的基礎設施層呈現(xiàn)出國有平臺主導和私人平臺協(xié)作的集中特征。（見表1）這種集中性具體表現(xiàn)在兩個方面。

其一，數(shù)據(jù)基礎設施層面，無論是國有平臺還是私人平臺，都在加速部署能夠支撐人工智能應用開發(fā)、部署、運行和管理的一系列基礎工具和軟件服務。

1.央國企牽頭開發(fā)垂類大模型應用平臺。2024年，央企和地方國企開始加速大模型研發(fā)和落地，成為數(shù)字經(jīng)濟轉型的強勁動力。這些大模型基本具有行業(yè)基石性的定位，廣泛涵蓋了電力、石油、煤炭、港口、航空、核工業(yè)等關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域。

據(jù)報道，年內共計30家企業(yè)發(fā)布大模型。 例如，中石油集團發(fā)布了 330 億參數(shù)昆侖大模型。中海油集團發(fā)布了海能人工智能模型，預期有效促進海上油田穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、安全鉆井、海工制造、設備維護、油氣貿(mào)易等專業(yè)場景和招標采辦、員工健康、輔助辦公等通用場景的工作效率提升。國家電網(wǎng)湖南電科院自主研發(fā)了10億節(jié)點配網(wǎng)視覺大模型，可以支撐十余種細分專業(yè)、幾十個配網(wǎng)場景的使用。該視覺大模型已經(jīng)在無人機巡檢、通道可視化等方面取得顯著成效，順利完成30萬公里巡檢，平均識別效率比主流視覺模型提升了10%。此外，中核集團第八研究所發(fā)布了國內首個核領域數(shù)字生產(chǎn)力平臺，集大模型智能體開發(fā)、應用、管理于一體。國家能源集團數(shù)智科技公司還發(fā)布了自主研發(fā)的能源通道行業(yè)基石大模型，基于該架構創(chuàng)造了首個覆蓋煤炭、化工、電力等行業(yè)專用和通用設備的綜合診斷運維人工智能大模型，實現(xiàn)云端訓練和持續(xù)更新，提升全鏈條設備診斷準確率。在農(nóng)業(yè)領域，北大荒信息有限公司利用數(shù)十年來積累的寒地種植數(shù)據(jù)和人類專家經(jīng)驗，發(fā)布了寒地作物大模型以供農(nóng)業(yè)專家、集團內部人員和農(nóng)場農(nóng)戶使用，實現(xiàn)了對寒地作物生長環(huán)境的精準分析和預測。

2.以阿里、百度、京東、華為、字節(jié)跳動為代表的大型私人平臺企業(yè)也在加緊部署企業(yè)級人工智能應用的私有化場景。這些私人平臺企業(yè)按照主營業(yè)務不同，主要分為以下幾類：網(wǎng)絡服務提供商、云技術服務提供商、大模型和人工智能軟件開發(fā)商、大數(shù)據(jù)服務提供商。此外，還包括一些具有獨特優(yōu)勢（技術、資金、人才等）的初創(chuàng)企業(yè)。例如，清華大學自然語言處理實驗室和面壁智能在最高人民法院指導下，合作開發(fā)法信法律基座大模型，作為法律行業(yè)國家級人工智能基礎設施。其中，面壁智能正是清華大學產(chǎn)學研合作項目成果，系于2022年創(chuàng)立的小微企業(yè)。再如，Deepseek的開發(fā)者深度求索及其背后的實際控制人和投資者，早在2019年已經(jīng)開始構建深度學習訓練平臺，2021年對超算集群系統(tǒng)的投入增加到10億元，并且搭載了超1萬張英偉達A100顯卡。

私人平臺企業(yè)大多聚焦于人工智能應用落地的目標，為下游企業(yè)提供技術支持。為實現(xiàn)這一目的，私有化場景中的人工智能應用平臺需要具備三項核心功能：（1）提供計算、存儲、網(wǎng)絡等基礎資源和服務；（2）提供模型開發(fā)和應用所需的各種工具和組件，如大模型訓練、推理、精調、集成管理等；（3）提供資源管理、運營管理和運維管理等方面的服務。據(jù)統(tǒng)計，一些大型私人平臺企業(yè)的產(chǎn)品和服務已經(jīng)同時具有上述三項功能。例如，阿里云的百煉專屬版與飛天，百度智能云的文心千帆與百舸，華為云的ModelArts與昇騰云服務，京東云的言犀開發(fā)計算平臺與云艦，天翼云的云驍與慧聚，云軸科技的ZStack AIOS智塔一站式AI平臺，以及字節(jié)跳動的火山方舟與火山引擎等。

由于企業(yè)用戶對數(shù)字資源高效管理的需求不斷升級，能夠兼容多種主流大模型的人工智能應用平臺更受青睞，因此即便這些人工智能應用平臺是私人平臺企業(yè)基于經(jīng)濟目的而開發(fā)和推廣，也不可避免涉及私有化場景之間的深度協(xié)同。比如，前述面壁智能已與華為、聯(lián)發(fā)科技、聯(lián)想、英特爾、梧桐科技、易來科技等，合作開發(fā)AIPhone、智能座艙、具身機器人等數(shù)字產(chǎn)品和服務。 可見在數(shù)字市場基礎設施層，私人平臺企業(yè)的競爭和合作關系較為復雜多樣。

其二，算力和網(wǎng)絡設施的建設非常強調互聯(lián)互通和集成化，并以實現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調度的單一計算系統(tǒng)，形成數(shù)倍于原有規(guī)模并行計算的“虛擬超級計算機”作為理想目標。 “自主可控”的國家戰(zhàn)略強調大力發(fā)展本土技術，降低對國外技術方案的依賴以及由此引發(fā)的安全風險。因此，算力和網(wǎng)絡設施建設的工作重點是在保障數(shù)據(jù)主權的前提下，完成自主創(chuàng)新、降本增效、新型基礎設施落地部署和傳統(tǒng)基礎設施現(xiàn)代化改造等重要工作。

以新形成的算力產(chǎn)業(yè)為例，“自主可控”要求在實踐中進一步表現(xiàn)為兩個方面：（1）算力設施涉及高性能芯片、數(shù)據(jù)中心、網(wǎng)絡設備、軟件算法，以及確保這些硬軟件有效運行的能源供應，必須由國家對設施建設進行統(tǒng)一規(guī)劃和合理布局，避免無序競爭和資源浪費。（2）算力設施具有不可分割性，數(shù)據(jù)中心、網(wǎng)絡設備和能源設備必須同時建成才能發(fā)揮作用，這決定了算力設施與傳統(tǒng)基礎設施相比，投資規(guī)模更大，回報周期也更長。 因此，很難完全通過漫長的市場機制演進來有效調節(jié)算力資源的供求關系。正因為如此，算力產(chǎn)業(yè)基本依賴國家政策引導和財政支持，比如區(qū)域產(chǎn)業(yè)投資基金、算力基礎設施REITS和專項貸款等手段，來激勵地方政府、國有企業(yè)和少數(shù)私人企業(yè)進行創(chuàng)新研發(fā)和建設運營。

特別是在智能芯片制造領域，國內智能芯片服務提供商在圖形處理器、現(xiàn)場可編程門陣列、專用集成電路、類腦芯片方面具有極高技術壁壘，其中大部分是近年設立的初創(chuàng)企業(yè)。 受制于人才缺口和高端芯片技術封鎖，以上技術還處于較早期階段，這些私人企業(yè)參與下的智能芯片市場未形成規(guī)模化發(fā)展態(tài)勢。同時，私人企業(yè)也面臨更嚴格的準入資格審查和合規(guī)監(jiān)管措施。對安全價值的高度強調進一步提升了算力產(chǎn)業(yè)的市場集中度。總體上看，算力設施和網(wǎng)絡設施層面體現(xiàn)出較強的國家主導性，主要依托各地區(qū)國家實驗室和國有企業(yè)， 通過“東數(shù)西算”等國家戰(zhàn)略工程調配資源開展建設。

網(wǎng)絡設施的優(yōu)化升級同樣需要從國家安全角度入手，深入貫徹落實習近平總書記關于網(wǎng)絡強國的重要思想，進行整體規(guī)劃設計。5G基站和千兆光纖的網(wǎng)絡承載能力是算力產(chǎn)業(yè)的關鍵支柱，構成數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的堅實底座。截至2024年11月底，我國5G基站總數(shù)達419.1萬個，比上年末凈增81.5萬個，具備千兆網(wǎng)絡服務能力的10G PON端口數(shù)達2792萬個，比上年末凈增489.6萬個，實現(xiàn)從“市市通千兆、縣縣通5G”到“縣縣通千兆、鄉(xiāng)鄉(xiāng)通5G”的跨越。同時，在工業(yè)和信息化部直接指導下，電信企業(yè)圍繞國家算力樞紐節(jié)點，不斷拓寬集群之間的直達鏈路帶寬。年內400G端口數(shù)量大幅增加至9000個。此外，南寧、太原、哈爾濱等27個國家級互聯(lián)網(wǎng)骨干直聯(lián)點以及杭州、上海、深圳、中衛(wèi)和武漢等5個新型互聯(lián)網(wǎng)交換中心也在有序開通建設。

5G網(wǎng)絡、光纖寬帶網(wǎng)絡、移動物聯(lián)網(wǎng)絡、骨干網(wǎng)絡、國際通信網(wǎng)絡、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)等網(wǎng)絡基礎設施屬于制定法意義上的關鍵信息基礎設施。根據(jù)《關鍵信息基礎設施安全保護條例》，對其建設和運營應當采取嚴格的安全審查、風險評估和保密工作。傳統(tǒng)上認為國有企業(yè)需要在大規(guī)模基礎設施建設中承擔主要責任。 從工業(yè)和信息化部等十一部門聯(lián)合發(fā)文中也可以看到， 中國人民銀行、各鐵路局集團公司、國鐵控股合資鐵路公司、中國電信、中國移動、中國聯(lián)通、中國廣播電視、中國鐵塔這些國有企業(yè)正是網(wǎng)絡協(xié)調聯(lián)動、行業(yè)融合共享、綠色低碳發(fā)展等工作的主要對象。

基于其在國家安全和國民經(jīng)濟中的核心作用，確保基礎設施的安全性和彈性就成為了數(shù)字經(jīng)濟的基本要求。必須建立一種協(xié)調一致的方法來開發(fā)、集成和連接基礎設施系統(tǒng)中處于價值鏈條不同環(huán)節(jié)的參與者，以更有效地利用資源和最大限度地提高協(xié)同效應。數(shù)字市場基礎設施層加速集中化的顯著趨勢意味著，應當在國家安全觀指引下真正形成基礎設施互聯(lián)互通的格局。當然，只談聯(lián)通不談流動，基礎設施層生產(chǎn)的數(shù)字資源無法真正深入到數(shù)字市場的各個領域。 數(shù)據(jù)、算力、網(wǎng)絡基礎設施實現(xiàn)互聯(lián)互通后，在數(shù)字資源的供應和消費方面還需要進一步引導形成公平合理的市場機制，激勵市場主體自發(fā)探索新型應用場景和多種交易模式，不斷增進市場競爭活力。

三、應用服務層：協(xié)作治理觀指引下的依法善治

人們日常認知中的平臺經(jīng)濟，大多是指發(fā)生在數(shù)字市場應用服務層，以平臺企業(yè)作為樞紐的各種經(jīng)濟活動。平臺經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的重要組成部分，在過去一段時間里以追求高速增長為主要目標。根據(jù)2024年8月中國信息通信研究院發(fā)布的《平臺經(jīng)濟發(fā)展觀察》，我國平臺經(jīng)濟的規(guī)模效應和網(wǎng)絡效應十分突出，頭部平臺企業(yè)的市值、營業(yè)收入和凈利潤增速顯著，而企業(yè)數(shù)量卻在減少。這意味著平臺經(jīng)濟領域的市場結構正在集中和固化。在這一背景下，平臺經(jīng)濟領域長期以來存在的規(guī)則不統(tǒng)一、競爭不充分、開放不深入、運行不夠有序問題，就與全國統(tǒng)一大市場發(fā)展戰(zhàn)略出現(xiàn)了明顯背離。

加快建設全國統(tǒng)一大市場戰(zhàn)略始于2022年。《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》系統(tǒng)地提出了相關要求。其中，與作為市場主體的平臺企業(yè)緊密相關的主要是完善市場競爭規(guī)則，針對各市場領域公共信息完善統(tǒng)一接口標準， 以及完善平臺自律規(guī)則；其他有關平臺互聯(lián)互通的要求大多是針對承擔公共職能的各類平臺而提出的，相關公共職能包括公共資源交易、大宗商品交易、技術交易、物流交通和產(chǎn)品質量檢測等。事實上，中共中央、國務院《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》有關平臺互聯(lián)互通的要求也主要是針對這類具有強烈公共屬性的平臺做出的規(guī)定。

在此期間，恰逢《關于進一步壓實網(wǎng)站平臺信息內容管理主體責任的意見》《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》等規(guī)范開始逐步落實。平臺主體責任制度的提出和實施，造成了一種深刻而鮮明的印象：長期以來“以網(wǎng)管網(wǎng)”策略被證明是相當成功的，而且政府部門確實無法深入平臺經(jīng)濟的細枝末節(jié)，平臺企業(yè)應當為數(shù)字經(jīng)濟的健康發(fā)展承擔兜底責任。在這一制度背景下，推動平臺互聯(lián)互通就成為了平臺企業(yè)常態(tài)化監(jiān)管的重要手段。

長遠來看，互聯(lián)互通確實能夠為平臺企業(yè)營造公平、開放、自由的市場競爭環(huán)境，因而對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展具有非常積極的意義。理論界對于平臺互聯(lián)互通內涵和實施路徑的理解也在不斷加深，但學者觀點各異。例如，全面互聯(lián)互通觀認為平臺互聯(lián)互通的內涵和外延大致可以從數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、業(yè)務互聯(lián)互通和平臺生態(tài)開放三個層面加以闡釋。 還有一些學者提倡有限互聯(lián)互通觀，認為應當為平臺互聯(lián)互通設置合理界限。 實踐中，全面互聯(lián)互通觀點受到企業(yè)的較強抵制。現(xiàn)有法律治理只在實現(xiàn)必要數(shù)據(jù)、必要功能、必要技術聯(lián)通等保障數(shù)字經(jīng)濟有序發(fā)展的底線層面取得了一定進展。

針對必要數(shù)據(jù)和必要技術聯(lián)通，早期主要依靠行政力量打擊惡意不兼容和限制系統(tǒng)互操作的行為。例如，工業(yè)和信息化部于2021年7月啟動互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)專項整治行動，重點規(guī)制無正當理由限制其他網(wǎng)址鏈接的正常訪問、實施歧視性屏蔽措施的行為。該要求后來上升為法律規(guī)范，為2022年《中華人民共和國反壟斷法》第9條和第22條，以及2022年《反不正當競爭法（修訂草案征求意見稿）》所采納，實現(xiàn)了事前事中事后全鏈條監(jiān)管，從而有利于法治效率提升。

對于必要功能聯(lián)通而言，2024年，以騰訊、阿里和京東為代表的電子商務平臺企業(yè)開始在支付和物流方面實現(xiàn)互聯(lián)互通。淘寶和微信相互開放支付工具，被視為互聯(lián)網(wǎng)“拆墻”的標志性事件。 但這主要是因為支付活動本質上屬于金融活動，支付功能互聯(lián)互通其實是基于金融安全考慮而必須落實的底線要求。京東物流全面接入淘寶天貓平臺也是如此。 物流交通長久以來屬于傳統(tǒng)意義上的基礎設施，物流網(wǎng)絡信息當然應納入負載公共利益而需要互聯(lián)互通的必要數(shù)據(jù)范疇進行共享利用。更深層次的互聯(lián)互通則因利益協(xié)調、技術安全和數(shù)據(jù)安全等問題難以實現(xiàn)。特別是平臺生態(tài)系統(tǒng)開放可能會給中小平臺帶來毀滅性后果，現(xiàn)階段很難作為一種普遍性規(guī)范推廣。

以上分析顯示，平臺經(jīng)濟領域的統(tǒng)一大市場建設不能簡單置于平臺互聯(lián)互通標簽之下。更準確地說，平臺經(jīng)濟統(tǒng)一大市場的實現(xiàn)其實更多是從打破地區(qū)壟斷和行政壟斷角度入手，主要通過公平競爭審查制度得以實現(xiàn)的，而不是沿著過度演繹造成的思維偏差繼續(xù)前行——即要求平臺企業(yè)在“否則將承擔主體責任”的預期下主動和自發(fā)地開展全面互聯(lián)互通。從2024年國家發(fā)改委發(fā)布的《全國統(tǒng)一大市場建設指引(試行)》中，我們也可以明確看到全國統(tǒng)一大市場的工作重心是在市場基礎制度、市場基礎設施、支持市場發(fā)展的要素條件（土地、勞動力、資本、數(shù)據(jù)、技術和能源、標準規(guī)范等）、市場監(jiān)管四個重大方面，實現(xiàn)各地區(qū)、各行業(yè)的統(tǒng)一部署落實。

根據(jù)以上制度規(guī)范的精神，除非主要涉及安全議題， 平臺企業(yè)在一般市場活動中需要做的其實是盡量降低與監(jiān)管部門之間的信息不對稱風險。具體來說，是指打通網(wǎng)絡監(jiān)管信息渠道，共享網(wǎng)絡交易檢測字段，以及就網(wǎng)絡交易監(jiān)測結果和案件線索實現(xiàn)共享和電子化傳輸。對平臺企業(yè)而言，完善自治規(guī)則和合規(guī)管理機制是首要要求，其次才會根據(jù)數(shù)據(jù)類別和風險等級等具體標準發(fā)揮不同程度的協(xié)作治理效能。而在監(jiān)管部門角度，這種治理實質是“由監(jiān)管機構單方面的控制轉變?yōu)橄嗷_突的利益得以調和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程” 。只有平臺企業(yè)獲得一定的自主空間，才有可能真正開展公私協(xié)作治理，進而實現(xiàn)平臺經(jīng)濟常態(tài)化監(jiān)管目標。2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》從全局戰(zhàn)略高度明確提出“健全平臺經(jīng)濟常態(tài)化監(jiān)管制度”要求。實踐中，平臺經(jīng)濟常態(tài)化監(jiān)管也主要是沿著以上治理思路，在以下方面強調運用市場化手段引導平臺企業(yè)自發(fā)聯(lián)通。

首先，綜合運用法律和行政手段，以數(shù)據(jù)和信息治理為重要抓手，在動態(tài)視野下推動健全平臺合規(guī)管理機制。2024年，多項政策法規(guī)密集出臺，包括《促進和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》《網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全管理條例》《人工智能生成合成內容標識辦法》《網(wǎng)絡反不正當競爭暫行規(guī)定》《網(wǎng)絡暴力信息治理規(guī)定》等，在數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡信息內容治理方面進一步完善了平臺自治的法律框架。這些制度規(guī)范有力貫徹了分類分級監(jiān)管思路，在對平臺類型和運營模式進行差異化分析的基礎上，對不同規(guī)模和功能的平臺企業(yè)進行分級管理，通過動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，實時評估平臺企業(yè)是否符合競爭法、數(shù)據(jù)安全法規(guī)和隱私保護合規(guī)要求。

此外，監(jiān)管機構運用大數(shù)據(jù)和人工智能技術對平臺行為進行實時監(jiān)測和指導的能力也在不斷提高。對于網(wǎng)絡監(jiān)測、社會輿情、投訴舉報中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性和潛在性問題，監(jiān)管機構在年內至少組織召開了15場平臺企業(yè)合規(guī)推進會，發(fā)布合規(guī)提示，提出合規(guī)要求。 在3月至8月期間開展的網(wǎng)絡市場監(jiān)管促發(fā)展保安全專項行動中，國家市場監(jiān)管總局等13個部門為督促平臺加強經(jīng)營者資質審核，履行對平臺內經(jīng)營者、非經(jīng)營用戶的核驗、登記等身份和信息管理義務，截至6月已共計提供經(jīng)營主體信息核驗服務6185萬次，惠及879萬家經(jīng)營主體。 8月，京東、淘寶、拼多多、抖音和快手五大頭部平臺企業(yè)還聯(lián)合簽署了《網(wǎng)絡交易合規(guī)經(jīng)營自律公約》，從落實平臺責任、消費者權益保護、嚴禁不正當競爭行為、規(guī)范價格行為和深化政企協(xié)同方面發(fā)出行業(yè)自律倡議。

值得注意的是，中央政府尤為注重在公共數(shù)據(jù)開放時代趨勢中提升平臺合規(guī)管理水平。10月，國家市場監(jiān)管總局在北京市海淀區(qū)，選取了3至5家平臺企業(yè)作為試點單位，向其開放全國經(jīng)營主體經(jīng)營異常名錄、市場監(jiān)督管理嚴重違法失信名單數(shù)據(jù)，嘗試解決平臺企業(yè)和入駐商戶之間信用信息不對稱的問題，引導平臺企業(yè)建立健全經(jīng)營主體信用檔案。 同月，國家市場監(jiān)督管理總局和國家數(shù)據(jù)局聯(lián)合印發(fā)了《關于開展向平臺企業(yè)開放信用監(jiān)管數(shù)據(jù)試點 推動平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的通知》，在8個試點城市向微信支付、抖音支付和支付寶等經(jīng)營第三方支付業(yè)務的平臺企業(yè)開放1100多萬個體工商戶的信用監(jiān)管數(shù)據(jù)，提升平臺對個體工商戶的信用風險管理水平。這些措施將信用監(jiān)管和平臺經(jīng)濟常態(tài)化監(jiān)管結合在一起，是提升國家治理體系和治理能力的重要創(chuàng)新。

其次，依托國家網(wǎng)絡監(jiān)管平臺，建設社會協(xié)同共治系統(tǒng)。例如，上海市市場監(jiān)管局執(zhí)法總隊與小紅書、拼多多、攜程、美腕、得物等17家互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)簽訂協(xié)作共治備忘錄，建立企業(yè)輪值制度。基于協(xié)作共治備忘錄，上海市市場監(jiān)管局執(zhí)法總隊主動向平臺企業(yè)提供違法違規(guī)典型案例、輿情信息處置等數(shù)據(jù)，加強對平臺企業(yè)的行政指導和提醒告誡，幫助平臺企業(yè)提升對潛在違法行為的識別和處置效率。平臺企業(yè)根據(jù)《電子商務法》《網(wǎng)絡交易監(jiān)督管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理辦法》等相關規(guī)定，向上海市市場監(jiān)管局執(zhí)法總隊提供治理數(shù)據(jù)、經(jīng)營數(shù)據(jù)、消費投訴數(shù)據(jù)等，共享平臺內經(jīng)營者基礎數(shù)據(jù)，指定專人配合執(zhí)法總隊的執(zhí)法辦案和日常檢查、協(xié)助做好案件線索核查、案件調查等。 截至7月，社會協(xié)同共治系統(tǒng)連接平臺企業(yè)1200余家，共計發(fā)送相關協(xié)同指令3000余條，幫助平臺企業(yè)提升入駐審核效率約24%，初步形成了協(xié)同治理格局。

最后，這種協(xié)作治理觀具有豐富的內涵，不僅指向公共部門和私人部門之間的協(xié)作，也包括私人部門內部的協(xié)作。這其實正是折射出數(shù)字經(jīng)濟各個領域之間打通合作的統(tǒng)一大市場發(fā)展趨勢。一個典型例子是，我國正在探索平臺流量對促進創(chuàng)新和創(chuàng)造就業(yè)的積極作用。平臺流量是數(shù)字經(jīng)濟區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟的重要資源。2024年10月，國家市場監(jiān)督管理總局提出，應當在市場主導和政府引導下，激勵網(wǎng)絡交易平臺挖掘平臺流量潛力，為平臺內農(nóng)產(chǎn)品、創(chuàng)新特色經(jīng)營和新入駐等中小微經(jīng)營主體提供精細化服務，支持中小微經(jīng)營主體抓住數(shù)字化轉型機遇，提升品牌和產(chǎn)品知曉度。 現(xiàn)有理論表明，基于流量的平臺商業(yè)模式有利于增加產(chǎn)品和服務的豐富度和可得性，提升市場競爭程度，改善消費者福利。 因此值得期待的是，未來通過該種政策規(guī)范客觀上打破平臺數(shù)據(jù)壟斷，激勵網(wǎng)絡交易平臺發(fā)揮準公共服務職能，進而為中小微經(jīng)營主體數(shù)字化轉型提供助力。

四、結論

整體而言，2024年平臺治理特征是治理視野的深度拓展和治理水平的顯著提升。過去幾年的實踐證明，單一主體無法解決平臺治理這一復雜而棘手的問題。平臺治理不僅要求監(jiān)管機構發(fā)揮積極主動性，更需要其真正認可大型平臺企業(yè)在市場生態(tài)、經(jīng)濟運行、糾紛化解、合規(guī)建設中的核心節(jié)點地位。無論是數(shù)字市場的基礎設施層還是應用服務層，我們在數(shù)據(jù)、算力、網(wǎng)絡基礎設施建設，數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡信息內容管理，數(shù)字市場競爭機制健全等各個重要方面都見證了平臺企業(yè)從純粹規(guī)制對象到“既是規(guī)制對象又是治理主體”的切實轉變。在基礎設施層，平臺企業(yè)還肩負著構建新型市場的歷史使命。官方的“內心確認”是落實法律激勵作用的核心要素。在平臺經(jīng)濟常態(tài)化監(jiān)管框架下，平臺治理從早期對平臺經(jīng)營者的“穿透式監(jiān)管”到不加區(qū)分的“壓實主體責任”，轉變?yōu)槿缃耦H具原則性、層次性和靈活性的管理機制和責任追究。這展現(xiàn)了人們對平臺治理理念和認知的不斷深化，也必然導向更為科學合理的治理方式和方法。2024年以召開和貫徹黨的二十屆三中全會為標志，可以認為在平臺治理議題上，我們正大踏步跨入推動國家治理和社會發(fā)展更好相適應的新階段。

（原文刊載于《數(shù)字法學評論》第五輯（2025年第2期））

《數(shù)字法治》專題由上海市法學會數(shù)字法學研究會特約供稿，專題統(tǒng)籌：秦前松