黨的二十大報告提出，加快轉變超大特大城市發展方式。黨的二十屆三中全會對深化城市建設、運營、治理體制改革，加快轉變城市發展方式作出安排部署，為新時代推進城市高質量發展提供了根本遵循和行動指南。成都是全國七個超大城市之一，也是支撐帶動成渝地區雙城經濟圈發展的極核。城市綜合實力快速提升的同時，功能過度集中、人口過度集聚、市域發展不平衡等挑戰也擺在成都面前，亟需革新破局。區域結對聯動，是成都貫徹落實中央和省委部署的實際行動，也是應對自身發展挑戰，構建跨行政區合作發展機制，推動超大城市發展轉型的創新探索。

超大特大城市轉變發展方式的內在要求

一是切實轉變開發建設方式。21個超大特大城市在全國經濟社會發展中具有舉足輕重的地位，是推進中國式現代化的“火車頭”。然而，部分城市在過去快速的規模擴張中，積累了土地低效、環境污染、債務沉重等矛盾問題。超大特大城市需切實轉變開發建設方式，由粗放擴張向精明增長轉變，圍繞做優做強全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領等城市核心功能，合理控制城市規模和人口密度，中心城區有序向外疏解非核心功能、產業，強化對縣市新城產業、交通、公共服務等的支撐帶動，實現城市空間多中心、網絡化發展。

二是切實提升運營質量效益。我國城市正逐步從增量建設走向存量發展階段，而城市的發展不僅是硬的物理空間建設，更要注重軟的運營管理及服務。與人民的美好生活期待相比，我國城市在生態環境、公共服務、安全韌性等方面仍存在短板和弱項。超大特大城市要引領改變“重規劃建設、輕管理服務”的傳統觀念，通過政策引導和制度建設，營造良好城市運營環境，以要素資源優化配置、產業轉型升級，實現城市存量資產的高水平運營、高效益運用，提高公共服務和人居環境質量，推動城市可持續發展。

三是切實提升城市治理水平。超大特大城市在人口產業高度集聚產生規模效益的同時，也帶來潛在社會風險的不斷累積，超大特大城市在公共衛生、社會治安、網絡輿情等方面的治理難度和成本均急劇上升。城市治理關乎國家治理體系和治理能力的現代化水平，超大特大城市需推動政府治理業務流程再造和模式優化，提升跨部門、跨層級、跨地區協同治理能力，形成智慧高效的城市治理新體系。

成都的創新探索和成效

為優化空間布局、完善功能體系、提升發展能級，破解城市發展不平衡不充分問題，2023年下半年以來，成都市打破條塊分割，推進中心城區、城市新區與縣市新城開展結對合作，強調雙向奔赴、優勢互補、合作共贏，突出產業集群共建、高端要素共引、惠民實事共辦、區域發展共謀，不斷創新完善上下聯動、條塊結合的工作機制，逐步探索出一條“中心帶郊區、先發聯后發、圈層變一體”的超大城市轉型發展新模式。

結對聯動不是對口幫扶、山海協作等區域合作模式的縮小版，而是區域協調發展機制在城市層面的再創新。成都市鼓勵各結對區（市）縣立足發展實際，發揮比較優勢，因地制宜探索差異化合作模式。作為8組結對區（市）縣之一的成都高新區與大邑縣，超越一時一地的局限，突出產業思維、強化全域結對，謀劃推動形成全方位、寬領域、深層次的聯動合作。

▲成都高新西湖科技園

一是創新結對聯動機制。成都高新區與大邑縣結對聯動改變傳統單向輸血方式，聚焦產業“建圈強鏈”，強化成都高新區先進理念、高端要素、產業資本與大邑縣生態、歷史、文化資源的深度鏈接、雙向賦能。探索經濟區與行政區適度分離，按照成都市委“立園滿園”行動工作要求，創新建立“小指揮部+大專業公司”聯動機制。雙方選派精干力量組成“小型指揮部”，統籌機制建立、政策制定、招商引資、產業發展、企業服務等；共同出資組建“興邑公司”，以購買經營性用地方式導入資金，聯合“成都科創投”設立產業引導基金，依托成都高新區優勢資源及影響力，聯合開展平臺招商、產業鏈招商、基金招商。分級分類確定經濟數據、財稅利益分享機制，實現合作共贏。

二是推動平臺公司轉型。以新城新區為載體，城投公司主導，大拆大建、快速擴張的傳統城市開發建設模式已不可持續。成都高新區與大邑縣立足新發展階段，切實轉變發展觀念，扭轉大干快上推進合作區開發建設的思維局限，及時調整平臺公司發展策略，樹立產業思維、運營思維，積極推動興邑公司向產業孵化培育與集成運營主體的“大專業公司”轉變。公司通過優化資金籌措機制、盤活存量資產、創新經營模式等，在大邑縣域范圍匹配優質資源促進產業項目落地，如積極盤活運營大邑縣閑置的智能產業創新平臺等低效園區及廠房，導入產業化項目，引導傳統裝備制造業“智轉數改”，促進平臺公司資產與資金的良性循環，更好地服務地方經濟發展。

▲稻鄉漁歌現代農業產業園的林盤

三是聚焦培育新質生產力。習近平總書記強調，發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點。結對聯動指揮部以成都高新區大數據、云計算、人工智能等新技術及新業態，賦能激活大邑縣安仁古鎮、影視文創城等歷史文化資源，與四川電影電視學院簽約共建數字影視文旅產業發展先行示范區，共同推動AIGC技術在影視文化領域的產業化應用，引領電影工業產業變革，培育形成新質內容生產力；依托大邑縣優質農業及林盤資源，在稻香漁歌現代農業產業園良好發展基礎上，與四川商投等共同推動“農商文旅體+大健康”等產業融合發展，推動農村傳統產業改造升級，發展傳統產業新質生產力。

以結對聯動推進超大城市高質量發展的著力點

新時代，以結對聯動推進超大城市發展轉型，開創城市高質量發展新局面，要全面貫徹落實黨的二十大精神，深刻理解把握習近平總書記關于城市工作的重要論述，堅持以人民為中心，著眼高質量發展、高品質生活、高效能治理，統籌謀劃、系統推進，為推進中國式現代化貢獻城市力量。

一是著眼高質量發展，做優做強城市產業功能。核心功能決定城市核心競爭力，結對聯動要對標成都“三中心一基地”定位，推動中心城區、城市新區非核心功能向外疏解，做優做強西部經濟中心、科技創新中心、對外交往中心、全國先進制造業基地等城市核心功能；加快補齊郊區縣市新城基礎設施和公共服務短板，全面提高綜合承載能力，主動承接中心城區功能外溢，打造產城融合、職住平衡、交通便利、生活宜居的縣市新城，與中心城區形成內外協調、聯動一體的城市功能布局。要強化結對聯動的產業思維，圍繞主導產業深化構建“研發+制造”“總部+基地”“鏈主+配套”新型協作關系，充分發揮產業基金規模優勢精準招商，引導高能級產業優先在產業園區落地，打造一批特色鮮明、布局合理、承載力強的特色產業園區，以園區高質量發展助推城市經濟產業高質量發展。

▲成都高新西湖科技園

二是著眼高品質生活，推動城市運營提質增效。城市的核心是人，結對聯動要堅定人民立場，改革創新城市運營管理體制，從重資本投入轉型重運營收入，以城市資產的高效運營和有效增值，持續優化區（市）縣財政收支，改善城市環境品質、增進民生福祉。結對聯動平臺公司要加快向城市運營業務板塊轉型，充分發揮各區（市）縣在資源、資產、資本等方面的比較優勢，盤活存量資產和低效用地，整合提升城市資源要素配置效率，實現自我積累增值，增加運營剩余。適應人民群眾高品質生活需求，結對聯動的內涵要以發展新質生產力為本底，向新型城鎮化、城鄉融合發展、新型城市建設的全領域延伸，細化落實結對聯動在均衡城市公共服務、保護生態環境、提升安全韌性、優化住房保障等方面的任務清單，打造宜居、韌性、智慧城市，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

三是著眼高水平治理，完善結對聯動制度體系。結對聯動具有一定的創新試驗性，探索強化市屬各區（市）縣政府間的橫向聯系，需要加強與之配套的組織、管理、考核、監督、激勵等制度建設，提高結對聯動的穩定有效性，將“探索型”結對固化為“制度型”聯動。需要各結對區（市）縣發揮基層首創精神，在深化經濟區與行政區適度分離改革上勇于探索、及時復盤，形成完善的協同推進、利益共享、監督考核等運行機制，形成可向全國推廣的有益經驗。強化政策協同，增強結對區（市）縣招商引資、稅收優惠、人才引進、公共服務、住房保障等相關政策的協調一致、互通共享性，加快推進統一大市場建設，深化各類支持政策的疊加集成效應，更好支撐結對聯動工作高質量開展。拓展結對聯動范圍，從經濟治理向政治、社會、文化、環境治理延伸，在更高水平上推進城市治理體系和治理能力現代化。

? 來源 | 國家發展改革委

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