作者|中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會

責(zé)編|薛應(yīng)軍

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黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出，“健全生態(tài)環(huán)境治理體系”。進(jìn)入新時代，應(yīng)以習(xí)近平法治思想指引生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展，具體可從生態(tài)環(huán)境法治理念創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)體系完善、生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系完善、生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施體系四個方面進(jìn)行研究、探討、完善。

生態(tài)環(huán)境法治理念創(chuàng)新的法理內(nèi)涵

習(xí)近平法治思想指引下的生態(tài)優(yōu)先理念創(chuàng)新。生態(tài)優(yōu)先理念要求人們意識到自身經(jīng)濟(jì)活動的生態(tài)邊界，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，將生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能置于優(yōu)先地位。生態(tài)優(yōu)先理念已成為新制定或修訂立法的指導(dǎo)原則，出現(xiàn)在畜牧法、黃河保護(hù)法、濕地保護(hù)法、長江保護(hù)法、森林法等法律文本中，并作為目標(biāo)和主線貫穿始終。此外，為了進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)，我國還出臺了一系列明顯體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先理念的制度，如生態(tài)保護(hù)紅線制度、生態(tài)脆弱敏感區(qū)制度、自然保護(hù)區(qū)制度等。

習(xí)近平法治思想指引下的協(xié)調(diào)發(fā)展理念拓展。協(xié)調(diào)發(fā)展理念追求經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境之間的和諧發(fā)展。協(xié)調(diào)發(fā)展理念側(cè)重于以政策、法律、技術(shù)等方面實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的利益增進(jìn)、協(xié)同發(fā)展。它強(qiáng)調(diào)從源頭上規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動，引導(dǎo)企業(yè)和個人采取環(huán)保措施，減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的雙贏，包括融入代內(nèi)和代際公平的價值追求、融入比例原則的法律思維。

習(xí)近平法治思想指引下的整體保護(hù)理念躍升。整體保護(hù)理念的基本要求是生態(tài)環(huán)境保護(hù)應(yīng)以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的合理性、功能的良好性和生態(tài)過程的完整性為目標(biāo)，將生態(tài)環(huán)境看成一個完整、有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng)，加強(qiáng)統(tǒng)籌管理。它強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的整體性和相互依存性，實(shí)現(xiàn)了從個體主義世界觀向整體主義世界觀的轉(zhuǎn)換。其在指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境法治體系完善的過程中發(fā)揮著方法論的重要作用，貫穿于立法、執(zhí)法、司法等各個環(huán)節(jié)之中；在規(guī)范層面體現(xiàn)為向整體論、系統(tǒng)論的環(huán)境立法模式轉(zhuǎn)變。這為我國編纂生態(tài)環(huán)境法典、從碎片化走向體系化奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。

生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)體系完善的方向與措施

生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)體系是生態(tài)環(huán)境法治體系的重要組成部分。生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)體系是執(zhí)政黨推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制改革所形成的新型制度現(xiàn)象，包括兩類黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范：一類蘊(yùn)含在嚴(yán)格意義上的黨內(nèi)法規(guī)中，即符合《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第四條所列舉形式要件的規(guī)范依據(jù)；一類蘊(yùn)含在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域黨的規(guī)范性文件中，主要表現(xiàn)為中辦、國辦聯(lián)合發(fā)文。

落實(shí)生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范效力的總體要求。一是對生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政權(quán)的配置與行使進(jìn)行直接調(diào)整，即通過黨內(nèi)法規(guī)制度對生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行政權(quán)力的上述規(guī)范事項予以明確，貫徹落實(shí)生態(tài)文明體制改革的相應(yīng)要求。二是對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的直接調(diào)整。比如，中辦、國辦在2015年8月印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，要求落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，嚴(yán)格實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。三是生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察對督察對象產(chǎn)生的約束力。2019年6月，中辦、國辦印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度加以規(guī)范化、體系化。四是其他領(lǐng)域生態(tài)文明體制改革措施對國家及社會事務(wù)的調(diào)整。通過黨政聯(lián)合發(fā)文方式，推行某項生態(tài)文明體制改革措施，并對法律主體（包括自然人、法人、國家機(jī)關(guān)等）行為構(gòu)成約束和限制。這體現(xiàn)在生態(tài)文明體制改革的多個領(lǐng)域。

優(yōu)化生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的規(guī)范路徑。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)體系已初步建立，需進(jìn)一步深化遵守和實(shí)施，更好地發(fā)揮規(guī)范效力。生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系主要包括遵守和執(zhí)行兩個方面：遵守更強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施的自覺性，利用黨組織和黨員的自我驅(qū)動力，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度的治理功能；執(zhí)行更強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施的強(qiáng)制性，利用黨組織的權(quán)威性加以落實(shí)，保障黨內(nèi)法規(guī)制度體系的規(guī)范效力。生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系要堅持遵守和執(zhí)行的共同完善，以堅持制度遵守為核心，以堅持制度執(zhí)行為關(guān)鍵，以堅持監(jiān)督問責(zé)為主要目標(biāo)。必須將黨內(nèi)監(jiān)督與其他各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)起來，以形成監(jiān)督合力，增強(qiáng)監(jiān)督成效。

完善生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)保障機(jī)制的重點(diǎn)。黨內(nèi)法規(guī)保障機(jī)制的構(gòu)成，包括對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范質(zhì)量、制度運(yùn)行、實(shí)施成效等方面的保障。構(gòu)建生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)保障體系，除遵循一般性黨內(nèi)法規(guī)保障制度以外，還應(yīng)根據(jù)生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)體系的特性“量體裁衣”，包括建立備案審查制度、規(guī)范解釋制度和實(shí)施后評估制度。

生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系完善的路徑

健全生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系是完善生態(tài)環(huán)境法治體系的堅實(shí)基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系作為生態(tài)環(huán)境法治化的基礎(chǔ)，對于完善生態(tài)環(huán)境法治體系具有引領(lǐng)和推動作用。在習(xí)近平法治思想指引下，構(gòu)建科學(xué)、完備、合理、有效的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系，是當(dāng)前和未來我國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的重要任務(wù)。要做到改革和法治相統(tǒng)一，一方面，深化生態(tài)文明體制改革要做到于法有據(jù)；另一方面，要及時把改革成果上升為法律制度。

生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系完善的主要任務(wù)。一是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的體系化。在加快推進(jìn)生態(tài)文明等重要領(lǐng)域立法背景下，生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系應(yīng)從分散化邁向體系化，特別是積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法典編纂，形成原則一致、結(jié)構(gòu)合理、制度協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范。二是將可持續(xù)發(fā)展作為生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系的價值目標(biāo)。在推進(jìn)法律規(guī)范體系化過程中將社會普遍認(rèn)同的價值理念融入法律體系，將經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展作為生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系建設(shè)的價值主導(dǎo)。此外，法律規(guī)范體系還應(yīng)具備一定的靈活性和前瞻性，以確?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)得以長期穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)。三是面向治理效能完善生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系。將能否解決現(xiàn)實(shí)的生態(tài)環(huán)境問題作為評價生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系的重要指標(biāo)。要面向治理效能進(jìn)行法律制度設(shè)計，面向治理效能檢驗生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的執(zhí)行情況。

完善生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系的著力點(diǎn)。一是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)科學(xué)立法、民主立法，提升立法質(zhì)量和效率?？茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，遵循自然生態(tài)規(guī)律。民主立法的核心在于為了人民、依靠人民，不斷解決突出生態(tài)環(huán)境問題。二是統(tǒng)籌橫向和縱向兩個向度，形成完備的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系。橫向上，整合專門性生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的跨部門協(xié)同?？v向上，優(yōu)化不同效力層級的法律規(guī)范，確保體系層次明晰。

生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范制度體系的完善。要在遵循特定邏輯的前提下統(tǒng)攝各個領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境制度，改變現(xiàn)有環(huán)境法部門分散的狀態(tài)，構(gòu)建全面合理、層次分明、體系化程度更高的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范制度體系。在生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系內(nèi)部，要通過體系化實(shí)現(xiàn)外觀上的完備性，邏輯上的自洽性，內(nèi)容上的開放性，以及結(jié)構(gòu)上的協(xié)同性。在外部，還要關(guān)注環(huán)境法與相關(guān)法律的協(xié)同，以及法律體系與國家治理體系的協(xié)同。構(gòu)造同生態(tài)環(huán)境法典編纂相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范制度體系，既要對現(xiàn)行法律制度內(nèi)容進(jìn)行歸納、梳理、提煉、總結(jié)，又要從相互關(guān)系、外部條件等角度考慮現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章的潛在問題及完善。

生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施體系完善的機(jī)制構(gòu)建

基于“最嚴(yán)法治”的生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施體系?！白顕?yán)法治”是對生態(tài)環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法的整體要求，是生態(tài)文明法治體系建設(shè)的核心內(nèi)涵所在。法律實(shí)施是將規(guī)范要求貫徹落實(shí)到具體的社會生活中的活動。生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施體系要遵從“最嚴(yán)法治”的要求，以相對完善的生態(tài)環(huán)境立法為基礎(chǔ)，確立“嚴(yán)格”實(shí)施的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，推動法律實(shí)施體制機(jī)制的體系化。

生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施的目標(biāo)和內(nèi)容。其目標(biāo)可以分為兩個層次：其一，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施的最終目的。其二，落實(shí)法律規(guī)范要求是生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施的直接目標(biāo)。在內(nèi)容上，執(zhí)法是生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施的首要環(huán)節(jié)。對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法相對廣義的理解，指通過行政管理實(shí)施生態(tài)環(huán)境法律，依據(jù)生態(tài)環(huán)境法律開展的行政管理活動。司法是生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。環(huán)境民事規(guī)范、環(huán)境刑事責(zé)任規(guī)范的實(shí)施主要通過司法途徑。法律監(jiān)督是生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施的基本保障。生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施監(jiān)督也是法律最終落實(shí)的保障，要不斷創(chuàng)新監(jiān)督方式，拓展監(jiān)督渠道。此外，全民守法是生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施的效果呈現(xiàn)。

生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展。通過立法中的制度創(chuàng)新影響生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施，包括以下幾個方面：建立預(yù)防機(jī)制，重視守法的作用和自律機(jī)制建設(shè)；建立協(xié)同機(jī)制，通過行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的協(xié)同，助推生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；建議公眾參與機(jī)制，使其貫穿于生態(tài)環(huán)境法律的實(shí)施全過程。同時，在環(huán)境治理中要引導(dǎo)公眾有度參與，激勵公眾有效參與。

生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施體系的制度構(gòu)造。一是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法綜合化。應(yīng)深入分析生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需求，確立生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的基本目標(biāo)，從更高層次將碎片化、分散化等問題納入統(tǒng)一的執(zhí)法體制機(jī)制進(jìn)行處理。二是生態(tài)環(huán)境司法專門化。我國生態(tài)環(huán)境司法專門化已在司法職能、審判組織、裁判規(guī)則等諸方面取得了突破性進(jìn)展，為全球生態(tài)環(huán)境司法事業(yè)貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案。三是生態(tài)環(huán)境法律監(jiān)督深入化。包括生態(tài)環(huán)境檢察監(jiān)督的強(qiáng)化、中央環(huán)保督察制度的發(fā)展等。四是生態(tài)環(huán)境守法行動化。守法的理想模式是自覺守法，即激發(fā)守法主體自主遵守法律的意識和能動性。

本文為中國法學(xué)會部級法學(xué)研究重點(diǎn)委托課題“習(xí)近平法治思想指引生態(tài)環(huán)境法治體系完善的重點(diǎn)問題研究”﹝課題編號：CLS（2024）ZDWT30﹞的研究成果。

（課題組成員：秦天寶、陳海嵩、杜輝、劉長興、王小鋼）