IPP評論是國家高端智庫華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。

導語：

3月24日，美國貿易代表辦公室（USTR）舉行對中國造船等領域采取限制措施的301調查公開聽證會。新措施包括對中國航運公司、中國建造船舶征收高昂的“服務費”。

數據顯示，目前中國占據了全球造船訂單總量的近65%。相比之下，美國因去工業化導致造船產能萎縮超85%。另據美國海軍測算，中國目前的造船能力已經達到美國的232倍。面對被動局面，美國正將“中國威脅論”投射至造船領域。有美國智庫分析師指出，如果中美在太平洋地區出現武裝沖突，中國造船方面的優勢將決定戰局。

3月11日，美國戰略與國際研究中心（CSIS）發布了題為《船舶戰爭：對抗中國的軍民兩用造船業版圖》（Ship Wars: Confronting China’s Dual-Use Shipbuilding Empire）的報告，分析美國應對中國軍民兩用“造船生態系統”的策略。

?就在特朗普籌備推行全球“對等關稅”的同時，美國貿易代表辦公室（USTR）正在醞釀美國針對中國海事、物流、造船業采取一系列限制措施。該辦公室還考慮對任何中國船只停靠美國港口征收150萬美元費用，以減少美國對中國船只供應產品的依賴，同時讓美國造船業沉寂半個世紀后實現復蘇。

3月11日，美國戰略與國際研究中心（CSIS）發布了題為《船舶戰爭：對抗中國的軍民兩用造船業版圖》（Ship Wars: Confronting China’s Dual-Use Shipbuilding Empire）的報告，聚焦2000年以來中國造船業的發展歷程以及美國在商業和軍用造船業領域同中國的差距，探討美國應對中國軍民兩用“造船生態系統”之策。

這篇報告迎合了特朗普再次執政后的政策訴求。特朗普在3月初的國會聯席會議演說中提到，為了強化美國的國防工業基礎，他將重振美國造船業，包括商船和軍艦。為此，他宣布白宮將成立一個新的“造船辦公室”（Office of Shipbuilding），通過特別稅收優惠把這項產業帶回美國。2月，美國貿易代表辦公室認定，中國造船業相關行為損害了美國商業利益，提議對運營中國制造船舶的企業實施廣泛的懲罰措施。

美國紐波特紐斯造船廠。

美國國會也于2024年底推出了《美國船舶法案》（SHIPS for America Act）的提案，提議加大對美國造船廠的投資，同時增加對中國軍民兩用造船業的限制舉措，包括對中國擁有及懸掛有中國國旗的船只進口貨物加征關稅。這一屆國會正在推動增加條款，瞄準中國造船廠，以減少中國造船廠的訂單。該提案已經并獲得美國主要造船業團體、財團、行業專家及白宮國安顧問沃爾茲（Mike Waltz）等特朗普政府官員的支持。

CSIS的報告認為，如果美國不能應對中國軍民兩用造船業生態系統帶來的挑戰，將對美國的經濟和國家安全帶來重大挑戰。國家安全方面，中國建設“藍水海軍”的雄心，正在重塑全球權力格局，有可能削弱美國在印太地區的影響力；經濟競爭力方面，中國出臺的產業政策以及其在全球造船業的主導地位，有可能持續削弱美國及其盟友的工業制造能力。

報告要點主要體現在5個方面：

1. 在過去二十年，中國通過戰略性產業政策的實施，在全球民用船舶制造業取得了領先地位。2024年其造船完工量占世界市場的50%以上，遠超韓國（約20%）和日本（約15%）。這優勢仍在擴大，預計在未來十年內，中國將強化在全球造船市場中的主導地位。截至2025年1月，中國在2033年前的全球商船訂單中約占62%。其中，包括超過80%的新集裝箱船訂單和30%的液化天然氣（LNG）運輸船訂單。如果這一趨勢持續，未來幾年投入使用的全球商船艦隊中，絕大部分將由中國建造。

報告稱，自2010年以來，至少有3家美國造船廠關閉或暫停運營。根據美國海事管理局（the U.S. Maritime Administration）的數據，美國造船業的薪資比私營部門的平均工資高出近50%，但該行業的就業人數在2008年至2022年間減少了近15%。如果美國繼續沿著這條路走下去，將喪失重要經濟機會，并讓美國造船業這一具有戰略意義的行業日益萎縮。

2. 中國造船業的優勢體現在其“軍民融合”（MCF）戰略，將其造船工業能力轉化為軍事力量，助力中國軍事現代化。主要造船企業如中國船舶工業集團（CSSC）和中國船舶重工集團（CSIC）既生產集裝箱船、油輪等民用船舶，也建造軍艦，包括055型驅逐艦、075型兩棲攻擊艦和003號航母“福建艦”。其中，CSSC在2024年建造的商業船舶（按噸位計）數量，超過了自二戰結束以來美國造船業的總產量。

中美海軍艦艇總數對比。

報告舉例提到，與將國防和商用業務部門分開的波音公司不同，中國船舶工業集團（CSSC）可以輕松地將其商用收入轉用于支持海軍生產。僅僅30年間，中國海軍從一支規模較小的地區性力量發展成為全球艦船數量最多的海軍，甚至超越了美國海軍。截至2022年，解放軍海軍擁有一支包括351艘艦船的戰斗艦隊，而美國海軍則有294艘。預計2030年中國海軍規模將達到425艘艦艇，而那時美國海軍的艦隊預計將維持在約300艘作戰艦艇的水平。

3. 通過“軍民融合”戰略，中國造船業整合了商業和軍事生產，使得中國海軍能夠利用商業合同獲得基礎設施、投資和知識產權。比如，外國公司通過合資企業、許可協議和直接采購，向中國的國防承包商提供關鍵的軍民兩用造船技術。這些“技術轉讓”幫助中國海軍克服了船舶推進系統(marine propulsion)等領域的重要技術障礙。中國海軍規模的不斷擴大及其日益精進的技術水平，結合中國日益自信的姿態，對美國及其盟友在印太地區的軍事準備和威懾能力構成了重大挑戰。

4. 中國軍民兩用造船廠建造多數船舶（75%）被外國公司購買，為中國的海軍工業基礎注入了數十億美元的收入。其中包括美國的軍事盟友，比如丹麥、法國、希臘、日本、韓國，以及其他軍工合作伙伴，比如卡塔爾、新加坡、瑞士等。

報告認為，外國公司的購買需求幫助中國降低了海軍現代化的成本，同時削弱了全球商業造船市場，導致美國及其盟國的造船產業邊緣化。比如，曾經在造船業占據主導地位的日韓正在失去市場份額，即使在液化天然氣（LNG）油輪等高端領域也是如此。隨著中國進軍造船業高價值市場，歐洲造船商也面臨著日益激烈的競爭。美國的商船建造業幾乎被淘汰，其全球市場份額在2024年已降至僅0.11%（下圖）。

2024年全球商用船舶建造情況。

為了探討中國“軍民融合”戰略以及其對中國軍事現代化的影響，報告將2019至2024年間保持活躍的307家中國造船廠按其與中國軍工生態系統的整合程度以及對美風險大小劃分為四個等級：

一級（Tier 1，非常高風險）：中國船舶工業集團（CSSC）擁有的船廠，也為中國海軍生產戰艦，主要有大連造船廠、廣州造船廠、江南造船集團和滬東中華造船集團。這些造船廠都是世界級的，在軍民兩用船舶生產方面都表現出色。報告稱，2019年至2023年間，這四個船廠至少下水了39艘戰艦，總排水量超過55萬噸，相當于一支比整個英國皇家海軍還要龐大的艦隊。

二級（Tier 2，高風險）：CSSC擁有的船廠，建造商用船舶，但與軍事項目、人員和國家資金機制保持緊密聯系。Tier-2級的主要客戶主要來自法國和新加坡的航運公司，其他航運客戶來自德國和希臘。

三級（Tier 3，中等風險）：其他國有企業（非CSSC）擁有的船廠，可被動員支援國家安全需求。Tier-3船廠中，58%的生產訂單來自外國公司，生產占比明顯低于Tier-1船廠（70%左右）和Tier-2船廠（65%左右）。日本是Tier-3級船廠船只的重要外國買家。

四級（Tier 4,較低風險）：私營或外資擁有的船廠，一般不涉及軍事，但仍受中國監管。外國買家占Tier-4級船廠生產的近70%。

報告總結認為，盡管私營船廠的數量多（被調查的307家船廠中74%是私營企業），但它們的生產能力遠不及由國家支持的船廠。前三級的由國家支持的81家船廠承擔了大部分（超過64%）的商用船舶生產。

而且，市場需求方面，海外買家占主導地位。許多大訂單流向了由中國船舶工業集團（CSSC）擁有和運營的Tier-1級船廠。例如，在2024年，“滬東中華”與卡塔爾能源公司簽訂了一項世界紀錄合同，價值近60億美元，計劃在2031年前建造18艘液化天然氣（LNG）運輸船。2023年，法國達飛集團（CMA CGM Group)與CSSC簽訂了一項價值近30億美元的合同，計劃建造16艘雙燃料集裝箱船，這也是當時中國船廠的最大單一造船訂單。這些船只將在Tier-1級軍民兩用船廠建造。

2019–2024年中國為外國買家建造船舶的分級統計分析。

報告舉例稱，2019年至2024年間，外國公司僅從Tier-1船廠購買了304艘船體，累計為中國造船廠帶來了數十億美元的收入，從而抵消中國軍事力量升級和擴展帶來的巨大成本。

在這5年間，Tier-1級船廠超過72%的商用產量被出口到外國買家。主要買家包括來自新加坡（美國印太防務伙伴）和瑞士（美國的條約盟友）的公司，共占Tier-1級出口的34%，法國的公司占到10%。報告特別注意到，在2019年至2023年期間，甚至兩家總部位于美國的公司，Pangaea物流解決方案公司（Pangaea Logistics Solutions）和Seabulk船隊管理公司（Seabulk Fleet Management），也從Tier-1級船廠采購了六艘船體。

5. 中國海軍造船企業從美國及其盟友的金融市場中獲益。

除了直接的訂單收入和技術轉讓以外，中國海軍造船業也在進入外國資本市場。比如，CSSC雖被美國列入與中國軍事相關的限制名單，并于2020年被當時的美國總統特朗普通過行政命令列入黑名單，但它通過其子公司中國船舶集團控股有限公司（CSSC Holdings Ltd.）在多個證券市場成功上市，從而獲得了進入國際資本市場的機會。截至2025年3月，中國船舶集團控股有限公司依然通過主要的中國交易所交易基金（ETF）向美國投資者開放投資渠道。這些ETF由全球領先的機構投資者管理，例如黑石集團（BlackRock）和先鋒集團（Vanguard）。

在2004年至2015年間，CSSC和中國船舶重工集團有限公司（CSIC）的上市子公司通過在全球市場——包括對外國投資者開放的香港證券交易所——發行股票和債券，共計募集了223億美元。

美國應對之策

CSIS這份報告映射了2025年特朗普上臺后中美的全面博弈有可能進入新的階段，造船業或港口安全將是美國專注的重點領域。

報告建議美國采取懲罰性舉措，削弱中國造船業的工業主導地位，干擾“軍民融合”的努力，并對美國及其盟友的造船能力進行長期投資。具體措施包括：對中國擁有的船舶及在關鍵中國造船廠建造的船只征收有針對性的“停靠費”；限制中國船只對某些關鍵美國貨物的運輸；切斷美國與直接支持中國海軍現代化的中國造船廠的金融和商業聯系；加大對美國造船能力的長期投資；吸引外國投資進入美國造船行業等。

有分析認為，這種懲罰性措施也有可能增加航運成本，并使得美國原油進出口更加昂貴。尤其在未解決俄烏沖突和國內通脹問題的情況下，美國付出的成本會更大。而且，特朗普針對日韓等盟友加征關稅的舉措，也會干擾美國聯合盟友重振造船業產能的能力。特朗普要想振興美國的商業和軍事造船業，短期內不太可能實現。

往期推薦??

2025中國發展高層論壇｜鄭永年：中國已進入技術引領經濟發展的階段

要支撐起下一個DeepSeek，我們需要什么樣的人才體系？

從DeepSeek突圍，看AI領域趕超策略

關于IPP

華南理工大學公共政策研究院（IPP）是一個獨立、非營利性的知識創新與公共政策研究平臺。IPP圍繞中國的體制改革、社會政策、中國話語權與國際關系等開展一系列的研究工作，并在此基礎上形成知識創新和政策咨詢協調發展的良好格局。IPP的愿景是打造開放式的知識創新和政策研究平臺，成為領先世界的中國智庫。