《科學：無盡的前沿》是科技政策研究領域無法繞開的一份報告，被視作美國科學政策的開山之作。這份報告促成了美國在戰后支持科學的共識，規劃了戰后美國科學發展的藍圖，其所探討的問題如科學與國家的目標、政府在科技發展中的作用，對基礎研究的認識以及科學人才的培養、科學的自由探索等超越了國界，引起更廣泛的共鳴與探討，對其他國家的科技政策產生了長久的影響。在今天美國科技政策似乎正在發生大幅變化之際，重讀此書，將有助于我們以歷史的視野審視今天的變局。

01.報告的起源

這份報告的作者范內瓦·布什（Vannevar Bush），在二戰期間擔任科學研究與發展辦公室（the Office of Scientific Research and Development，OSRD）主任，是“曼哈頓計劃”的提出者和執行人，同時，被稱為“信息時代的教父”，他的論文《誠如所思》（"As We May Think"）提出了微縮攝影技術和麥克斯儲存器（memex）的概念，開創了數字計算機和搜索引擎時代。

Vannevar Bush

來源：https://spectrum.ieee.org/the-essential-vannevar-bush

如何在和平時期從科學研究中持續獲益？這是觸發這份報告出爐的源頭。布什與美國聯邦參議員哈里·基爾戈（Harley M. Kilgore）的理念之爭則加速了報告的誕生。

二戰期間，布什主導的OSRD的科研舉措發揮了決定性的作用，甚至是盟軍取勝的關鍵。關于聯邦政府支持科學研究的共識逐步形成，美國聯邦參議員哈里·基爾戈（Harley M. Kilgore）就開始關心戰后如何保持聯邦政府對科學的資助，并在1942年和1943年分別提出了《技術動員法案》和《科學動員法案》兩個有關戰后科學政策的提案，其核心思想是：建立一個指揮或協調聯邦政府各部門的科學技術管理機構。但該法案遭到貿易界、企業研發部門、軍方以及大多數科學家的反對，主要理由是擔心科學受到政治的控制。布什也對基爾戈提出反對意見（Bush,1943），認為“它的廣闊目標在于增進人類的知識和理解……當科學最自由時，它就能最大程度地取得繁榮發展，因此，我強烈地認為，當和平到來時，我們應該不遺余力地廢止一切戰時的限制措施，將獨立自由最大限度地歸還給我們的科學機構和我們的科學家。”此后，基爾戈及其同僚在吸收各界意見后，于1944年初修訂了原有的提案，并在同年8月份提出了一份文件草案。

基爾戈的提案引起了布什的不安。為避免局勢陷入被動，布什加緊研究試圖醞釀一種能夠被大多數科學家所接受的替代性方案。經過多方商議和協助，在吸收布什及其他OSRD成員的意見后，1944年11月羅斯福總統向布什發出信函，信中指出：“在未來的和平時期，OSRD以及大學和私營企業成千上萬的科學家所開發的信息、技術和研究經驗，應當被用來提升國民健康、創建新企業以增加就業機會，以及改善國民的生活水平。”以此為目標，羅斯福向布什提出四個問題：

第一，在保證軍事安全且事先得到軍事機關批準的情況下，我們如何讓我們在戰爭期間對科學知識做出的貢獻盡快為世人所知?

（1） What can be done, consistent with military security, and with the prior approval of the military authorities, to make known to the world as soon as possible the contributions which have been made during our war effort to scientific knowledge?

第二，在科學與疾病的斗爭方面，我們現在應如何組織新的項目，以便在未來繼續推進在醫學和相關科學領域的工作?

（2） With particular reference to the war of science against disease, what can be done now to organize a program for continuing in the future the work which has been done in medicine and related sciences?

第三，政府在當下和未來，可以通過何種方式來促進公共及私人組織的研究活動?我們應仔細思考公共研究和私人研究的各自角色及其相互關系。

（3） What can the Government do now and in the future to aid research activities by public and private organizations?

第四，是否可以提出一個發現和發展美國青年科學人才的有效規劃，以確保我國的科學研究能夠持續保持在戰爭期間的水平?

（4） Can an effective program be proposed for discovering and developing scientific talent in American youth so that the continuing future of scientific research in this country may be assured on a level comparable to what has been done during the war?

羅斯福總統的四個問題中，首先著眼于對共識理念的傳播：讓公眾知道戰爭期間科學的作用；其次，以具體問題明確科技的戰略地位；第三個問題探索政府角色，思考政府以何種角色支持研究活動；第四個問題落實于執行層面，探索有效之策。在這些問題的引導下，布什隨即組建四個分委員會開展工作，并于1945 年7月5日向時任總統杜魯門提交了《科學：無盡的前沿》。

02.決策咨詢視角下的理念-戰略-政策三層解讀

《科學：無盡的前沿》從“與疾病作斗爭”、“科學與公共福利”、“科學人才的革新”、“科學的回歸問題”以及“實現目的之手段”五個部分回應了羅斯福總統的提問。從決策咨詢的視角來看，該報告的出發點是為解決羅斯福總統提出的核心問題：戰時科學技術在軍事領域的成果如何轉換為民用，繼續保障國家利益。解決問題的方式是輸出了一套關于戰后科技發展的行動計劃，包含建立國家研究基金會，以及關于新的組織的職責、架構、政策以及預算安排的系統考慮。值得注意的是，這一套“計劃”是在報告中循序得出：首先，是厘清概念，完成“科學進步是一種必需”的理念塑造，并從健康、安全、就業等多維度論證；其次是明確政府在戰后發展科技的戰略定位，“政府需要保障國家科技發展”，形成科學的社會契約，即政府提供科學家資金開展基礎研究，保證科學家的自主性和探索的自由；科學家開展研究，研究的結果會帶來經濟和社會效益。換句話說，政府只要給科學家以錢和適當的自由，就會收獲科學研究結果所帶來的實際利益（樊春良，2020）。最后，在“科學進步至關重要，政府需要保障國家科技發展”的基礎上，提出行動計劃。因此，可以從理念塑造、戰略定位和政策供給三個層面來認識《科學：無盡的前沿》。

（1）拋出觀點，形成理念共識：科學進步是一種必需。

新的知識對人民健康、國家安全和公共福利必不可少。報告中，布什用大量的篇幅來論證科學技術的重要性。從二戰時期的青霉素、雷達對戰爭局勢的影響，到無線電、合成纖維新行業誕生制造就業的助推，再到農業的巨大進步和更充裕的閑暇時光，證明科學的進步帶來更高水平的生活、預防和治療疾病、保護優先資源、低于侵略等多個領域的顯著貢獻，認為要確保高水平的就業及保持世界領先的目標，就必需保證新的科學知識能夠大量的涌現。

科技進步和應用是美國發展的關鍵因素之一。布什也并不夸大科學的作用，認為1900-1940年美國的發展歸結于三大因素：民主體制、國家財富、科技的進步和應用。但再次強調“科學本身并不能為個人、社會和經濟方面的弊病提供靈丹妙藥…但是如果沒有科學進步，其他方面再多的成就也無法確保我們作為一個國家在現代世界中的健康、繁榮與安全。”

強調基礎研究的重要性。布什認為，基礎研究并不考慮實際的目的，它產生的是一般性知識以及對自然及其規律的理解。基礎研究會帶來新的知識，能開辟出多種引發進步成果的途徑。基礎研究提供的是科學資本，是所有實際知識應用的源頭活水，是技術進步的引領者。與此同時，布什并沒有否定應用研究的重要性，認為基礎研究產生的一般性知識提供了解答大量重要實際問題的方法，但是無法對任何一個問題給出完整具體的答案，而應用研究的功能就是提供這個完整的答案。值得注意的是，布什強調基礎研究重要性的背景是19世紀美國實用技術的發展是依托歐洲科學的基礎發現。他認為，長期依靠他國的基礎科學知識，國家工業進展以及世界貿易中的競爭力會削弱。

（2）豎起籬笆，明確各方角色：科學的社會契約

在論證闡明科學進步的必需性、重要性后，我們可以看到布什對戰后科學技術的發展中各類主體尤其是政府需要扮演什么樣的角色展開分析，劃清各自角色的界限，基本形成了科學與社會之間的契約。

政府在科學研究中的角色。科學是政府理應關心的問題，政府在戰后需以更加系統性的制度建設和政策設計來支持科學研究。不管是從美國的開拓精神出發，還是從人民福祉來考慮，科學都理應是政府關心的重要問題。布什回顧了美國政府在科學事務上的成就和局限，認為盡管美國政府在19世紀以來就對科學事務產生了興趣，幾十年來對州立研究機構的支持也呈現上升趨勢。但是政府機構所展開的科學研究性質介于基礎研究和應用研究之間，且都關注即時的實際目標，盡管成績斐然，但是作用有限。他認為，某些涉及公共利益的科學領域雖然利害攸關，但是沒有來自私人資本的更多支持，難以得到充分的發展。因此，提出政府應該關注的研究是：軍事問題、農業、住房、公共衛生、某些醫學研究以及那些超出私人機構資本承擔能力的高成本研究。

創新鏈上各主體的角色及政府可發揮的作用。布什的報告中表達了對基礎研究到技術創新到產業化的線性理解，以此為基礎劃定了各類主體在科學研究中的角色，并提出了政府可以采用的支持手段。①基礎研究的中心是學院、大學和研究機構，孕育新的科學知識，培養職業研究人員。責任是保存前人積累的知識，將這些知識傳授給學生，并貢獻各種各樣的新知識。為有效發揮基礎研究中心的作用，高校和研究機構應該利用公共資金，才能提供有吸引力的研究機會和足夠的報酬，與政府和工業爭奪科學人才來加強基礎研究。②以政府實驗室為代表的政府內的研究，大多數是應用性質，依賴于大學和研究機構擴大基礎研究的前沿，培養訓練有素的科學研究人員。布什認為，在戰后，政府的研究應該加強和擴大的是具有公眾重要性且私人組織無法充分開展的研究和服務領域。比如像青霉素一樣的治療藥物和方法，需要醫學院、大學科學部門、政府、藥企的協同合作，在類似的專項問題協同攻關上，更需要政府倡導、支持和協調。③工業研究主要是將科學知識應用于多種實際用途，進而為社會提供新產品、新產業、新投資機會和就業崗位。但工業研究受制于經濟指標、自身定位以及持續的商業壓力。布什認為，政府加強工業研究最簡單有效的方式就是支持基礎研究和培養科學人才。但是考慮到基礎研究無法讓所有企業均等收益，進而提出政府通過所得稅法和專利制度來激勵工業研究活動。

研究自由必須得到保障。布什從學術自由的角度來劃定政府角色的“禁區”，認為，廣泛的科學進步源于學者的思想自由及研究自由，應該在好奇心驅使下探索未知，資助選擇研究方向。因此，盡管政府在戰時科學應用中習得的經驗教訓可以在某些協調和支持具有國家重大意義問題的全面規劃中繼續應用，但是戰后科學發展中必須謹慎行事，取消戰時不得不施行的嚴格控制，恢復研究自由。

教育與科學的關系。布什認為，在科學研究中，人扮演著重要的角色，而為科學發展的教育改革不能以犧牲認為社科等其他領域的研究為代價。創造新科學知識的責任，全在于那些了解自然基本規律并熟練掌握科學研究技術的人。文中引用哈佛大學校長柯南特的話論證國家科學的未來取決于基本教育政策。他還發出一個對當下的教育改革仍有警示作用的警告：“以犧牲社會科學、人文科學和其他對國民福祉直觀重要的研究為代價來發展自然科學和醫學研究，這是一種愚蠢的想法”。

（3）形成方案，提供實現目的之手段：國家研究基金會

為解決羅斯福總統的問題，布什在強調分析科學重要性、厘清政府角色定位后，在這份“決策咨詢”報告最后部分提供了一個完整詳盡的解決方案，即設立一個專門致力于科學研究和高級科學教育的獨立機構：國家研究基金會。

國家研究基金會的目的與運行原則，方案中明確了國家研究基金會應制定和推廣國家的科學研究和科學教育政策，支持非營利組織的基礎研究，通過獎學金和研究補助金培養青年科學人才，并通過合同和其他方式為軍事研究長期提供支持。從資金穩定支持、專家治理、外部協作、學術自由、問責平衡等五個方面框定了機構的基本原則。回應了羅斯福總統對軍事研究需求考慮，詳細說明了組成、任期、任命方式，組織結構，職能劃分，專利政策，特別授權，以及預算情況。

03.方案推進與實施效果

這份報告提供的方案實施并非一帆風順，核心在于前文提到的布什與基爾戈的理念之爭。報告提交的兩周后，1945年7月19日，白宮出版了這一報告，同日，華盛頓州的民主黨參議員馬格努森（Warren G. Magnuson）根據這份報告的內容，向國會提交了充分體現了布什團隊設想的關于成立“國家研究基金會”的提案S.1285。四天后，基爾戈也提出了自己醞釀已久的提案S.1297，拉開了長達五年的爭論序幕。

布什和基爾戈的理念之爭。布什和基爾戈的分歧不在于舉措，而在于理念。這是一場關于科學如何發展以及科學應當與社會形成何種關系的辯論，并由理念差異衍生出在專利設置、領域覆蓋、委員會任命上的差異。布什是以科學家的自主權為基礎，旨在為科學家提供在各知名大學內的獨立領導地位，以及在選擇和追求研究方向上的完全自由權利。因此主張新設立的機構應該受專業驅動且與公共控制相隔離的機構。基爾戈主張建立的是一套面對整個社會且擔負更大責任的體系。核心機構交由普通公民、勞動領袖、教育家和科學家組成的委員會管理，機構負責人（無需是科學家）由總統任命。因此該機構由人們感知的需求引導、更接近政治進程的機構。

法案的通過與成效。經歷政治上的爭論和妥協《國家自然科學基金會法案》于1950 年通過，確定將制定“一項促進科學領域基礎研究和教育的國家政策”，并通過撥款和合同支持“數學、物理學、醫學、生物學、工程學和其他科學領域的基礎科學研究”，由杰出科學家組成的委員會負責督導。最終不包含專利問題，不覆蓋應用研究，主任由總統任命，委員會由科學家組成。從法案實施以來，1960年代，聯邦政府對研發的資金支持比1940年增加20多倍，占經濟活動總量近2%。1970年代，越戰后研發支出下降，基礎研究費用大幅下滑。如今，聯邦研發支出占GDP比重是60年代的40%，但工業企業研發支出持續增長，1968年以來占GDP比重一直保持2.5%。可以說，盡管聯邦政府對研發資助低于“所需”，但已經永久地改變了科學的格局。

04.結語

再讀《科學：無盡的前沿》之時，恰逢特朗普削減NIH和NSF經費引起各界關注。當前全球科技發展中，科技領軍企業異軍突起，頭部企業不僅市值體量巨大，而且年研發投入額規模龐大，2023年部分科技企業研發投入總額已經超過上海2049.6億元的全社會研發投入。從80年前布什設計國家研究基金，明確政府資助之目的，如覆蓋那些超出私人機構資本承擔能力的高成本研究，到現在面臨私人資本對科研的壟斷趨勢增強，可能擠壓公共研究的空間，加劇技術鴻溝的風險。不得不反思，當前特朗普政府在馬斯克的影響下削減NIH和NSF經費，是基礎研究資助機制疊床架屋下的尾大不掉，還是杰克遜的民粹主義政治種下的反智種子在科技領域再度開花。但不管怎樣，“科學進步是一種必需”的觀念早已深入人心。

蔣嬌燕，上海市科學學研究所戰略規劃室副研究員。本文為作者在“科學學說”青年沙龍（第一期）的交流內容。文章觀點不代表主辦機構立場。

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