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自從有了互聯網，沒有誰不吐槽城管，去年，各地還一度出現取消城管的聲音。但實際上，各地只是對城管部門進行了改革調整。

城管作為綜合執法部門依舊會存在，或許下一步會換一種稱呼，又或者會在機構以及人員上進行調整削減，但是對大眾來說，希望看到的是城管徹底消失。

近30年的時間，城管和市民之間的糾葛好像從來就沒有松弛過，尤其隨著經濟快速發展，這種矛盾好像還加深了。為什么會出現這種情況，還得看一下城管究竟做了什么。

永遠是臨時工

最近兩年，圍繞城管的各種負面消息似乎減少了不少，但大眾對城管的負面影響依舊存在。

尤其是十幾年前各地經濟迅猛發展的時候，大量的務工人員進城，他們在城區的各種活動往往跟城管所謂的執法產生矛盾沖突。最典型的例子，就是小販永遠會被城管攆著跑。

由此產生的沖突在輿論中形成了惡劣影響。然而，每次發生負面事件后，各地方往往會將當事的城管定性為臨時工，這種情況進一步加劇了公眾對這個群體的厭惡。

比如在2014年，溫州蒼南縣的城管就跟群眾發生過沖突，又一次在輿論中掀起軒然大波。事發之后，雖然當事人被處理了，可官方的定性還是臨時工。

類似的情況已經不知道發生過多少次，公眾也漸漸明白，只要發生沖突事件后，這些在街上執法的城管就都變成了臨時工，而實際上，這些人大部分確實都是臨時工。

針對這一問題，有很多觀點認為，臨時工這個概念早就應該變成歷史，但現實的情況是，各地方、各個單位都在非法用工，都在利用自身的職權招募臨時人員。

這導致的問題就是很多單位患上了臨時工依賴癥，只要有什么事都會讓臨時工沖在前頭，但私底下對臨時工的管理幾乎是一片空白。如此一來，很多像城管這樣的臨時工在街上執法的時候往往沒有分寸。

從另一個角度看，也正是因為這些臨時工沒有分寸，很大程度上又確保了招募他們的單位的安全。所以外界時常調侃，臨時工其實就是背鍋俠，有事兒都得有臨時工負責，背后的單位和正式工不會受沖擊影響。

從城管執法的角度看，國內所有的城管其實都缺乏一致性的法律法規，也就是說，他們執法卻沒有執法權，甚至連依據都沒有。城管的執法，這是當地行政權力的延伸。

也因此，此前有專家就認為，城管實際上已經演變成為全國最大的“非法組織”。正是因為這種混亂，才導致城管在各地執法的時候亂象不斷。

暴力執法，又沒有依據

城管領域之所以如此混亂，關鍵就在于城管所擔負的城市管理工作，恰恰都是各個部門不愿意插手的臟亂差工作。

比如對小販的治理，政策層面國家并沒有完全杜絕小販的存在。而到了各地方和各個城市，政府為了維持街道的市容市貌，同時為了管理經營活動，才會對小商小販痛下殺手。

但是在實際的治理過程中，既涉及到了工商、稅務等部門，也涉及到了市政衛生等系統，聯合執法的話，協調起來十分復雜，又耗費時間。

最關鍵的是，小商小販都屬于弱勢群體，如何在執法過程中把握分寸，涉及到的城市各部門其實都不愿意承擔責任。

就是在這樣的一種局面下，城管部門才應運而生。從本質上來說，城管沒有任何執法權，城管運用的所有權利來源和法律依據，都是城市其他部門的具體授權。

換句話說，公眾往往把城管稱之為臨時工，而實際上，城管就是其他市政部門的真正臨時工。其他市政部門不愿意干的事，尤其是那些復雜而又棘手的事，往往都會推給城管去處理。

臨時組建的單位，當然不會有更多的正式編制，需要上街執法的人員大部分都是臨時招募的員工。

無論是執法依據還是具體的執法手段，再包括實際的執法能力統統存在不足。從社會上招募的人員素質參差不齊，很多人其實就是閑雜人員。這樣一來，任何執法行動都會不可避免地演變成沖突。

所以說到底，在大眾面前耀武揚威的城管，實際上就是市政多個部門的夜壺，需要的時候把它拿出來用一用，不需要的時候就會把它塞到床底下，如果有必要，還有拿它來頂罪頂缸。

這話雖然不好聽，但是幾十年來城管的存在就是這樣的邏輯。本質上來說，這是城市管理理念的滯后導致的。

城管帶來的惡劣影響，讓大眾認為這個部門必須得取消。但還有一個問題是，在沒有城管之前，城市的具體管理又是哪些部門在負責呢？

沒有城管之前是什么樣子？

從根本上來說，城管是伴隨著改革以及社會的逐步開放而產生的。在上世紀80年代以前，所有的城市根本不需要城管，最根本的原因是，那時候的社會經濟活動沒有像現在這么開放。

80年代以前，所有城市沒有私營商販，所有的商店以及百貨公司都是國營企業。除了商貿活動以外，城市里的其他私人經營活動也很少。

那時候的大眾，上班在國營單位，吃飯在食堂，哪怕是孩子上學，也是在單位下屬的附屬學校。每個人的生老病死幾乎都有單位包圓了，在這種情況下，沒有私營經營活動，整個城市的運作相對簡單。

80年代以后，城市相對于農村地區率先放開各種經營活動，尤其是商貿領域的活動，開始從國營急速轉變成了私人參與。

以北京市為例，從80年代開始，街頭上做生意、做買賣的人越來越多，尤其是戶籍制度放松以后，更是有大量的農村人涌入北京，從事各種各樣的工作活動。

其他城市的情況也是如此，商販增加就滋生出了大量的冒牌貨甚至假貨。由于立法滯后沒有監管措施，這種情況相對很混亂。

除此之外，隨著城市人口的不斷增加，市政管理的難度也在加大，街道上到處都充斥著小販，垃圾也是隨意的堆放，交通擁堵也沒有人管理，這樣的情況在上世紀90年代愈演愈烈。

但那時候還沒有城管部門針對市政的管理，都是具體的單位派出人員到街道上執法。但很快各個城市就發現，僅靠各個單位派人去管理的話，可謂杯水車薪，根本就忙不過來。

最關鍵的是，那時候連執法的依據也不完善，很多人上街執法，實際上就是胡亂做一通。這種混亂的模式，最終催生出了“城市管理綜合執法”這個概念。

城管執法主要是“綜合”

說到底，城管是現在城市管理的模式下催生出來的產物。多個部門授權，比如工商、衛生、消防、稅收等等，通過這些部門的授權，城管部門將其綜合在一起，然后上街執法。

不過，在上世紀90年代，各個城市還沒有城管這個統一的稱呼，有的地方叫市容監察大隊，有的地方叫城管辦。

因為沒有統一的標準，各地組建的隊伍名目其實還很繁多。比如在1996年前后的北京，上街的行政執法隊伍就有127 支，上海也高達142 支，杭州的最多，居然高達207 支。

在這種混亂的局面下，很多商販就發現他們要面臨多個執法部門的檢查。比如在1998年的廣州，媒體就報道，一個月餅廠半天時間就接待了4批檢查人員，嚴重干擾了企業的生產和經營秩序。

從90年代末開始，各地的城管隊伍才逐步組建起來，相對于過去混亂的情況，標準進一步做了統一，不再有其他部門上街，完全交給城管部門來進行綜合執法。

在本世紀初的廣州市，城管執法隊伍最早有3000多人，后來縮減到了2000多人，深圳市最早的編制為2200多人，后來縮減到了800多人。

過去那種混亂的情況確實消失了，但隨之而來的情況是，擁有了更多執法權的城管部門，并沒有把原來的問題真正消除掉，反倒是激發出了更多的矛盾。

說到底，城管部門面對的城市管理問題，多數情況下都涉及到了大眾的生計甚至是根本利益。管理界限模糊，執法權責不明，再加上招募的城市管理人員水平參差不齊，出現各種各樣的問題也就絲毫不奇怪了。

不會撤銷，只會改革

去年夏天，內蒙古、廣西、甘肅等地撤銷了城市管理綜合行政執法局，這一度讓大眾認為，國家終于要撤銷城管了。

可實際的情況是，各地并不是在真正的撤銷城管，而是對原來的城管部門進行拆分和重組。也就是說，就像早年組建城管部門那樣，現在針對城管這個機構，各個城市又在做新的調整和嘗試。

公共管理領域的專家也表示，目前城市管理的需要依舊存在，所以城管部門短時期內不會撤銷，但下一步確實也面臨著改革的必要。

如何界定執法權限，如何避免重復罰款，尤其是如何改變多頭執法的趨勢，這才是下一步城管改革真正要涉及到的層面。

未來城管部門不解決上面的問題，他們和大眾之間的矛盾將會延續，尤其是在城鎮化率不斷提升的情況下，城市人口還在繼續增加，管理水平和方式也必須要革新。

結語

沒有人不喜歡生活在一個干凈、整潔、有序的環境里，城管的本職工作就是要確保城市有序的運行。但問題在于，城管在具體工作的過程中，往往把問題搞得更加復雜，甚至把群眾推到了對立面。

未來城管的存在不僅僅是管理，更多的是針對大眾的服務。如何提高一個城市的管理水平，將會直接影響這座城市對大眾的吸引力。