馬懷德：完善行政執法監督體系 補強法治政府建設弱項

教育強國

行政執法監督是上級行政機關對下級行政機關行政執法工作的內部層級監督，是黨和國家監督體系的重要組成部分，是各級黨委和政府統籌行政執法工作的基本方式。黨的二十大明確提出了“強化行政執法監督機制和能力建設”的要求。為落實這一精神，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2024年2月發布了《關于加強行政執法協調監督工作體系建設的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》在充分吸收近年來一些部門和地方行政執法監督工作實踐經驗的基礎上，從健全行政執法監督工作體制機制、完善行政執法監督法規制度體系、嚴格履行行政執法監督職能、充分運用行政執法監督結果等多個方面對加強新時代行政執法協調監督作出了系統部署，為行政執法監督工作指明了方向。行政執法監督機制的進一步完善，能夠充分彌補既有監督機制的不足，強化對行政權的全方位監督，有效提升依法行政水平，加快法治政府建設進程。

一、完善行政執法監督體系，形成法治監督合力

建設中國特色社會主義法治體系，必須形成嚴密的法治監督體系，通過有效的監督機制，充分發揮預防、糾正、懲戒、教育、評價、預測、引導等功能作用，確保法治系統的正確有效運行。鑒于行政執法在全面提升依法行政水平、加快法治政府建設中的重要性，構建全面完善的行政執法監督制度體系，實現對行政執法工作的全方位、全流程、常態化、長效化監督十分重要。

從外部視角出發，在人大監督、紀檢監察監督、檢察監督、司法監督、社會監督等監督渠道和方式逐漸完善的情況下，應當進一步突出行政監督專業、高效、貼近執法過程、具備信息優勢等特點，強化行政自制，形成更加行之有效的行政監督制度體系。2024年3月新修訂的《中華人民共和國國務院組織法》第十七條明確規定“國務院健全行政監督制度，加強行政復議、備案審查、行政執法監督、政府督查等工作”，充分凸顯了完善行政監督制度的重要性。從行政監督制度體系的內部視角出發，在行政復議、備案審查等較為傳統的行政監督制度之外，也需要進一步完善行政監督的方式，豐富行政監督的手段，推動行政監督體系更加嚴密和完備。行政執法監督可進一步聚焦行政執法領域的系統性、結構性問題，通過有針對性的制度供給發揮好對行政執法的統籌協調、規范管理、指導監督、激勵保障等作用，織細織密織牢行政監督的網絡，真正實現對行政執法的多層次、全方位監督。

未來還可以進一步強化行政執法監督機制與其他行政監督機制的貫通銜接，真正實現各類監督機制的有機融合，形成最大監督合力。例如，行政執法監督可以與法治政府建設督察有機結合，根據行政執法監督過程中所掌握的信息，對具有普遍性、典型性、趨勢性的問題加強監督和督察整改，有效破解系統性難題；或與備案審查相結合，對于由行政立法和規范性文件不合法不適當導致的執法問題進行源頭性整治，推動相關立法或規范性文件的修改完善。除此之外，行政執法監督還可以與社會監督等外部監督機制相結合，通過建立行政執法監督與社會監督渠道信息共享合作機制、推行行政執法社會監督員制度等方式，既確保行政執法監督始終在民主、公開的軌道上進行，也使得執法監督能夠有的放矢、直達要害，更好踐行全過程人民民主，彰顯中國特色社會主義制度的優越性。

二、破解行政執法頑疾，確保法律得到正確實施

法律的生命在于實施。在中國特色社會主義法律體系已經基本形成的時代背景下，確保法律高效實施成為推進法治中國建設的戰略重點。我國行政機關承擔著重要的法律實施職責，大量的法律法規主要是由行政機關來執行。能否實現嚴格規范公正文明執法，事關政府職能能否得到全面正確履行，事關中國特色社會主義法律體系能否從“紙面上的法”真正變為“行動中的法”。尤其是行政執法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心，往往成為公眾觀察法治政府建設情況的窗口。因此，加強對行政執法的監督，確保各級行政機關正確實施法律十分重要。

近年來，黨中央、國務院高度重視行政執法質效的提升，制定出臺了《提升行政執法質量三年行動計劃（2023—2025年）》等一系列制度文件，推動行政執法規范化水平不斷提升。但也需要認識到，法治政府建設是一個長期過程。從當前實踐來看，各領域各地方還不同程度地存在執法不作為、亂作為，以及運動式執法、選擇性執法、過度執法、逐利執法等執法異化現象，嚴重制約了法治政府建設的步伐，也影響了社會公眾對于法治的信任度。這些長期困擾法治政府建設的頑瘴痼疾需要有更具針對性的舉措來回應和解決。通過完善行政執法監督體制機制，明確由各級司法行政部門作為政府行政執法監督機構，代表本級政府承擔行政執法監督具體事務，能夠建立起具備權威性、專業性的常態化監督機制。一方面，各級政府可以基于執法監督機制加強對各領域各部門行政執法工作的統籌協調，依托行政執法監督這一有力抓手，切實推進嚴格規范公正文明執法；另一方面，承擔行政執法監督具體事務的司法行政機關可以充分發揮在法治政府建設和行政執法工作上的專業優勢、信息優勢，更加準確有效地識別和破解行政執法中的疑難問題，提升法律實施的效果。尤其是在現有技術條件下，司法行政機關可以充分利用平臺化、智能化的信息技術手段，有效打破“信息孤島”，全方位收集各部門各領域的行政執法信息，提高行政執法監督質量和效率。同時，智能化的監督方式也有助于探索通過事前事中的智能化檢測實現預警式監督，推動行政執法監督從側重事后督導向全流程監督全面轉型，實現對重大執法風險的預先防控。

三、提升行政執法質效，回應經濟社會高質量發展需求

監督行政執法，并不是要求行政機關機械地實施和執行法律。行政執法與各級政府推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重要職責緊密相連，是各級政府及其工作部門將凝結在法律法規中的治理要求付諸實踐的過程。因此，各級政府應當堅持把法治政府建設與經濟社會發展同謀劃、同部署、同推進，通過不斷提高政府依法行政和依法開展治理的水平，在法治軌道上推動經濟社會發展各項目標得以實現。

黨的二十大報告提出“全面推進嚴格規范公正文明執法，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度”，表明行政執法必須充分回應人民群眾的關注和期待。通過完善行政執法監督機制強化對行政執法的監督，能夠更好確保行政執法始終服務于經濟社會發展大局，始終立足于人民群眾的需求和關切。例如，《意見》就行政執法監督工作進行部署時明確提出，“可根據工作需要對重要法律、法規、規章的執行情況組織開展行政執法檢查”“強化涉企行政執法監督”。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》也提出了“推進投資領域行政執法監督”“圍繞中心工作部署開展行政執法監督專項行動”等具體要求。行政執法監督工作應當緊扣現代政府治理體系的目標任務，重點關注事關經濟社會發展大局和人民群眾切身利益的執法領域和事項，更好服務于黨和國家中心工作；應當統籌考慮終端的執法監督如何與前端的政府職能轉變等改革措施相統一相協調，使監督與治理始終環環相扣，同頻共振，從而為營造優化市場化、法治化、國際化一流營商環境，促進經濟社會高質量發展提供法治保障。

【 馬懷德：長安街讀書會主講人、中國政法大學校長】

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責編：肖桐郡；初審：陳佳妮、許雪靖；復審：李雨凡、程子茜

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