裁判要旨

2004年修正的《土地管理法》第五十三條規定，經批準的建設項目需要使用國有建設用地的，建設單位應當持法律、行政法規規定的有關文件，向有批準權的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，經土地行政主管部門審查，報本級人民政府批準。《城市房地產管理法》第十二條第一款規定，土地使用權出讓，由市、縣人民政府有計劃、有步驟地進行。出讓的每幅地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規劃、建設、房產管理部門共同擬定方案，按照國務院規定，報經有批準權的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地管理部門實施。第十五條規定，土地使用權出讓，應當簽訂書面出讓合同。土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。本案中，國有土地使用權出讓所使用的國土資源部、國家工商行政管理局共同監制的《國有土地使用權出讓合同》第四十條，亦明確將經人民政府批準作為合同生效要件。據此，國有土地使用權出讓，雖然在形式上通過市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂出讓合同的方式實現，但由于簽訂出讓合同只是有批準權的人民政府批準國有土地使用權出讓后的具體實施行為，因此，國有土地使用權出讓與否，實際由有批準權的人民政府決定。《土地管理法》、《城市房地產管理法》作為土地管理領域內的特別法，實質上授予了有批準權的人民政府對國有土地使用權是否出讓事宜的管轄權，并以法律文本的方式將這一權力向全社會進行公示。這意味著，該管轄權不僅約束作為政府工作部門的土地管理部門，也約束所有依據前述法律規定與土地管理部門簽訂國有土地使用權出讓合同的相對方。當國有土地使用權出讓行為存在違反法律強制性規定，或者明顯損害國家、社會公共利益的時候，有批準權的人民政府即可行使上述特別法賦予的決定國有土地使用權是否出讓的行政管理職權，對違法的國有土地使用權出讓合同以及相關的行政行為予以撤銷。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申4973號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）呼和浩特市贏金廬房屋開發有限責任公司，住所地內蒙古自治區呼和浩特市如意開發區五緯路呼鐵如意國際物流園三樓。

法定代表人邢天敖，該公司經理。

委托訴訟代理人劉續增，北京市瑞都律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）內蒙古自治區呼和浩特市人民政府，住所地內蒙古自治區呼和浩特市新華東街黨政大樓。

法定代表人張佰成，該市人民政府市長。

再審申請人呼和浩特市贏金廬房屋開發有限責任公司（以下簡稱贏金廬公司）因訴內蒙古自治區呼和浩特市人民政府（以下簡稱呼市政府）撤銷《國有土地使用權出讓合同》和《國有土地使用證》一案，不服內蒙古自治區高級人民法院（2018）內行終591號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

呼市政府于2013年10月29日作出呼政土征字〔2013〕132號《關于撤銷呼和浩特市贏金廬房屋開發有限責任公司〈國有土地使用權出讓合同〉和廢止呼國用（2006）第00182號〈國有土地使用證〉的通知》（以下簡稱《撤銷通知》）。內容如下：“呼和浩特市贏金廬房屋開發有限責任公司：根據市土地收購儲備拍賣中心《撤銷呼土收儲掛2005034號地塊〈成交確認書〉決定書》（呼國土儲決〔2013〕第2號，以下簡稱《撤銷成交確認書決定書》），現通知如下：一、撤銷2006年4月7日市國土資源局與你公司簽訂的《國有土地使用權出讓合同》及用地批復文件。二、注銷呼土收儲掛2005034號地塊的國有土地使用權登記，廢止呼國用（2006）第00182號《國有土地使用證》。三、如對上述決定有異議，你公司可以依法在接到本通知之日起60日內向自治區人民政府提起行政復議，或直接向人民法院提起行政訴訟?！?/p>

內蒙古自治區呼和浩特市中級人民法院一審查明，2005年5月27日，呼和浩特市土地收購儲備拍賣中心（以下簡稱呼市土地收儲中心）公開掛牌出讓呼土收儲掛2005034號地塊，該宗地面積206.05畝，位于呼和浩特市××路××、河道以西、××自治區××大樓以北。贏金廬公司與呼和浩特市春華水務開發有限責任公司（以下簡稱春華水務公司）均報名競買該宗土地，春華水務公司競得該地塊，贏金廬公司并未競得該地塊。2005年5月27日，呼市土地收儲中心向贏金廬公司送達了《未競得通知書》。春華水務公司與贏金廬公司簽訂《協議書》，落款時間為2004年2月26日，其中約定：贏金廬公司向春華水務公司支付費用，春華水務公司協助贏金廬公司在呼市土地收儲中心摘牌取得土地使用權。2005年9月28日，春華水務公司向呼市土地收儲中心提交了《關于將呼土收儲掛2005034號地塊的摘牌競得者分別變更為迎和投資置業有限責任公司和呼和浩特市贏金廬房屋開發公司的請示》，要求將呼土收儲掛2005034號地塊一分為二，將該地塊的摘牌競得者由春華水務公司變更為內蒙古迎和投資置業有限責任公司和贏金廬公司。經呼市政府研究同意，2005年11月，贏金廬公司與呼市土地收儲中心簽訂了呼土收儲掛2005034號《成交確認書》。呼市土地收儲中心于2013年10月28日作出《撤銷成交確認書決定書》，認為春華水務公司為將該地塊建設用地使用權證辦理到贏金廬公司名下，提供了虛假的合作協議，呼市土地收儲中心違規向贏金廬公司出具了《成交確認書》用作辦理土地使用證的依據。依據《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部令11號）第二十五條第一款的規定，認定呼市土地收儲中心2005年11月與贏金廬公司就呼土收儲掛2005034號地塊簽訂的《成交確認書》無效。2013年10月29日，呼市政府作出《撤銷通知》?！冻蜂N通知》作出后，呼市政府未向贏金廬公司直接送達，將《撤銷通知》內容在呼和浩特市國土資源局（以下××呼市國土局）的門戶網站上進行了公告。贏金廬公司在得知《撤銷通知》內容后，提起本案行政訴訟，請求撤銷呼市政府作出的《撤銷通知》。

內蒙古自治區呼和浩特市中級人民法院另查明，春華水務公司因不服內蒙古自治區高級人民法院作出的（2013）內民一終字第93號民事判決，向最高人民法院申請再審。最高人民法院于2014年7月1日作出（2013）民申字第2380號民事裁定，指令內蒙古自治區高級人民法院再審。2017年12月25日，內蒙古自治區高級人民法院作出（2016）內民再100號再審終審民事判決。判決確認雙方于2004年2月26日簽訂的《協議書》因協議雙方惡意串通，損害了國家利益而無效，同時確認雙方于2008年12月30日簽訂的《土地使用權收回協議書》無效。

內蒙古自治區呼和浩特市中級人民法院一審認為，《內蒙古自治區掛牌出讓國有土地使用權管理辦法》第三條規定，國有建設用地使用權出讓包括以下幾個階段：掛牌供地審批、拍賣公告、簽訂成交確認書、簽訂出讓合同等。簽訂《成交確認書》是國有建設用地使用權出讓的必經程序，贏金廬公司取得《成交確認書》的主要依據為2004年2月26日《協議書》，該《協議書》已由生效判決認定為因雙方惡意串通，損害國家利益而無效。該院認為，《成交確認書》已經被依法撤銷，本案被訴《撤銷通知》認定事實清楚?！冻蜂N通知》作出后，呼市政府未向利害關系人贏金廬公司直接送達，而是將《撤銷通知》內容在呼市國土局的門戶網站上進行了公告。該送達方式不符合法律規定，送達程序不合法，應當確認《撤銷通知》送達程序違法。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第二項之規定，判決確認呼市政府作出的呼政土征字〔2013〕132號《撤銷通知》程序違法。

贏金廬公司不服，提起上訴。

內蒙古自治區高級人民法院二審查明的事實與一審查明的事實基本一致。

該院認為，呼市政府作出的《撤銷通知》的主要內容為：“一、撤銷2006年4月7日市國土資源局與你公司簽訂的《國有土地使用權出讓合同》及用地批復文件。二、注銷呼土收儲掛2005034號地塊的國有土地使用權登記，廢止呼國用（2006）第00182號《國有土地使用證》。”本案的焦點即為上述《撤銷通知》是否合法。第一，關于撤銷《國有土地使用權出讓合同》及用地批復文件的合法性問題。根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第二十一條及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范（試行）》（國土資發〔2006〕114號）的相關程序性規定，簽訂《成交確認書》系出讓人與中標人、競得人簽訂國有建設用地使用權出讓合同的前置條件。本案中，在呼市土地收儲中心已認定其于2005年11月與贏金廬公司簽訂的呼土收儲掛2005034號地塊的《成交確認書》無效并予以撤銷的前提下，呼市國土局與贏金廬公司簽訂的《國有土地使用權出讓合同》已喪失合法成立的基礎，應予撤銷。同時，呼市政府在行政管理權限內依據該《成交確認書》而作出的《關于呼和浩特市贏金廬房屋開發有限責任公司出讓國有土地使用權的批復》亦應撤銷。故呼市政府作出《撤銷通知》并無不當。第二，關于注銷國有土地使用權登記及廢止呼國用（2006）第00182號《國有土地使用證》的合法性問題。《中華人民共和國物權法》第一百五十條規定：“建設用地使用權消滅的，出讓人應當及時辦理注銷登記。登記機構應當收回建設用地使用權證書?！北景钢校凇冻山淮_認書》已被撤銷的情況下，贏金廬公司的國有建設用地使用權已消滅，呼市政府作為國有土地使用權登記及頒證批準機關，作出注銷國有土地使用權登記及廢止呼國用（2006）第00182號《國有土地使用證》的行為于法有據。綜上，呼市政府作出的呼政土征字〔2013〕132號《撤銷通知》雖無不當，但其將該《撤銷通知》在呼市國土局門戶網站公告，而未向利害關系人贏金廬公司直接送達，程序違法，應予撤銷。鑒于撤銷該行為會給國家利益、社會公共利益造成重大損害，一審判決按照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一項的規定確認呼市政府作出呼政土征字〔2013〕132號《撤銷通知》的行為違法并無不當。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持原判。

贏金廬公司向本院申請再審稱：1.法律、法規沒有賦予縣級以上政府對生效的出讓合同的撤銷權，出讓合同中也沒有賦予呼市政府有權撤銷的約定，呼市政府無權撤銷呼市國土局與贏金廬公司簽訂的出讓合同。2.二審法院對土地使用權設立的認定不符合法律規定，認定呼市政府撤銷土地使用權登記和廢止《國有土地使用證》的行政行為于法有據，實屬不當。3.呼市政府作出呼政土征字〔2013〕132號《撤銷通知》后，未向贏金廬公司直接送達，該行政行為違法，應當撤銷。二審法院以撤銷該行為會給國家利益和社會公共利益造成損害為由，僅確認違法，贏金廬公司不能接受。綜上，原審判決事實認定不當、適用法律錯誤。請求撤銷一、二審判決，撤銷呼市政府作出的《撤銷通知》。

本院認為，從原審裁判以及贏金廬公司申請再審的理由看，本案爭議焦點在于呼市政府撤銷呼市國土局與贏金廬公司簽訂的國有土地使用權出讓合同，以及注銷呼土收儲掛2005034號地塊的國有土地使用權登記，廢止呼國用（2006）第00182號《國有土地使用證》的行為是否合法。

一、關于呼市政府是否有權撤銷呼市國土局與贏金廬公司簽訂的國有土地使用權出讓合同

2004年修正的《中華人民共和國土地管理法》第五十三條規定，經批準的建設項目需要使用國有建設用地的，建設單位應當持法律、行政法規規定的有關文件，向有批準權的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，經土地行政主管部門審查，報本級人民政府批準?！吨腥A人民共和國城市房地產管理法》第十二條第一款規定，土地使用權出讓，由市、縣人民政府有計劃、有步驟地進行。出讓的每幅地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規劃、建設、房產管理部門共同擬定方案，按照國務院規定，報經有批準權的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地管理部門實施。第十五條規定，土地使用權出讓，應當簽訂書面出讓合同。土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。本案中，國有土地使用權出讓所使用的中華人民共和國國土資源部、中華人民共和國國家工商行政管理局共同監制的《國有土地使用權出讓合同》第四十條，亦明確將經人民政府批準作為合同生效要件。據此，國有土地使用權出讓，雖然在形式上通過市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂出讓合同的方式實現，但由于簽訂出讓合同只是有批準權的人民政府批準國有土地使用權出讓后的具體實施行為，因此，國有土地使用權出讓與否，實際由有批準權的人民政府決定?！吨腥A人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》作為土地管理領域內的特別法，實質上授予了有批準權的人民政府對國有土地使用權是否出讓事宜的管轄權，并以法律文本的方式將這一權力向全社會進行公示。這意味著，該管轄權不僅約束作為政府工作部門的土地管理部門，也約束所有依據前述法律規定與土地管理部門簽訂國有土地使用權出讓合同的相對方。當國有土地使用權出讓行為存在違反法律強制性規定，或者明顯損害國家、社會公共利益的時候，有批準權的人民政府即可行使上述特別法賦予的決定國有土地使用權是否出讓的行政管理職權，對違法的國有土地使用權出讓合同以及相關的行政行為予以撤銷。

具體到本案，《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第二條第四款規定，掛牌出讓國有建設用地使用權，是指出讓人發布掛牌公告，按公告規定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據掛牌期限截止時的出價結果或者現場競價結果確定國有建設用地使用權人的行為。第二十條第一款規定，以招標、拍賣或者掛牌方式確定中標人、競得人后，中標人、競得人支付的投標、競買保證金，轉作受讓地塊的定金。出讓人應當向中標人發出中標通知書或者與競得人簽訂成交確認書。第二十一條中規定，中標人、競得人應當按照中標通知書或者成交確認書約定的時間，與出讓人簽訂國有建設用地使用權出讓合同。第二十五條規定，中標人、競得人有下列行為之一的，中標、競得結果無效；造成損失的，應當依法承擔賠償責任：（一）提供虛假文件隱瞞事實的；……本案中，贏金廬公司在案涉地塊掛牌出讓過程中，通過與春華水務公司簽訂《協議書》的方式，將自身變更為案涉地塊的競得人，進而取得案涉國有土地使用權。在其與春華水務公司簽訂《協議書》已被人民法院生效判決以協議雙方惡意串通，損害國家利益為由確認無效，呼市土地收儲中心亦依據上述規定確認與贏金廬公司簽訂的《成交確認書》無效的情況下，贏金廬公司通過掛牌出讓程序競得案涉地塊的事實和法律基礎已不存在。在此情況下，呼市政府因贏金廬公司取得案涉國有土地使用權存在違反法律強制性規定以及損害國家利益的情形，依法撤銷呼市國土局與贏金廬公司簽訂的《國有土地使用權出讓合同》，同時一并撤銷用地批復文件，并不違反《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》的相關規定。

二、關于注銷呼土收儲掛2005034號地塊的國有土地使用權登記，廢止呼國用（2006）第00182號《國有土地使用證》的行為是否合法

《內蒙古自治區實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第九條規定，有下列情形之一的，由原登記機關注銷土地登記：……（三）申請人在申請登記時隱瞞事實，偽造證明文件或者采取其他非法手段騙取登記的。當時有效的《土地登記辦法》（國土資源部令第40號）第五十六條規定，土地登記注銷后，土地權利證書應當收回；確實無法收回的，應當在土地登記簿上注明，并經公告后廢止。本案中，贏金廬公司通過惡意串通，損害國家利益的方式取得案涉國有土地使用權，呼市政府依據上述規定注銷其國有土地使用權登記，并廢止該公司持有的《國有土地使用證》，符合上述規定，但呼市政府作出被訴《撤銷通知》后，未直接送達贏金廬公司，程序上確有違法之處。鑒于撤銷該通知會給國家利益、社會公共利益造成重大損害，且贏金廬公司已經實際知曉被訴通知，并提起本案訴訟，該違法行為未對其權利義務造成實際的不利影響，故原審法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款的規定判決確認該行為違法，并無不當。

綜上，再審申請人贏金廬公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人呼和浩特市贏金廬房屋開發有限責任公司的再審申請。

審判長　　王曉濱

審判員　　閻　巍

審判員　　仝　蕾

二〇二〇年七月二十二日

法官助理 駱芳菲

書記員 余藝苑

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