開(kāi)欄語(yǔ)：法學(xué)理論研究承擔(dān)著為法治中國(guó)建設(shè)提供科學(xué)理論支撐的光榮使命，在推進(jìn)全面依法治國(guó)中具有重要地位和作用。為深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想、加強(qiáng)新時(shí)代法學(xué)教育和法學(xué)理論研究，本報(bào)開(kāi)設(shè)“研究會(huì)專(zhuān)欄”，進(jìn)一步推動(dòng)加快構(gòu)建中國(guó)特色法學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話(huà)語(yǔ)體系。

作者|中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)課題組

責(zé)編|薛應(yīng)軍

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黨的二十大報(bào)告指出，法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）強(qiáng)調(diào)，“深入推進(jìn)依法行政”。深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，既是全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是順利實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要保障。

法治政府建設(shè)的總體形勢(shì)及面臨的多方面挑戰(zhàn)

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)法治政府建設(shè)取得了歷史性成就，從搭建制度框架的初步階段，邁入了追求制度實(shí)效的縱深階段。

當(dāng)前法治政府建設(shè)的總體形勢(shì)。一是法治政府建設(shè)進(jìn)展迅速但不平衡、不充分。中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院對(duì)2023年全國(guó)百城法治政府評(píng)估發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)整體好于中西部地區(qū)；低層級(jí)政府法治建設(shè)還有短板。二是法治政府建設(shè)對(duì)法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)的示范帶動(dòng)作用日漸彰顯，但部分領(lǐng)域還存在形式主義問(wèn)題。中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院與中國(guó)司法大數(shù)據(jù)研究院合作的抽樣統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在與群眾權(quán)益關(guān)系密切、容易引發(fā)訴訟的行政強(qiáng)制案件中，行政行為被法院認(rèn)定不存在違法的僅有42.16%，而其中強(qiáng)制拆除案件僅13.12%。三是法治政府建設(shè)與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的各項(xiàng)需求結(jié)合更加緊密，對(duì)法治政府建設(shè)提出新要求。比如，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，需要完善、創(chuàng)新、創(chuàng)造與之相適應(yīng)的包容審慎監(jiān)管方式。四是法治政府建設(shè)面對(duì)的復(fù)雜價(jià)值沖突增多，需要精細(xì)化平衡好各類(lèi)價(jià)值。如，一些地方行政許可因當(dāng)事人提供虛假材料而行政機(jī)關(guān)未盡到審查義務(wù)，被認(rèn)定違法。

法治政府建設(shè)面臨的多方面挑戰(zhàn)。一是依法行政的法律制度體系有待進(jìn)一步健全。缺乏基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性、一般性行政法，且時(shí)效性有待加強(qiáng)。如2003年制定的《中華人民共和國(guó)行政許可法》滯后于改革實(shí)踐。二是政府職能優(yōu)化需加速推進(jìn)。部分地方政府在具體領(lǐng)域過(guò)度介入市場(chǎng)活動(dòng)，實(shí)施地方保護(hù)和行政壟斷等，對(duì)事前管制手段存在路徑依賴(lài)，推進(jìn)事中事后監(jiān)管手段不足。三是行政決策科學(xué)化有待加強(qiáng)?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》設(shè)定了公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等程序，但在有的地方實(shí)踐中流于形式。四是行政執(zhí)法不規(guī)范沒(méi)有得到根治，選擇執(zhí)法、逐利執(zhí)法、“小過(guò)重罰”、“天價(jià)罰單”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。五是行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的效果還需進(jìn)一步提升，有的地方信訪法治化水平低。六是公務(wù)人員依法行政意識(shí)和能力有待加強(qiáng)。部分領(lǐng)導(dǎo)干部存在以權(quán)壓法，執(zhí)法不嚴(yán)、粗暴執(zhí)法，干預(yù)司法、徇私枉法等問(wèn)題。

推進(jìn)法治政府建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)

完善行政法律體系。一是加強(qiáng)規(guī)范共同行政活動(dòng)的立法。加快制定《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》《行政規(guī)范性文件制定程序條例》。《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等效力位階較低，應(yīng)上升為法律?！稕Q定》提出“推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”，這要求加快行政組織和程序立法。二是加快法律修改。抓緊修改《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等重要法律法規(guī)，回應(yīng)時(shí)代需求。例如，對(duì)于有些地方?jīng)Q策過(guò)于隨意的問(wèn)題，可通過(guò)修訂《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》予以應(yīng)對(duì)。三是加快推進(jìn)新興領(lǐng)域立法，推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，完善政府治理體系。發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力需要調(diào)適法律規(guī)則和政府治理體系，破除阻礙創(chuàng)新的規(guī)則，調(diào)整監(jiān)管方式。應(yīng)加快人工智能、生物醫(yī)學(xué)等新興領(lǐng)域立法。通過(guò)立法引導(dǎo)監(jiān)管理念轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化企業(yè)治理、科技倫理審查、第三方審計(jì)、監(jiān)管沙盒等新型規(guī)制。四是適時(shí)推動(dòng)行政基本法典編纂。法典編纂既可以有效整合散見(jiàn)于政策文件中的行政法基本原則，形成統(tǒng)率整個(gè)行政法律規(guī)范體系的價(jià)值指引，也可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的全覆蓋，增強(qiáng)法律規(guī)范的體系性。

加快政府職能轉(zhuǎn)變。政府承擔(dān)的最重要職能之一是政務(wù)服務(wù)?！稕Q定》提出“促進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化，完善覆蓋全國(guó)的一體化在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”。應(yīng)厘清政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)的關(guān)系，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合。通過(guò)完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，加強(qiáng)對(duì)行政性壟斷的監(jiān)管執(zhí)法，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)形成?？茖W(xué)合理設(shè)定政府監(jiān)管職責(zé)，增強(qiáng)監(jiān)管規(guī)則的明確性、公平性、可預(yù)期性，加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)監(jiān)管措施的評(píng)估，提升監(jiān)管精準(zhǔn)度。要通過(guò)法治方式促進(jìn)政府積極履行公共產(chǎn)品的供給職能。推動(dòng)法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)深度融合，提高政務(wù)服務(wù)效能和水平，增強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)公共需求和公眾問(wèn)題的感應(yīng)能力、回應(yīng)能力和解決能力，引導(dǎo)公眾在法治軌道上表達(dá)意見(jiàn)和訴求，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)公眾的良性互動(dòng)。應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化政務(wù)誠(chéng)信機(jī)制建設(shè)，營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境。

提升行政決策法治化水平。要進(jìn)一步強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策的意識(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定的決策程序，提升制度實(shí)效。《決定》要求“完善重大決策、規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制”。要加強(qiáng)行政決策的合法性審查和執(zhí)行評(píng)估，統(tǒng)籌重大行政決策事前事中程序控制與事后問(wèn)責(zé)，將是否合法決策，是否遵守決策程序制度作為考核、審計(jì)、問(wèn)責(zé)的重要內(nèi)容，公開(kāi)發(fā)布重大行政決策問(wèn)責(zé)典型案例，形成有效警示效果。

全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系建設(shè)應(yīng)聚焦于解決行政執(zhí)法領(lǐng)域系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題，避免過(guò)多介入個(gè)案糾紛。建議推動(dòng)建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺(tái)，匯總公眾投訴和行政復(fù)議、行政訴訟等信息，加強(qiáng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析、研判。將行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督與法治政府建設(shè)督查結(jié)合起來(lái)，對(duì)具有普遍性、典型性、趨勢(shì)性的問(wèn)題加強(qiáng)監(jiān)督和督查整改?！稕Q定》提出，要“深化行政執(zhí)法體制改革，完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制，健全行政執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制。完善行政處罰等領(lǐng)域行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，推動(dòng)行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)跨區(qū)域銜接。完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度”。這都是對(duì)已有改革事項(xiàng)的不斷深化，需進(jìn)一步完善相關(guān)體制機(jī)制，健全相關(guān)制度，推動(dòng)全面落實(shí)。

完善行政爭(zhēng)議化解的體制機(jī)制?！稕Q定》提出“健全行政復(fù)議體制機(jī)制”。應(yīng)抓緊修訂行政復(fù)議法實(shí)施條例，確保全面、準(zhǔn)確實(shí)施新修訂的行政復(fù)議法。應(yīng)突出行政復(fù)議便民、高效、實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議等方面的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮其化解行政爭(zhēng)議主渠道作用。要依法推動(dòng)行政復(fù)議決定文書(shū)上網(wǎng)公開(kāi)等制度。加強(qiáng)行政應(yīng)訴工作，落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，優(yōu)化府院、府檢聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)行政復(fù)議、行政裁決、行政訴訟與信訪、人民調(diào)解等機(jī)制的銜接，通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等爭(zhēng)議解決機(jī)制發(fā)現(xiàn)短板，促進(jìn)依法行政水平提高。

抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。領(lǐng)導(dǎo)干部的思想和行動(dòng)對(duì)法治政府建設(shè)具有重要示范意義。新修訂的《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)定國(guó)務(wù)院組成人員應(yīng)模范遵守憲法和法律。應(yīng)加強(qiáng)依法行政能力建設(shè)，持續(xù)落實(shí)好公職人員憲法宣誓、領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法等機(jī)制，不斷豐富法治教育培訓(xùn)形式。完善對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政情況的績(jī)效考核，建立科學(xué)合理、維度豐富的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部，形成鮮明的用人導(dǎo)向。

加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的具體工作建議

加強(qiáng)法治政府建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃。目前，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025）》已進(jìn)入最后執(zhí)行期。應(yīng)在系統(tǒng)評(píng)估其實(shí)施效果的基礎(chǔ)上，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的二十大和二十屆三中全會(huì)精神，結(jié)合“十五五”規(guī)劃的起草，提早部署《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2026—2030）》的研究起草工作。

針對(duì)性解決法治政府建設(shè)的突出問(wèn)題。當(dāng)前，法治政府建設(shè)呈現(xiàn)出“木桶效應(yīng)”，諸如行政執(zhí)法、政府誠(chéng)信等短板可能影響法治政府建設(shè)整體效果。應(yīng)強(qiáng)化攻堅(jiān)克難意識(shí)，建立常態(tài)化機(jī)制解決法治政府建設(shè)突出問(wèn)題。一是加強(qiáng)發(fā)現(xiàn)普遍性問(wèn)題的能力，利用“互聯(lián)網(wǎng)+督查系統(tǒng)”、司法大數(shù)據(jù)等資源，錨定依法行政突出問(wèn)題。二是加強(qiáng)針對(duì)性解決問(wèn)題的能力，通過(guò)出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)、開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理、問(wèn)責(zé)、發(fā)布典型案例等方式形成有力的法治監(jiān)督機(jī)制。

健全對(duì)相關(guān)制度和措施的評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。針對(duì)“重制度建設(shè)，輕制度實(shí)施”等情況，應(yīng)強(qiáng)化制度評(píng)估和評(píng)估結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。目前，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等法律已經(jīng)作出了類(lèi)似規(guī)定。但這類(lèi)效果評(píng)估還沒(méi)有成為一般性理念，缺乏制度化、規(guī)范化的頂層設(shè)計(jì)。建議通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)的法律、行政法規(guī)或制發(fā)指導(dǎo)性意見(jiàn)等方式，推動(dòng)制度評(píng)估常態(tài)化、規(guī)范化、法治化。

推動(dòng)數(shù)字政府與法治政府建設(shè)更好結(jié)合。近年來(lái)，數(shù)字技術(shù)為政府工作賦能增效，但也出現(xiàn)了數(shù)據(jù)濫用、算法歧視、數(shù)字“鴻溝”等問(wèn)題。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》雖規(guī)定了相關(guān)措施，但還需根據(jù)時(shí)代發(fā)展進(jìn)一步深化。建議國(guó)務(wù)院層面關(guān)注數(shù)字化行政，評(píng)估數(shù)字化行政的法律需求，通過(guò)推動(dòng)立法、出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)或規(guī)劃等方式確立基本規(guī)則。

本文為中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究重點(diǎn)委托課題“習(xí)近平法治思想中的法治政府理論”〔課題編號(hào)：CLS（2024）ZDWT25〕的研究成果。

（課題組成員：馬懷德、李洪雷、林華、李策）