針對各地方公平競爭審查執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一、審查程序不規(guī)范等問題，國家市場監(jiān)督管理總局（以下簡稱“市場監(jiān)管總局”）近日發(fā)布《公平競爭審查條例實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》），細(xì)化完善了公平競爭審查總體要求，并進(jìn)一步明確紅線底線。

據(jù)市場監(jiān)管總局介紹，將于今年4月20日起正式施行的《實(shí)施辦法》，共48條，在《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）的框架下，對部門職責(zé)、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查機(jī)制等方面有所細(xì)化，便于市場監(jiān)管部門和政策措施起草單位準(zhǔn)確理解、規(guī)范適用。

南開大學(xué)競爭法研究中心主任、法學(xué)院副院長陳兵對中國企業(yè)報(bào)表示，總體來看，《實(shí)施辦法》正構(gòu)建“事前審查—事中監(jiān)督—事后追責(zé)”的全鏈條機(jī)制，并通過地方創(chuàng)新實(shí)踐與制度銜接，推動(dòng)全國統(tǒng)一大市場的形成。

在陳兵看來，《實(shí)施辦法》的創(chuàng)新性不僅體現(xiàn)在規(guī)則的細(xì)化上，更體現(xiàn)在程序的優(yōu)化與監(jiān)督的強(qiáng)化上，多措并舉，確保制度有效落實(shí)。

明確審查紅線

通俗來說，公平競爭審查制度，就是政府及相關(guān)部門在制定涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施時(shí)，為確保市場公平競爭，防止排除、限制競爭行為而進(jìn)行的事前審查制度。

在我國，公平競爭審查制度最早出現(xiàn)于2016年國務(wù)院頒布的《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》中。

此后，這一制度在機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面逐年得到發(fā)展與完善。2022年6月，新修訂的《反壟斷法》中規(guī)定“國家建立健全公平競爭審查制度”——公平競爭審查制度就是在這時(shí)被上升為一項(xiàng)法律制度。

2024年8月1日，由國務(wù)院出臺(tái)的《條例》正式實(shí)施，這也是我國第一部關(guān)于公平競爭審查的行政法規(guī)。其中提到，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全公平競爭審查工作機(jī)制。

事實(shí)上，在《條例》正式施行前，有地方已先行出臺(tái)制度條例。比如，北京市市場監(jiān)管總局等部門在2023年12月發(fā)布《北京市公平競爭審查工作程序規(guī)定（試行）》；2024年5月，上海市浦東新區(qū)發(fā)布《浦東新區(qū)深化公平競爭審查若干規(guī)定》……然而，這些地方性法規(guī)僅適用于本地范圍內(nèi)的公平競爭審查，且地域性較強(qiáng)，差異化明顯。

對此，陳兵向中國企業(yè)報(bào)指出，此前，地方出臺(tái)地方性公平競爭審查辦法，但各地規(guī)則存在差異，執(zhí)行力度不一，導(dǎo)致全國范圍內(nèi)政策協(xié)調(diào)性不足，“地方試點(diǎn)雖具創(chuàng)新性，卻存在審查標(biāo)準(zhǔn)差異，導(dǎo)致跨區(qū)域市場主體面臨合規(guī)成本疊加。”陳兵說。

在3月18日召開的新聞發(fā)布會(huì)上，市場監(jiān)管總局競爭協(xié)調(diào)司司長周智高表示，在《條例》實(shí)施過程中，審查標(biāo)準(zhǔn)的把握非常重要，這既關(guān)系到《條例》落實(shí)的有效性，也關(guān)系到《條例》執(zhí)行的統(tǒng)一性。

市場監(jiān)管總局法規(guī)司副司長王丹也指出，《條例》自去年8月正式施行以來，由于行政法規(guī)層面的規(guī)定較為原則，起草單位和市場監(jiān)管部門在具體實(shí)施過程中還存在一些疑惑和問題，亟須細(xì)化有關(guān)規(guī)定。

在該場新聞發(fā)布會(huì)上，市場監(jiān)管總局競爭協(xié)調(diào)司副司長趙春雷坦言，從《條例》落實(shí)情況來看，有的地方存在對審查范圍把不準(zhǔn)、審查責(zé)任壓不實(shí)、審查能力跟不上等問題。

《實(shí)施辦法》也對此作了針對性的規(guī)定。中國企業(yè)報(bào)注意到，對于不同地區(qū)存在的執(zhí)行差異性，《實(shí)施辦法》中將限制或者變相限制市場準(zhǔn)入和退出、限制商品要素自由流動(dòng)、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為等四個(gè)方面的審查標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為66項(xiàng)具體情形，明確各項(xiàng)禁止性規(guī)定的具體表現(xiàn)形式。

比如，《實(shí)施辦法》將不得限定經(jīng)營、購買或者使用特定經(jīng)營者提供的商品或者服務(wù)的規(guī)定，細(xì)化為要求或者暗示，限定經(jīng)營者所有制形式、注冊地或者設(shè)定其他不合理?xiàng)l件，設(shè)置不合理的項(xiàng)目庫、名錄庫，通過獎(jiǎng)勵(lì)性或者懲罰性措施限定交易等5種不得實(shí)施的具體行為。

“《實(shí)施辦法》將地方經(jīng)驗(yàn)上升為全國統(tǒng)一的66項(xiàng)具體審查標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化了制度約束力。”陳兵向中國企業(yè)報(bào)指出，《實(shí)施辦法》的出臺(tái)標(biāo)志著公平競爭審查制度從地方試點(diǎn)走向全國統(tǒng)一實(shí)施，通過統(tǒng)一規(guī)則、強(qiáng)化監(jiān)督、提升治理能力，推動(dòng)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

陳兵表示，《實(shí)施辦法》在強(qiáng)化了同《反壟斷法》銜接的同時(shí)，系統(tǒng)化規(guī)定了整改、約談、書面提醒等處置措施，強(qiáng)化監(jiān)督保障，以促進(jìn)《審查條例》在各地落實(shí)。

他補(bǔ)充道，《實(shí)施辦法》注重與現(xiàn)有政策的銜接協(xié)調(diào)。比如，進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度要求，禁止起草涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施，不得含有對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等違法設(shè)置市場準(zhǔn)入審批程序的內(nèi)容，確保政府干預(yù)的邊界清晰，避免“隱性清單”架空市場準(zhǔn)入開放承諾。

規(guī)范各地招商競爭活動(dòng)

在地方性的招商活動(dòng)中，不正當(dāng)競爭一度是“不予說明”的操作模式。地方政府為吸納更多企業(yè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)，因而催生了諸多違規(guī)性讓利活動(dòng)，如中央、地方多部門在政策文件中提及的“稅收優(yōu)惠政策行為”。

市場監(jiān)督總局黨組書記、局長羅文在《求是》發(fā)文提到，在招商、招標(biāo)等領(lǐng)域，不正當(dāng)公平競爭現(xiàn)狀的存在。他指出，當(dāng)前，各地區(qū)公平競爭審查工作開展還不平衡，特別是在市場準(zhǔn)入和退出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域，違反公平競爭的問題仍時(shí)有發(fā)生。

羅文認(rèn)為，綜合治理上述問題，需要相關(guān)部門進(jìn)一步提升公平競爭審查質(zhì)效，加力做好政策措施源頭治理，強(qiáng)化事前預(yù)防和事后監(jiān)督，確保政府制定出臺(tái)的政策措施符合公平競爭要求。

在前述發(fā)布會(huì)上，周智高也提到，《條例》禁止違法違規(guī)給予特定經(jīng)營者選擇性、差異化的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼，但有的地方在出臺(tái)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)、招商引資等政策時(shí)，對這一要求把握不準(zhǔn)，有的搞變通、“打擦邊球”，也有的“一刀切”，一律禁止財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)行為，“這兩種做法都是不準(zhǔn)確的。”

周智高表示，這次出臺(tái)《實(shí)施辦法》，一方面規(guī)定不得以外地經(jīng)營者將注冊地遷移至本地、在本地納稅、納入本地統(tǒng)計(jì)為條件實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)貼；另一方面明確了“特定經(jīng)營者”的內(nèi)涵，即“在政策措施中直接或者變相確定的某個(gè)或者某部分經(jīng)營者，但通過公平合理、客觀明確且非排他性條件確定的除外”。

陳兵觀察到，《實(shí)施辦法》里，明確了“沒有對公平競爭影響更小的替代方案”“合理實(shí)施期限”等例外條款的具體含義，“防止地方政府以’公共利益’為名濫用例外規(guī)定。”

明確了地方財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的紅線后，意味著依賴優(yōu)惠政策吸納招商引資資源的地方政府，需要重新梳理招商格局。

如何破局？陳兵向中國企業(yè)報(bào)指出，短期來看，地方政府需要健全完善本地公平競爭審查機(jī)制，全面清理有違公平競爭的政策。在此過程中，部分地方可能會(huì)出現(xiàn)“陣痛期”，“清理違規(guī)返稅政策將直接導(dǎo)致部分地方政府財(cái)政收入減少，依賴返稅政策的企業(yè)可能因優(yōu)惠取消而遷移至其他仍有政策空間的地區(qū)，進(jìn)一步加劇地方財(cái)政壓力。”

陳兵提到，這些地方政府需重新設(shè)計(jì)合規(guī)的招商政策，例如轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施投資、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)等非財(cái)稅手段，短期可能面臨招商效率下降的問題。

而從長期來看，他認(rèn)為，對《實(shí)施辦法》細(xì)化規(guī)則的執(zhí)行，將會(huì)倒逼地方政府從單純“拼補(bǔ)貼”向“拼服務(wù)”轉(zhuǎn)型，促使地方提升綜合競爭力，在不斷優(yōu)化營商環(huán)境中地方政府通過研發(fā)補(bǔ)貼、人才引進(jìn)等符合公平競爭原則的政策吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)。

除此之外，還“有助于推動(dòng)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，減少地方保護(hù)與市場分割”，陳兵認(rèn)為，通過禁止差異化財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，消除因地方政策導(dǎo)致的資源配置扭曲，能在一定程度上促進(jìn)商品和要素在全國范圍內(nèi)自由流動(dòng)。當(dāng)然，企業(yè)在選擇投資地時(shí)也會(huì)更關(guān)注市場潛力、產(chǎn)業(yè)配套等長期因素，而非短期稅收優(yōu)惠。

中小微企業(yè)迎來利好

在破除地方保護(hù)方面，中國企業(yè)報(bào)注意到，《實(shí)施辦法》中對政府采購以及招標(biāo)工作要求還進(jìn)一步明確：不得要求優(yōu)先采購本地經(jīng)營者提供的商品，不得將經(jīng)營者取得業(yè)績、獎(jiǎng)項(xiàng)榮譽(yù)、繳納稅收社保的區(qū)域及注冊地址等作為招標(biāo)、加分條件，并不得用于評價(jià)企業(yè)信用等級，也不得設(shè)置不合理的公示時(shí)間、響應(yīng)時(shí)間等。

“目前來看，這對跨區(qū)域經(jīng)營企業(yè)、中小微企業(yè)是個(gè)顯著利好的消息。”陳兵向中國企業(yè)報(bào)指出，《實(shí)施辦法》明確禁止地方政府設(shè)置歧視性準(zhǔn)入條件（如限制外地企業(yè)注冊、優(yōu)先采購本地產(chǎn)品等），為跨區(qū)域經(jīng)營企業(yè)掃清了制度障礙，并且通過嚴(yán)格限制地方性稅收優(yōu)惠競爭、清理違規(guī)返稅政策，企業(yè)無需為獲取政策紅利而頻繁遷移注冊地或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，減少了合規(guī)成本與經(jīng)營不確定性。

同時(shí)，對于中小微企業(yè)而言，《實(shí)施辦法》禁止地方政府通過所有制形式、注冊資本等條件限制市場準(zhǔn)入。在陳兵看來，這意味著，中小微企業(yè)有了與國有企業(yè)、大型企業(yè)同臺(tái)競爭的機(jī)會(huì)，中小微企業(yè)可更公平地參與政府采購、招投標(biāo)等活動(dòng)，獲得更多市場機(jī)會(huì)。

除此之外，陳兵認(rèn)為，健全的公平競爭審查制度還有利于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型企業(yè)的發(fā)展，公平的市場環(huán)境、高效的資源配置能推動(dòng)創(chuàng)新成果順暢落地，加速前沿技術(shù)的商業(yè)化應(yīng)用，促進(jìn)企業(yè)擺脫“內(nèi)卷式”競爭。

至于如何確保《實(shí)施辦法》在實(shí)踐中出現(xiàn)執(zhí)行偏差，陳兵建議，后續(xù)重點(diǎn)需要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制的落實(shí)，加強(qiáng)外部監(jiān)督。比如，在健全責(zé)任落實(shí)機(jī)制方面，可以將公平競爭審查納入地方政府績效考核，明確獎(jiǎng)懲措施，增強(qiáng)制度剛性；同時(shí)，暢通監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制，建立全國統(tǒng)一的舉報(bào)平臺(tái)，確保舉報(bào)處理透明高效。

在事后的處理方面，陳兵提到，一方面要強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制，對拒不整改的地方政府，依法追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，并公開典型案例以形成震懾。另一方面，借助并優(yōu)化區(qū)域協(xié)作機(jī)制，對區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作較強(qiáng)的區(qū)域如京津冀、長三角、粵港澳等可考慮加強(qiáng)區(qū)域間的公平競爭審查協(xié)作機(jī)制。

作者：邱慧

監(jiān)制：張劍

編輯：李南