城投轉(zhuǎn)型本質(zhì)是地方政府治理模式的變革。短期看，城投企業(yè)可通過債務(wù)置換、資產(chǎn)盤活等化解債務(wù)；長(zhǎng)期需培育城市運(yùn)營(yíng)能力和產(chǎn)業(yè)投資能力，助力地方政府從“管理者”轉(zhuǎn)向“服務(wù)商”

路面鋪設(shè)平整，主次干道分明，橋梁護(hù)欄穩(wěn)固……當(dāng)人們駕車駛?cè)霃V州大道，近12公里長(zhǎng)的瀝青路面，行車過程平穩(wěn)，幾乎聽不到輪胎摩擦地面的聲音，舒心的體驗(yàn)正是城市關(guān)懷的體現(xiàn)。

廣州大道是廣州城投集團(tuán)旗下的市政維修處公司的“明星項(xiàng)目”，道路采用“高韌靜音薄層瀝青路面”技術(shù)，有效降低行駛噪音。不僅廣州大道，該技術(shù)產(chǎn)品還在港珠澳大橋快速通道、機(jī)場(chǎng)立交等重點(diǎn)工程應(yīng)用，實(shí)施面積近400萬(wàn)平方米，鑒定成果達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平。

新型瀝青的成功研發(fā)，是城投企業(yè)“校企合作”結(jié)出的碩果。近年來，城投企業(yè)加速市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，以“一攬子”化債舉措為抓手，因地制宜探索轉(zhuǎn)型路徑，取得諸多成效。

城投轉(zhuǎn)型本質(zhì)是地方政府治理能力的升級(jí)，既要通過市場(chǎng)化改革培育核心競(jìng)爭(zhēng)力，也需建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”。當(dāng)前，城投企業(yè)轉(zhuǎn)型仍面臨債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、資金缺口較大以及造血能力不足等問題。堅(jiān)持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展，需政企協(xié)同破局。

探索市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型路徑

坐落在海河之畔柳林街區(qū)的原天津市第二工人療養(yǎng)院，在閑置多年、幾近破敗之時(shí)迎來新生。2023年9月，天津市河西區(qū)與天津城投集團(tuán)創(chuàng)新合作模式，由政府無(wú)償交由企業(yè)修繕提升。去年9月底，第二工人療養(yǎng)院“搖身一變”，成為產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)中心并開放運(yùn)營(yíng)，吸引了中關(guān)村智酷、上海明材數(shù)科等多家企業(yè)入駐，不僅創(chuàng)新了政企協(xié)同盤活文保建筑的新路徑，也進(jìn)一步激活了區(qū)域發(fā)展活力。

這是天津城投集團(tuán)用好現(xiàn)有資源，做優(yōu)城市綜合運(yùn)營(yíng)服務(wù)商的一個(gè)縮影。天津城投集團(tuán)董事長(zhǎng)趙鵬介紹，為做好“三量”工作，城投集團(tuán)對(duì)所有資產(chǎn)進(jìn)行摸排，建立了數(shù)字化調(diào)度和運(yùn)營(yíng)指揮中心，便于動(dòng)態(tài)調(diào)整，并成立工作專班，一地一策，摒棄“一租了之”的盤活方式，通過市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。

趙鵬說，天津城投集團(tuán)構(gòu)建“一廊一帶五片多點(diǎn)”生產(chǎn)力空間格局，為導(dǎo)入更多新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新動(dòng)能提供空間，圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)揮投資帶動(dòng)和“鏈主”優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游融通發(fā)展。例如，旗下創(chuàng)業(yè)環(huán)保集團(tuán)鍛造水處理和水循環(huán)利用完整產(chǎn)業(yè)鏈，持續(xù)拓展外埠新增項(xiàng)目，污水處理規(guī)模累計(jì)達(dá)600萬(wàn)噸/日。

因城投平臺(tái)與地方政府深度綁定的特殊屬性、資源積累和業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，城投從“建設(shè)城市”向“運(yùn)營(yíng)城市”轉(zhuǎn)型具備天然優(yōu)勢(shì)，是近年來受到城投企業(yè)青睞的一種市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型策略。

“城投平臺(tái)可圍繞區(qū)域內(nèi)與民生相關(guān)、有市場(chǎng)現(xiàn)金流的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目以及特定市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目展開轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型過程中，城投平臺(tái)可有效參與城市更新、促進(jìn)城市發(fā)展，提升自身的融資能力，與城市發(fā)展相伴成長(zhǎng)。”受訪專家告訴記者。

除了向城市綜合運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)型，還有不少城投憑借產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)向產(chǎn)業(yè)投資主體轉(zhuǎn)型。

在中儲(chǔ)糧和路易達(dá)孚廠區(qū)之間，一輛輛運(yùn)輸大豆的氫能重卡往來不斷。這是天津臨港投資控股集團(tuán)擴(kuò)大氫能重卡示范應(yīng)用場(chǎng)景的最新實(shí)踐。憑借完善的產(chǎn)業(yè)鏈資源和豐富的應(yīng)用場(chǎng)景優(yōu)勢(shì)，臨港控股圍繞氫能產(chǎn)業(yè)積極引育行業(yè)標(biāo)桿企業(yè)，投資運(yùn)營(yíng)120臺(tái)氫能重卡，車輛投用以來累計(jì)行駛160萬(wàn)公里，減少二氧化碳排放超240萬(wàn)公斤。

天津臨港投資控股集團(tuán)總經(jīng)理種楊介紹，公司將持續(xù)圍繞“光伏風(fēng)電－氫氣制取-氫儲(chǔ)能-氫應(yīng)用”鏈條，發(fā)展壯大綠色能源產(chǎn)業(yè)，加快推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)及港口發(fā)展實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

“打造產(chǎn)業(yè)投資主體需要投入大量資金，且存在投資失敗的可能性，對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)要求較高，一般集中于本區(qū)域的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。”專家介紹，通過這種模式，城投平臺(tái)可以有效撬動(dòng)資金發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，在保障利潤(rùn)增長(zhǎng)的同時(shí)，促進(jìn)并引領(lǐng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并投資具有良好發(fā)展前景的領(lǐng)域，幫助企業(yè)業(yè)務(wù)的多元化擴(kuò)張。

重慶市江北區(qū)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)管理集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)唐勇表示，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，企業(yè)瞄準(zhǔn)智能制造、生命健康、智能網(wǎng)聯(lián)等產(chǎn)業(yè)，加大產(chǎn)業(yè)投資和企業(yè)引育，在2023年建立了規(guī)模49億元的江北區(qū)產(chǎn)業(yè)基金，并與機(jī)構(gòu)合伙參與基金投資，引育產(chǎn)業(yè)，并實(shí)現(xiàn)自身高質(zhì)量發(fā)展。

“城投公司需要從傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域拓展到多元化的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，尤其是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)等，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，推動(dòng)形成新質(zhì)生產(chǎn)力。”種楊說。

用好“一攬子”化債舉措

城投公司是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中地方政府投融資的重要載體，是區(qū)域開發(fā)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要力量。近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，不少城投公司出現(xiàn)了債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、可持續(xù)發(fā)展動(dòng)能不足等問題。

“一攬子”化債舉措以來，一批項(xiàng)目通過債務(wù)置換、超長(zhǎng)期特別國(guó)債等政策加快落地——臨港控股謀劃的港口型國(guó)家糧食物流樞紐及應(yīng)急儲(chǔ)備保障中心項(xiàng)目，通過建設(shè)改造糧油碼頭、糧食廊道等港口基礎(chǔ)設(shè)施，提高中轉(zhuǎn)物流效率，增強(qiáng)“平急兩用”倉(cāng)儲(chǔ)應(yīng)急保障服務(wù)能力。項(xiàng)目總投資約113億元，獲得中國(guó)建設(shè)銀行牽頭的79.1億元銀團(tuán)授信，通過債務(wù)置換，財(cái)務(wù)成本大幅下降。新建40萬(wàn)噸糧食倉(cāng)儲(chǔ)項(xiàng)目獲批1.9億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金支持，有助于撬動(dòng)更多資金。

通過一系列舉措，臨港控股的融資成本大幅下降：新增融資中5年期以上貸款占比約70%，3年期以上貸款占比達(dá)80%，新增融資平均利率同比下降2個(gè)百分點(diǎn)，債券融資成本創(chuàng)歷史最優(yōu)。

去年底，地方化債“三箭齊發(fā)”，進(jìn)一步減輕了地方化債壓力，預(yù)計(jì)2028年之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬(wàn)億元大幅降至2.3萬(wàn)億元，平均每年消化額從2.86萬(wàn)億元減為約4600億元，化債壓力大大減輕。

此外，城投平臺(tái)還在謀求通過瘦身健體來提高經(jīng)營(yíng)效率，天津城投集團(tuán)全員勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提升就得益于此。

據(jù)介紹，天津城投集團(tuán)在市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制、科技創(chuàng)新機(jī)制、業(yè)績(jī)考核制度等關(guān)鍵處落子，聚焦業(yè)務(wù)歸核化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化、組織精健化、管理精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益穩(wěn)步提升，主體改革任務(wù)整體完成率超過70%。

唐勇說，企業(yè)大刀闊斧砍掉不盈利的項(xiàng)目，保留資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和投融資兩項(xiàng)主責(zé)主業(yè)，并不斷提高市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)效率，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)收入從2022年的1.6億元提高到2024年的3.2億元。同時(shí)，通過強(qiáng)化內(nèi)部管理體制，實(shí)現(xiàn)國(guó)企內(nèi)部強(qiáng)起來，例如，通過減員增效、成本控制、智能化管理來提質(zhì)增效；通過機(jī)制體制改革，推行全員績(jī)效制度，提高員工積極性。

政企協(xié)同破局

在當(dāng)前中央化解債務(wù)的政策要求下，城投公司必須堅(jiān)定不移地化解自身債務(wù)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，深化改革，突破傳統(tǒng)發(fā)展模式的局限，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，增強(qiáng)盈利能力，實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展。

受訪者認(rèn)為，城投轉(zhuǎn)型本質(zhì)是地方政府治理模式的變革。短期看，城投企業(yè)可通過債務(wù)置換、資產(chǎn)盤活等化解債務(wù)；長(zhǎng)期需培育城市運(yùn)營(yíng)能力和產(chǎn)業(yè)投資能力，助力地方政府從“管理者”轉(zhuǎn)向“服務(wù)商”。

“城投企業(yè)轉(zhuǎn)型并非朝夕之舉，企業(yè)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展需要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、產(chǎn)業(yè)布局、資源稟賦和城投企業(yè)自身實(shí)力合理抉擇。”聯(lián)合資信總裁助理丁繼平表示，城投企業(yè)應(yīng)關(guān)注優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、資源的整合，聚焦優(yōu)勢(shì)主業(yè)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，企業(yè)發(fā)展需注重與區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)及資源稟賦相結(jié)合，做好產(chǎn)業(yè)園區(qū)的培育及服務(wù)、引入?yún)^(qū)域內(nèi)上市公司資源、領(lǐng)投跟投部分新興產(chǎn)業(yè)等方式，持續(xù)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚，發(fā)揮推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、有效放大國(guó)有資本的功能。

融資平臺(tái)加快市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，已有不少城投公司通過“公告”聲明退出政府融資平臺(tái)，不再承擔(dān)地方政府融資職能。丁繼平認(rèn)為，退出平臺(tái)后，城投企業(yè)仍應(yīng)積極梳理優(yōu)質(zhì)資源及資產(chǎn)，采取市場(chǎng)化方式參與地方基建、公用事業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，尋求可實(shí)現(xiàn)盈利及現(xiàn)金流的可持續(xù)發(fā)展路徑。

長(zhǎng)期來看，隱債顯性化及債務(wù)置換等手段可以拉長(zhǎng)債務(wù)到期時(shí)間、降低債務(wù)成本，但地方債務(wù)化解仍需依靠自身發(fā)展，同時(shí)建立健全債務(wù)管理體制，確保規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政實(shí)力相匹配。

北京師范大學(xué)政府管理研究院副院長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心主任宋向清認(rèn)為，需要進(jìn)一步完善城投公司的償債機(jī)制，進(jìn)一步理順政府投融資決策和管理方面的關(guān)系。

丁繼平認(rèn)為，對(duì)于部分具有公益屬性的城市運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，城投公司可以積極申請(qǐng)地方政府專項(xiàng)債券來籌集資金；加強(qiáng)項(xiàng)目收益權(quán)融資，采用資產(chǎn)支持證券化、發(fā)行REITS等方式來優(yōu)化融資來源。充分利用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，有效盤活資產(chǎn)，與社會(huì)資本強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，提高融資能力。