編者按：近日，國家市場監督管理總局出臺《公平競爭審查條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），進一步細化去年8月1日生效的《公平競爭審查條例》（以下簡稱《條例》）。《實施辦法》在《條例》框架下，細化完善了公平競爭審查總體要求、部門職責、審查標準、審查機制、審查程序以及監督保障措施等內容。在涉稅方面，再生資源、靈活用工等行業領域普遍存在依托財稅優惠政策運營的業務模式，在《實施辦法》進一步明確公平競爭審查要求后，相關涉稅風險需引起重視。本文基于《實施辦法》對公平競爭審查范圍及審查標準的細化要點，分析三大涉稅風險，供讀者參考。

一、明范圍：涉及經營者經濟活動的行政協議、備忘錄均需經公平競爭審查

《實施辦法》第二條明確了公平競爭審查的范圍為起草單位起草的涉及經營者經濟活動的政策措施，主要包括兩類：一是法律、行政法規、地方性法規、規章、規范性文件，二是具體政策措施，如政策性文件、與經營者簽訂的行政協議以及備忘錄等。

實踐中，投資企業通常通過與地方政府訂立投資協議或形成會議紀要等方式約定財稅優惠政策，根據《實施辦法》明確的審查范圍，對于涉及經營者經濟活動的諸如稅收優惠、財政獎補等措施均需經公平競爭審查。我們建議，投資企業、地方政府在擬定招商引資合作協議或會議紀要時，應關注相關財稅優惠條款的合法性，判斷是否存在沒有法律、行政法規依據或者未經國務院批準給予特定經營者財稅優惠的內容，防范財稅優惠政策違規風險。

二、明確稅收優惠政策審查標準，違規適用核定征收面臨嚴監管

《條例》第十條規定，起草單位起草的政策措施，沒有法律、行政法規依據或者未經國務院批準，不得給予特定經營者稅收優惠政策。《實施辦法》則進一步明確了稅收優惠政策的審查標準，列舉了起草政策措施未經授權不得含有減輕或免除特定經營者稅收繳納義務、通過違法轉換經營者組織形式或對特定產業園區實行核定征收等方式變相支持特定經營者少繳或者不繳稅款等內容。

《立法法》及《稅收征收管理法》均規定了稅收的減免退應于法有據，隨著過往對違規稅收優惠的清理，稅收減免、稅收返還等直接體現稅收的優惠政策收緊，但部分地方政府違規允許企業適用核定征收，企業通過轉換組織形式、轉換經營范圍以適用核定征收等政策偷逃稅的行為屢見不鮮，利用核定征收等政策形成“稅收洼地”已成為近年審計、稅務監管的重點。如2024年10月國家稅務總局紅河哈尼族彝族自治州稅務局稽查局發布的一則《稅務事項通知書》顯示，某公司在實際經營業務為從事股權投資的情況下，將公司經營范圍由“股權投資、投資咨詢”虛假變更為“企業管理咨詢、文化創意策劃咨詢服務”，并以公司賬務不健全成本費用無法正常核算為理由申請核定征收，從而進行虛假的納稅申報，造成少繳企業所得稅267,572,039.94元。

作為查賬征收的補充方式，核定征收有明確的適用范圍，《稅收征收管理法》第三十五條規定，納稅人未設置賬簿、擅自銷毀賬簿或拒不提供納稅資料、雖設賬簿但賬目混亂難以查賬征收、計稅依據明顯偏低又無正當理由，稅務機關有權采取合理的方法核定納稅人應納稅額。《實施辦法》對稅收優惠政策審查標準的細化回應了實踐中常見的違規實行核定征收等政策形成“稅收洼地”的現象，以往的遷址、轉變組織形式、更換經營范圍等變相適用核定征收“節稅安排”面臨極大的調整補稅風險。而對于擬適用核定征收政策企業，應當準確判斷是否符合核定征收的適用范圍，防范調整補稅的風險。

三、明確財政獎勵或補貼政策審查標準，先征后返、即征即退等財政返還監管趨嚴

《條例》第十條規定，起草單位起草的政策措施，沒有法律、行政法規依據或者未經國務院批準，不得給予特定經營者選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼。《實施辦法》第十九條則明確了何為“選擇性、差異化財政獎勵或補貼”政策，如未經授權不得違法違規采取先征后返、即征即退等形式對特定經營者進行返還等。

隨著近年來多部門開展違規返稅清理行動，實踐中常見的“與稅收收入掛鉤”的財政返還、獎補政策存在較大的適用風險，此次《實施辦法》進一步明確財政獎勵或補貼的審查標準，明確提出了未經授權通過“先征后返、即征即退等形式”進行返還均屬于禁止的范疇，隨著公平競爭審查制度的落實，“與稅收收入掛鉤”的財政返還政策將進一步收緊，企業或將面臨被追回財政返還款的風險。

此外，適用財政返還開展業務的企業還應當關注虛開的風險。在過往的招商引資實踐及構成虛開的案例中，通過財政返還開展業務的多為再生資源、靈活用工等源頭發票不足的行業企業，財政返還是這些企業平抑稅負、解決進項短缺的方法之一。對于此種業務模式，實踐中容易引發利用財政返還虛開牟利的懷疑，一是基于行業的特殊性與慣例，前述行業企業的業務模式合理性與業務真實性容易受到質疑，如貿易鏈條過長、未實際參與運輸等等，二是此類企業在業務開展過程中存在的操作不規范問題也容易引致虛開懷疑，三是在目前嚴查違規返稅、公平競爭審查制度進一步落實推進的背景下，適用財政返還開展的業務備受關注，其業務的合理性與真實性面臨更大的考驗。

我們認為，享受財政返還并不意味著必定存在虛開，在財政返還與虛開之間，表面上是企業基于發票開具確認收入、繳納稅款后取得財政返還，但發票開具合法與否的背后實質還是要判斷業務是否具有真實性，而對業務真實性的判斷，則需回歸行業的特殊性與操作慣例，理解業務鏈條設置的合理性與必要性。如若企業有真實業務，業務流程合規，那么其發票開具行為就不應認定虛開，此時再談財政返還政策的合法性問題，若財政返還政策違反法律、法規的規定，地方政府要求企業繳回有一定的法律依據；若企業與地方政府訂立的合作協議或政府會議紀要、文件等符合規定，則企業理應取得約定的財政返還，地方政府無權要求企業退回。

四、小結

《實施辦法》將于今年4月20日開始施行，公平競爭審查制度的落實將進一步促進增量政策措施的規范與存量政策措施的清理。對于擬適用地方財稅優惠政策的企業，需審查與地方政府簽署的合作協議，重點核查財稅優惠政策的合法性，關注獎補資金來源與獎補條件，分析評估財稅政策的可行性和兌付風險；對于已適用財稅優惠政策的企業，應當定期“回頭看”，審查已簽訂的招商引資協議的合法性，關注最新的監管動態，及時調整業務模式。