轉載于：財經五月花 ｜ 作者：劉曉春｜編輯：張威 袁滿｜題圖來源：Pexels｜版面編輯：張雨菲

摘 要

只有在處置風險的同時，完善中小金融機構功能定位和治理機制，實現轉型發展，才能消除產生重大風險的原因

今年政府工作報告（下稱《報告》）對積極防范金融領域風險做了如下部署：“按照市場化、法治化原則，一體推進地方中小金融機構風險處置和轉型發展，綜合采取補充資本金、兼并重組、市場退出等方式分類化解風險。完善中小金融機構功能定位和治理機制，推動實現差異化、內涵式發展。健全金融監管體制，強化央地監管協同，保持對非法金融活動的高壓嚴打態勢。充實存款保險基金，金融穩定保障基金等化險資源。完善應對外部風險沖擊預案，有效維護金融安全穩定。”

這次表述體現了幾個特點：一是具體性。與一般原則性的要求不同，這次對化解中小金融機構風險的原則和方式及今后轉型發展做了具體描述；二是全面性。這次講化解風險不是就風險論風險，而是在處置風險的同時轉型發展，強調處置風險與轉型發展一體推進，并進一步對今后防范化解金融領域風險做出總體部署；三是針對性。強調處置風險與轉型發展一體推進，實際上是對過去產生風險原因的總結，轉型發展就是要消除過去導致風險的體制機制存在的問題。

分類化解金融風險

中央金融工作會議提到三大風險之一是中小金融機構風險。因此當前金融領域防范化解風險首先是化解中小金融機構風險。從機構絕對數來說，大頭是中小銀行。《報告》提出化解風險“要按照市場化、法制化原則”，言外之意是堅決避免各地用行政手段處置風險，防止出現掩蓋風險、處置后遺留許多法律漏洞、利益輸送等不良現象。

“一體推進地方中小金融機構風險處置和轉型發展”尤其值得體會。以往談處置風險，往往都是就風險論風險，即使談風險處置以后的發展，也是就發展論發展。上述提法是對過去一些機構處置風險后又發生風險，不斷循環現象進行分析總結后形成的新思路。發生風險后只是處置風險是不夠的，必須找到發生風險的原因，在處置風險的同時轉型發展才能走出以往的怪圈。從后面列出的風險處置和轉型發展措施看，都是非常有針對性的。

關于風險處置的方式，《報告》提出：“綜合采取補充資本金、兼并重組、市場退出等方式分類化解風險。”目前面臨的是一部分地方中小金融機構風險，與過去個別機構出風險不同。當金融機構風險只是個案的時候，處置風險一般是臨時組成處置班子，一個機構一種對策，沒有什么總體規劃和規則，只求把眼前的風險處理掉。因此，許多個案只是運用行政手段把當下的風險壓了下去，處置的方式不規范，有些甚至不合法，留下了許多后遺癥。

正是因為一個機構一個對策，處置的方式往往不具有可復制性。這次強調“按市場化、法制化原則，綜合采取補充資本金、兼并重組、市場退出等方式分類化解風險。”這里講的“分類”與以往的“一個機構一個對策”不是一個概念，是規范的、可復制的。“補充資本金、兼并重組、市場退出等方式”都是市場化、法制化的方式，既可以單獨運用，也可以綜合運用，主要看不同類型的個案情況。比如，對于風險不是很大的機構，只需通過補充資本金，提升抗風險的能力和進一步發展的能力即可。對于風險比較大，單純補充資本金不足以覆蓋風險或者即使覆蓋了風險但發展能力薄弱的機構，則在補充資本金的基礎上，通過并購重組以重獲新生。對個別風險特別大，補充資本金后亦無法繼續經營，或沒有能力補充資本金，也沒有市場主體愿意并購重組的機構，則只能進行市場退出。

小機構需差異化定位

關于轉型發展，《報告》提出：“完善中小金融機構功能定位和治理機制，推動實現差異化、內涵式發展。”需要關注的是，這里講的發展，不是就發展講發展，實際上是對過去中小金融機構發展，特別是產生風險原因的總結，是為防范風險而指出的發展之路。也可以說是對過去發展模式的糾偏。

關于功能定位。首先當然是不同類型金融機構的行業定位。比如脫離本業，盲目跨業經營，進行監管套利等，導致發生巨大風險。這方面一些非銀金融機構問題比較突出，許多都脫離本業，變成信貸資金的通道。其次是關于中小金融機構服務對象和服務范圍的定位。過去往往籠統地規定或要求中小金融機構必須或只能服務中小企業，要減費讓利，同時又要求商業化經營。這方面中小銀行的問題特別突出。城商行、民營銀行只能服務中小企業，農商行、村鎮銀行只能服務“三農”。因為必須堅持服務“三農”，農商行必須堅持縣域法人。這樣的定位，是全國統一的。中國地域廣闊，本來各地差異就大，改革開放以來，各地經濟、社會都有了長足進步，但各地無論城市還是鄉村，差異更大了。這樣的功能定位已經不能適應不同區域中小銀行的經營和發展需要了，一些風險的產生與這樣的功能定位有關。

現在全國的農村，或者說有農商行的區域，可以大致分成三類：一類是純農業地區，也就是傳統認知中的農村地區；一類是只有少部分農村、農業，大部分工業化的地區，如東莞、蘇州等地；一類是基本城市化的地區，如上海、深圳、廣州等城市，有農業的郊區似有若無。然而從文件規定的要求來說，這些地區農商行的功能定位依舊是服務“三農”。

這三類地區的農村，目前都有一個共同現象，就是年輕人都已走出去，在農村從事農業生產的基本上都是50歲以上的人員。而且，年輕人基本上也不愿意從事傳統的家庭式農業種植和作坊式農產品加工。再者，雖然農村承包責任制沒變，許多地方承包地實際上已經以不同的方式在集中，實現不同程度的規模化、現代化經營。也有一些地方有承包地撂荒的現象。

然而，各地農商行都在下達任務大量發放農戶貸款，甚至一些城商行也加入了這個行列。當然，其中有不少是在做表面文章。這一方面造成了資源浪費，也形成了不少風險資產。農商行、村鎮銀行相當部分的風險資產，一方面是農戶貸款造成的，一方面是因為農村地區沒有好的信貸資產而將資金投向政府融資平臺和縣域的房地產項目造成的。近來一些農商行、城商行大量投資債券業務，也是與功能定位中找不到好的信貸資產有關。

一句話，農村正處在發展現代農業、鄉村振興、美麗鄉村建設和城鄉融合發展的戰略轉型期，農村金融則面臨著如何重新定義農村、農業、農民，進而實現農村金融轉型的問題。

前面說道，這兩年一些城商行也下鄉發放農戶貸款，原因是在大行普惠金融業務下沉的情況下，一些城商行突然發現自己在城里并沒有本地化優勢，于是轉而下鄉尋找一線生路。不能說城商行一定做不好農村金融，但這至少說明城商行也遭遇了功能定位的尷尬。

因此，中小銀行，城商行、農商行的功能定位，恐怕不能全國一律。只有依據當地市場環境、發展環境對一家機構進行功能定位，才能實現差異化發展和內涵式發展。一些已經城市化、工業化的地區，或許不需要再截然劃分城商行、農商行，要根據城鄉融合發展的趨勢對原有的城商行、農商行重新進行功能定位。這樣的情況下，一些結構性貨幣政策就應該按業務性質精準滴灌，而不是按機構性質定向實施。比如一些支持“三農”的優惠再貸款政策，目前只有農行、農商行這樣的涉農機構可以申請，但同樣在發放農業、農戶貸款的城商行卻沒有資格申請。

完善治理機制的重要性

關于治理機制。20世紀90年代以來，中國開始引入現代公司治理機制，使得中國企業管理水平有了很大提高。但不得不說，在引進過程中也存在機械化、形式化的現象，反而造成了許多風險。比如“三會一層”（股東會、董事會、監事會和管理層），幾乎成了必要的形式。

首先，對于中小金融機構而言，“三會一層”的運作成本就是不可負擔之重。其次，中小金融機構規模小，機構少，層級少，根本不需要這樣疊床架屋的決策機制。其三，更重要的，由于一些地區中小金融機構還有種種外在的管理機制，使得“三會一層”往往成為擺設，沒有相互制約的意愿和責任意識，因而不僅不能起到防范風險的作用，反而成了發生風險的隱患。在國外的所謂現代公司治理機制，除了監管，“三會一層”是公司內生的管理機制。但在中國體制下，國企、金融機構實際上還有上級管理部門。

中小金融機構發生風險，從治理機制分析有幾種情況：一是上級部門疏于管理，造成內部人控制；二是上級部門和國有股東疏于管理，被個別大股東控制操縱；三是作為上級管理部門的地方政府有形無形的行政干預。必須說明，行政干預金融機構業務不屬于地方政府作為地方中小金融機構上級管理部門的管理行為。所以，完善治理機制，是防范地方中小金融機構今后再發生風險的重要舉措。

總之，地方中小金融機構發生風險，雖然有經營能力、經營水平以及機構內部管理水平的原因，但那只是個別機構微觀層面的風險，真正使中小金融機構風險成為三大風險之一的原因還在于中小金融機構功能定位和治理機制的不完善。只有在處置風險的同時，完善功能定位和治理機制，實現轉型發展，才能消除產生重大風險的原因。

因此，中小金融機構風險的化解，不僅僅在于中小金融機構本身，還需在整個宏觀管理層面完善治理架構和治理機制，而這更關系到整個金融體系的安全。《報告》的后面一段由此而來：“健全金融監管體制，強化央地監管協同，保持對非法金融活動的高壓嚴打態勢。充實存款保險基金，金融穩定保障基金等化險資源。完善應對外部風險沖擊預案，有效維護金融安全穩定。”

作者為上海新金融研究院副院長

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