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導語：

如今，中國的城市建設已經逐漸從“增量時代”轉向“存量時代”。在上一輪設施建設大規模擴張的背景下，部分城市眼下面臨著設施維護資金短缺、運維機制滯后等挑戰，高速建設與長效管理之間的矛盾日益突出，繼而引發基礎設施老化、城市設施供需錯配、地方財政壓力過大等問題。對當前中國城市，尤其是超大型城市而言，“城市運營”的意義正不斷凸顯。

IPP研究員林輝煌與副研究員李婷撰文指出，我國設施建設已經相對飽和，現有設施運營的矛盾是城市發展的主要矛盾，在耕地保護的剛性任務面前，城市擴張的空間已經十分有限，因此我們應該邁入到城市運營時代。當前，許多城市設施存在運營成本高企，甚至超負荷的問題。解決問題的關鍵是在開啟新的建設時，充分從運營角度考慮，尤其要引入“設施全生命周期運營”的理念。

“城市建設”和“城市運營”，是城市有序發展要處理的一對主要關系。“重建設，輕運營”的問題長期存在于各個區域和各個領域。通過對一些區塊的調研，我們預感到，如果不能處理好城市建設和運營的關系，中國城市可能會出現“運營危機”，這是值得警惕的。

在我們看來，我們已經進入了城市運營時代，城市發展體制必須從以“建設為主”的體制，進入到以“運營為主”的體制。

據報道，2023年底，城市建成區面積達到6.4萬平方公里。圖源：新華社

“運營危機”

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城市是由設施組成的，“城市運營”實際上就是設施的系統化運營。

從所有制形式來看，設施可以分為公建設施（政府、國企、事業單位等建設的相關設施）和私建設施（寫字樓等），無論是前者還是后者，當前都存在運營成本高企，甚至超負荷的問題。

在公建設施方面，比如道路交通、城市花園廣場、醫院等，建設成本高，運營成本更高，但收益非常有限。公建設施根據收益情況，可以分為無收益空間和有收益空間。

某超大城市中，作為“會客大廳”的重點城市花園廣場，基本沒有收益空間：

50多萬方的面積，建設成本超10億元（2010年的數據），每年的運維的動態成本達到1.8億元，以30年為周期，運維成本達54個億。從設施的全生命周期看，越到后期運維成本越更高，30年期的成本甚至可能超過60億元。

某城市由城投建設的地標建筑，??

2010年左右的投資額度是33億元，其中70%為銀行貸款，僅利息就有1.3億元/年，折算成每日利息支出就是35萬元，加上每天人工、水電、設備維護等總計20多萬元的支出，每天的支出就達到60萬，每年的運維成本達到2億元。其收入主要依賴廣告和門票收入等，年收益只有不到8000萬。這些缺口最后都需要財政兜底。

由此，就可以窺見一個城市運轉的巨大成本了。

當然，公建設施往往服務于私建設施的功能和價值實現。而私建設施的建設和有效運營，常常能夠帶動經濟發展和稅收增長，回過頭來為公建設施提供更多資源，實現良性循環。

問題是，當前大量私建設施的建設和運營成本極高，但是運營收益卻在不斷下降。

房地產自不用多說，大量寫字樓的情況也堪憂。出現這一問題不僅是因為供給過剩，還因為對設施運營的成本缺乏預期。

提高容積率是上一輪城市建設的典型特點，隨之而來的是一個超大型超高商住設施運營難題。 而超高建筑的運維成本極高 ，僅僅是玻璃幕墻維護一項就要耗費大量資金。

以某一線城市400米以上超高層建筑為例： ?

僅玻璃幕?墻建設就要大約5億元。維護費用也極高：每年的強制性檢查費用按照地標是300多萬元/年，日常維護支出包括低模量密封膠維護、玻璃破損更換及清洗等。因涉及高空作業，更換一塊玻璃的成本是5000元（按行業水平來看每年至少需要更換12塊），完成一次清洗的成本達1000多萬（一年至少清洗四次）。

鋼結構維護的支出也非常大。 某超大型展覽中心每年要用4000多萬元來維修鋼結構。樓層越高，一般相應的運維成本更高，一些造型上比較奇葩的建筑因空間不規則，相關成本更高。

另外，供給過剩會導致出租率不斷下降。許多企業為了降本，從高租金設施轉移到相對低租金設施的情況十分普遍，很多樓體（包括超高樓體）不得不降低租金并壓縮運維成本。但壓縮運維成本就會出現一個問題：周期性的設施維護頻率下降，導致設施老化和破損速度加快。

一個長期從事設施運營的專家告訴我們：周期性相對頻繁的清洗和檢修 對設施維護極為重要。盡早發現并及時解決問題，能夠避免局部小問題對設施主體結構的侵蝕。一旦主體結構被侵蝕，設施修復成本將超過周期性維護成本，而且整體面貌和營收也會受到巨大影響。這跟很多人在老家建的新房，因為長期缺乏維護而快速老化是一個道理。

基 于這一點，未來可能出現的一個情況是：大量私有高層設施老化速度加快。若經濟發展的速度和設施需求增長速度追趕不上，那么很多樓體就可能會加速進入“老年期”。而新設施的不斷建設還會加快這一進程。

隨之而來的另一個問題是，大量公建設施因稅收增長有限，財政對其運維的資金投入逐漸縮減，也會加速公建設施的老化。

一項統計數據顯示,截至2022年底,城鎮既有房屋中建成年份超過30年的接近20%,逐步進入使用年限的中后期。圖源：新華社????

上述案例僅僅代表核心區的狀況，當我們將視野轉移到城市邊緣區時，情況更加糟糕。

與核心區不同， 大城市邊緣區為提升招商引資的能力，常常必須超前建設公共設施。其中，僅僅地鐵等交通設置的投入就是巨大的。但其收益實際上卻非常有限，基本上都是虧錢的，維護成本也非常高。 醫院等公共設施建設也是類似的情況。

由于收益有限，維護投入能力有限，因此城市邊緣區的設施通常會比城市中心區老化得更快。

以我們調研的D區為例：

核心區三甲醫院在該區建設了一個新院區，建設成本為30個億（包括少量設備），若要全面運營起來還需投入大量設備，人員等。此外，需要政府投入的地方還有不少，比如為了吸引年輕人，解決年輕人的生活配套問題，地方政府立項建設一個綜合性的體育館，建設成本大約為1.4個億，但是運維成本保底要800萬。然而，所在街道的實際人口不到5萬，所在區的人口也不到100萬，運營收入增長與投入難以匹配設施老化速度。

眼下，大量公建設施閑置的情況普遍發生。即使這些公建投入帶來了新的企業入駐，地方政府在稅收方面讓 利加持，新的私建設施入場后，一時也支撐不起現有超前建設的公建設施運營。

而且，由于結構性“供需錯配”的原因，更多的設施建設需求反而被催生出來。例如：“大交通”建成后，往往需配套內部“小交通”建設；某些先進制造企業對電力穩定的嚴苛要求，也需要對電力設備的額外投入。

短期內大量的公建項目的建設，意味著大量財政資金的投入，進而必然擠壓后續的運維資金投入。

更大的問題在于，一個設施建設后尚未運營，同類項目建設又開啟了，導致前序項目運營資金難以跟進。大量項目同步推進還衍生出建設沖突問題，引發項目延期與運營缺位。

以道路建設為例：

該區很多道路目前處于運營缺位的狀態，主因是不少道路建設仍未完成驗收，部分甚至延遲了好幾年。某些地段，因為涉及管線遷改的問題沒法驗收，而這與其他項目建設和缺乏統籌相關——政府因為開啟項目太多而無暇顧及，或推進的效率不高；項目建設過快，導致管線調查不充分，進一步加劇此類問題。

沒有驗收，就意味著政府不會進場開啟運維，常常要等待驗收過了保質期后才開始介入。 在此期間，道路雖然沒有驗收，但其中一部分已經投入使用。尤其是改造類項目，經常形成“邊使用邊建設”的局面，易引發建設和安全問題。建設方因為建設和交期、資金回收壓力大等問題，往往無力或者無意處理，導致運維出現“空檔期”。這對設施的損耗也是非常大的。

這樣的問題正在各大城市的邊緣區普遍發生。

多地加強城市基礎設施配套費的征收工作,確保市政建設資金池的安全。圖源：新華社

相較于核心區，邊緣區的問題在于：在缺乏產業基礎的情況下，公建設施超前于私建設施，其運營無法靠私建設施反哺，長期依賴政府財政資金。

邊緣區的財政資源本就有限，加之用于大項目落地的地塊較多，相關的建設和配套投入規模龐大，進一步加劇了財政緊張問題，導致運營投入被壓縮。 在私有設施建設和運營方面，邊緣區不僅要面臨核心區的虹吸，還要和其他邊緣區競爭。私建設施的運營也長期處于“吃不飽”的狀況，寫字樓與產業園空置率高的情況十分普遍。相關配套因為地方政府的財力有限，同時開啟的建設過多，運營效率也不高。

為什么會出現？

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出現這一問題的主要原因是：

第一，城市建設的速度太快了，城市運營體系難以及時跟進。這也是趕超型國家普遍面臨的問題。

第二，城市建設面鋪得太大，且過于分散。

區域經濟增長壓力過大、區域競爭“過熱化”，導致城市建設正在從“連片漸進”建設模式轉向跨越式、“遍地開花”的模式。相較于運營，建設對區域經濟指標增長的效果更加直接。而運營則是一個長期的過程，短期效果不那么明顯。

另外，地方領導干部的頻繁更換也是一個重要原因。既有建設背后往往 代表著前任領導干部的政績，存在著 復雜的既得利益；對繼任領導干部來說，開啟新地盤、進行新建設的時間成本小且政績收益大，也導致一些地方的建設攤子越鋪越大。

第三，對于運營成本和規律的認識不足，不夠重視，導致建設和運營分離。

在公有設施建設過程中，運營和維護 從制度層面上并沒有被充分考慮。一個最直接的表現是，項目建設的可行性研究報告往往沒有將運營成本納入其中。

一些公建項目，一旦需要后續的條線資金跟進，往往采取自下而上申請的方式，不舉不糾，出了問題才修補，而不是遵循日常維護的邏輯；有些公建項目為了實現收支資金平衡，往往會夸大運營收入，刻意壓低成本核算。

況且，在大部分情況下，由于建設主體和運維主體是分離的，建設者并不考慮運維問題。許多項目 主要依靠財政資金兜底，總是試圖通過未來的財政資金投入來解決，沒有將運維成本充分納入到當前財政資金總盤子分配的考量中。

在私有設施建設方面，無論是房地產還是商業地產，大多采取“高杠桿、高周轉、高負債”的“三高”商業模式，導致速度壓倒一切，盈利主要依賴資產升值而不是運營收益。一些房地產企業總是試圖通過新的建設來解決原有建設的問題，也無心考慮運營的問題。從運營的角度看，因為供給過剩和精力有限等問題，新的建設反倒會加劇既有設施運營的難度。

在地理位置上,城市花園可能位于城市的新興發展區域,周邊有著良好的規劃和發展潛力。圖源：新華社

建立以“運營為主”的城市發展體制

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解決問題的關鍵是在開啟新的建設時，充分從運營角度考慮，尤其是要引入設施“全生命周期運營”的理念。

設施運維長期性的高成本，要求對存量的產業發展和空間需求進行合理的分配。因為設施運營是需要產業支撐的，只有這樣才會有相關資源不斷被 投入運維。這是城市建設和設施供給要充分考慮的問題。

對公有建設而言，要落實建設者的運維責任，倒逼其將運維納入建設中。私有建設方面，則要避免地產企業將設施建設視作資本增值的工具，令其真正潛心投入到設施運營中。

從城市發展的周期來看，我國設施建設已經相對飽和。在 耕地保護的剛性任務面前，城市擴張的空間也已經十分有限。現有的城市設施運營已經逐漸成為城市發展的主要矛盾，因此，我們應該逐漸邁入到“城市運營時代”。

這意味著，城市發展的體制也要進行轉變——從以“建設為主”的思路轉變為以“運營為主”的思路。

這就不僅僅要求在項目建設過程中要充分考慮設施運營的因素，更是要重構整個城市資源配置的邏輯：主要資源和主要項目應當用于城市運營，而不是新的項目建設；對地方政府政績的考核，不應該是經濟指標尤其是固定資產投資增長（設施建設的重要推手），而應該是運營效率的提升。

★本文作者：林輝煌 華南理工大學公共政策研究院研究員、廣東省“百縣千鎮萬村高質量發展工程”指揮部專家智庫專家委員

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★本文作者：李婷 華南理工大學公共政策研究院 副研究員

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