“強化宏觀政策民生導向”——今年的《政府工作報告》首次出現這一提法。不僅如此，報告中還首次出現了“推動更多資金資源‘投資于人’、服務于民生”。

在此之前，政府投資更多是“投資于事”，聚焦于基礎設施或產業項目。雖然不少資金也流向了“人”，但并未如此旗幟鮮明地提出“投資于人”。

中國有14億人口，其中超過9億人居住在城鎮，這背后是中國持續了幾十年的高速城鎮化。而當前正在推進的新型城鎮化，其核心就是“以人為本”。

“投資于人”和“以人為本的新型城鎮化”之間有何關聯？具體如何落地？對于城鄉融合發展有何影響？

就這些話題，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱“NBD”）專訪了第十四屆全國政協常委、中國城市規劃學會監事、中國科學院地理資源所研究員樊杰。樊杰長期從事區域發展和國土空間規劃領域的研究和戰略咨詢工作，對國土空間布局和新型城鎮化有著深入研究和深刻理解。

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“以人為中心”，

發展模式再次轉型

NBD：您如何理解“投資于人”這一創新提法？它與“以人為本的新型城鎮化”有何關聯？

樊杰：這是社會經濟發展的客觀規律，從新型城鎮化的角度來看，更是城市化發展的必然趨勢。

此前，我國曾以較大的政策力度推動經濟發展模式轉變，從以犧牲資源環境為代價的傳統模式逐步邁向高質量發展模式。在當下的發展階段，我們必須再次進行轉型，經濟社會發展更加突出“以人為中心”。

從城市演變史來看，城市最初是工業生產和商業活動的集中場所，其發展以追求經濟效益為導向，并在此過程中創造了大量就業機會，從而帶動城鎮化進程。可以說，城市化是工業化的必然結果。

然而，當城市發展到一定階段后，其功能不再局限于生產領域。人們開始將城市視為追求更高生活福祉的空間載體。因此，“投資于人”符合城鎮化發展的階段性規律，最終實現“以人為本的新型城鎮化”。

而當下提出這一政策導向，又具有特殊的現實意義。經濟發展的根本動力在于需求，我國要在135萬億元的經濟總量基礎上維持5%的增速，擴大內需無疑是重要的抓手。城市化地區作為需求的主要集中地，“投資于人”可以滿足人們的需求并創造新的消費力。

長遠來看，“投資于人”則是布局未來競爭的戰略遠見。現代產業發展由科技創新驅動，而科技創新的核心在于人才。因此，人才培育以及打造具有人才吸引力的城市，已成為各城市乃至各國的共識。過去，人們常說“人隨產業走”，未來則可能是“產業隨人（才）走”，城市會在人才培育方面投入更多資金資源。

更重要的是，“投資于人”的政策，在處理政府與市場關系上邁出了重要一步。“投資于人”具有長期的戰略性效應，涉及全民的共同福祉和公平，而這些方面往往是市場的薄弱環節。在我國治理體系中，長期需要處理政府與市場關系，從某種意義上來說這是一種創舉，也是一次根本性的重大轉型。

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投資于人，

教育、就業、養老是優先事項

NBD：政府工作報告提出“堅持以人為本提高城鎮化質量水平”，圍繞這一目標，“投資于人”應如何具體落地？

樊杰：以人為中心的城鎮化，應圍繞“一生之城”的理念來規劃和建設城市，重點關注人的生命周期中的幾個關鍵階段——教育、就業、養老。當然，醫療和住房也是貫穿一生的重要環節，同樣需要關注。

在過往的發展過程中，我們尚未妥善解決這些問題，難以稱之為高質量城市化。投資這些方面，實際上就是“投資于人”。

教育是人生成長的起點，無論是普惠性教育還是精英教育，都是教育體系的重要組成部分。未來，普惠性教育的覆蓋面可能會進一步擴大，同時要繼續提高免費教育的質量，確保每個人都能接受優質的基礎教育。而精英教育則需充分發揮市場和政府的協調作用，培養高素質、專業化的人才。

但教育的品質不應僅僅以升學率來衡量，而要按照習近平總書記要求的強化教育對科技和人才的支撐作用，形成人才輩出、人盡其才、才盡其用的生動局面。

從學校畢業后即進入就業階段，繼續教育應貫穿于就業的全過程中。隨著產業結構的轉型和科技革命的推進，尤其是人工智能的快速發展，就業市場發生了深刻變化。

未來，年輕人需要就業、需要有穩定的收入，必須適應產業轉型。人力資本的投入無疑會成為未來整個社會的重要方向，以幫助勞動者適應新的就業環境。

養老不僅是對老年人的服務，更是一種消費。老年人在退休后積累了財富，他們的消費可以成為經濟增長的新亮點。應通過政策引導和市場機制，創造更多適合老年人的消費場景，鼓勵老年人合理消費，同時也提升他們的生活品質。

NBD：推進“投資于人”過程中，可能面臨哪些挑戰？

樊杰：城市是一個包容的空間，由多樣化的人群構成。最大的挑戰在于，如何在這樣一個復雜且多元的環境中，精準、精細、有效地滿足不同人群的多樣化需求，可能是未來推進“投資于人”過程中需要特別關注的問題。

我們距離現代化的治理能力和治理體系還有一定差距，未來圍繞“投資于人”這一復雜的系統，需要更強的治理能力。城市的管理體系要作出相應轉變，否則難以適應發展目標的變化。

對于城市管理者來說，也要不斷加強學習，在此基礎上，需要強有力的制度來約束和指導，但更重要的是思維的轉變。

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農業人口進城，

更需重點關注就業問題

NBD：根據國家統計局調查，目前仍有1.7億進城農民工和隨遷家屬尚未在城鎮落戶。如何科學有序推進這部分人群的市民化？當前存在哪些痛點待解決？

樊杰：當我們要討論這些問題時，首先還是要關注農業人口、特別是農民工在城市中的就業問題，這是一個客觀現實問題。

當前，經濟發展態勢直接關聯著就業形勢。若經濟增長不及預期，就業崗位數量便會受限。現在不是農民工充分就業的問題，對城市子女甚至大學畢業生而言，就業都面臨問題。

城市對勞動力的需求結構已悄然變化。過去，農民工主要集中在建筑、城市服務（如安保、家政、餐飲等），以及一些城市人不愿從事的重污染產業等領域。如今，建筑業因房地產市場形勢變化，吸納就業的能力減弱，導致大量農民工返鄉。

這意味著傳統的就業吸納渠道逐漸收窄，農民工需要尋找新的就業方向。而城市新興產業的發展，尚未能完全承接這部分勞動力的轉移，就業市場供需匹配度面臨挑戰。

另外，對于城市政府而言，有限的財政能力難以承載為更多農民工子女提供就學、就醫等公共服務的重任。尤其在地方財政壓力較大的時候，如何平衡公共服務的投入與產出效益，成為城市可持續發展的關鍵考量。

在此背景下，城鄉融合發展成為關鍵命題。促進城鄉共同繁榮、共同富裕，不僅能緩解城市因城鄉差距而承擔的負擔，還能助力鄉村振興，催生新的經濟增長點。

長期以來，城鄉差距是推動農民工進城的重要因素。“城市好農村差”的局面使得農民工渴望通過進城務工，以此獲取更高收入和更好生活條件。然而，當農村發展逐漸趕上甚至在某些地區超越城市時，城市化的“原動力”就消失了。比如農民工即便在縣城打工，也依然可以選擇居住在鄉村。

實際上，在過去城市化過程中，存在對農民利益照顧不足的問題。例如，土地是農民最大的資產，但城市擴張占用農村土地時，農民未能獲得應有的土地收益份額，且農業產品在產業鏈底端，價格低、收益少。未來需改革相關制度，讓農民在城市化過程中獲得應得的收益。

而要真正解決農民工進城過程中的堵點和難點，需要從就業、住房、公共服務等多方面綜合考慮，系統部署政策，推動新型城鎮化健康可持續發展。

4

AI沖擊就業，

科技應用要有組織、有規劃

NBD：您提到“投資于人”很重要的一點是就業，但當前在人工智能的沖擊下，不少崗位面臨“被取代”的風險。您認為應該如何應對人工智能對就業的沖擊？

樊杰：當前，人工智能的迅猛發展正深刻改變著就業格局。我們需認識到，人工智能等科技進步是一把“雙刃劍”，既帶來前所未有的機遇，也伴隨著不容忽視的挑戰。

在討論科技進步時，人們往往容易片面地強調其好的一面或差的一面，而忽視了其兩面性。馬克思主義的辯證法告訴我們，任何事物都有利有弊，關鍵在于用政策去揚長避短。

回顧歷史，從愛因斯坦發現質能關系規律引發的關于原子彈的討論，到卓別林電影《摩登時代》中展現工人在工業化時期的生產困境，這些都警示著我們科技進步的負面影響不容忽視。

在當前的人工智能浪潮下，就業沖擊是不得不考慮的重要問題。我們不能簡單放任科技發展，而應有組織、有規劃地進行科技研發和應用。在制定科技發展戰略時，要充分評估其對不同行業、不同地區的就業影響，綜合考慮經濟效益和社會效益。

面對AI對就業的沖擊，首先要科學客觀地評估其影響，制定綜合考量多種效益的戰略規劃。其次，要認識到科技應用中存在多種方案，不能簡單地將決策權完全交給智能化，而應結合其他方案，確保科技在輔助決策中的合理定位。

有些企業過度渲染智能化的未來，卻忽略了社會維度的考量。若社會管理能夠達到一定水平，或許無需依賴復雜的科技手段來解決問題。在邁向現代化的征程中，不僅要發展科技，也要推進治理能力和治理體系的現代化，以確保科技發展與社會進步的協調統一。

通過科學規劃、綜合評估和現代化治理，我們可以在科技進步與就業穩定之間找到平衡，實現社會經濟的 可持續發展。

文字 | 唐俊

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