裁判要旨

行政訴訟制度之發(fā)端，終究是為了對每一個(gè)其自身權(quán)利受到侵害的個(gè)人提供法律保護(hù)。行政訴訟法第二條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”就體現(xiàn)了這樣一種更加側(cè)重權(quán)利救濟(jì)的主觀訴訟性質(zhì)。

行政訴訟法第二十五條第一款看似將適格原告區(qū)分為兩大類，但事實(shí)上適用了一個(gè)相同的標(biāo)準(zhǔn)，這就是“利害關(guān)系”。通常情況下，行政行為的相對人總是有訴權(quán)的，因?yàn)橐粋€(gè)不利行政行為給他造成的權(quán)利侵害之可能顯而易見。為了保證直接相對人以外的公民、法人或者其他組織的訴權(quán)，而又不使這種訴權(quán)的行使“失控”，法律才限定了一個(gè)“利害關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)。所謂“利害關(guān)系”，也就是有可能受到行政行為的不利影響。具體要考慮以下三個(gè)要素：是否存在一項(xiàng)權(quán)利；該權(quán)利是否屬于原告的主觀權(quán)利；該權(quán)利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2016）最高法行申2560號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）臧金鳳，女，1989年10月4日出生，漢族，住安徽省碭山縣。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）安徽省宿州市碭山縣人民政府，住所地安徽省碭山縣碭城政務(wù)新區(qū)。法定代表人陶廣宏，該縣人民政府縣長。

再審被申請人（一審第三人、二審被上訴人）臧作蘭，男，1929年4月8日出生，漢族，住安徽省碭山縣。

再審申請人臧金鳳因訴安徽省宿州市碭山縣人民政府（以下簡稱碭山縣政府）土地行政登記一案，不服安徽省高級人民法院（2015）皖行終字第00387號行政裁定，向本院申請?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成由審判員李廣宇、代理審判員李緯華、代理審判員霍振宇參加的合議庭，對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

原審法院查明以下主要事實(shí)：涉案土地位于碭山縣碭城鎮(zhèn)北郊行政村臧屯村。臧金鳳與臧作蘭系鄰居，臧金鳳居?xùn)|，臧作蘭居西。2010年7月20日，臧作蘭提交了《土地登記申請審批表》、身份證明，碭山縣碭城鎮(zhèn)北郊村民委員會(huì)出具的《土地權(quán)屬來源證明》，該證明載明，臧作蘭系臧屯村民小組村民，“擁有一處宅基地，屬集體所有權(quán)土地，最初于1981年7月安排使用至今，符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；宅基地建有主房一層二間，土地東西長12.20米、南北寬17.80米，總面積為217.66平方米，東至臧金鳳、西至路、南至路、北至路，四至清楚，無任何爭議”，并有碭山縣碭城鎮(zhèn)人民政府蓋章確認(rèn)屬實(shí)。同日，碭山縣政府進(jìn)行了地籍調(diào)查，查明了土地權(quán)屬及宗地四至，并進(jìn)行了審核。2010年8月20日，碭山縣政府向臧作蘭頒發(fā)碭集建（2010）字第001571號土地使用證，將該宗土地登記為臧作蘭使用。同日，碭山縣政府向臧金鳳頒發(fā)了碭集用（2010）第001570號土地使用證，載明土地座落為碭城鎮(zhèn)北郊行政村臧屯村，東西12.70米、南北17.80米，四至為西至臧作蘭、東至坑、南至空地、北至空地，面積為226.06平方米。2015年5月15日,臧金鳳向安徽省宿州市中級人民法院提起行政訴訟，認(rèn)為碭山縣政府在其不知情的情況下，將其房屋西山的1.10米宅基地錯(cuò)誤登記到臧作蘭土地證之中，侵害了其合法權(quán)益。請求判決撤銷碭山縣政府作出的碭集建（2010）字第001571號土地使用證。安徽省宿州市中級人民法院一審認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱行政訴訟法)第二十五條第一款之規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。根據(jù)行政訴訟法第四十九條第一項(xiàng)之規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合的條件包括，原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織。本案中，臧作蘭與臧金鳳的土地東西相鄰，臧作蘭居西、臧金鳳居?xùn)|，碭山縣碭城鎮(zhèn)北郊村民委員會(huì)出具的《土地權(quán)屬來源證明》可以證明臧作蘭有權(quán)使用的土地為東西12.20米。臧金鳳辦理的土地使用證顯示其土地為東西12.70米。臧金鳳雖起訴稱其房屋西山以西的1.10米土地被碭山縣政府錯(cuò)誤登記到臧作蘭土地證之中，但未提交臧金鳳對其房屋以西1.10米土地享有使用權(quán)的證明材料，亦無證據(jù)證明雙方土地證存在交叉或重合，故臧金鳳不能證明其與碭山縣政府向臧作蘭所作的土地登記行為有利害關(guān)系，臧金鳳的起訴不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定，依法應(yīng)予駁回。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回臧金鳳的起訴。

臧金鳳不服，提起上訴。安徽省高級人民法院二審認(rèn)為：根據(jù)行政訴訟法第二十五條第一款的規(guī)定，提起行政訴訟的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)與被訴行政行為具有利害關(guān)系。本案中，臧金鳳與臧作蘭于同日分別辦理了土地使用證，現(xiàn)有證據(jù)無法證明雙方登記使用的土地存在交叉或重合；上訴人稱其在登記使用的土地之外還有1.10米宅基地，但提供的證據(jù)并不足以證明該主張。因此，上訴人與被訴土地登記行為沒有利害關(guān)系，不具有提起本案訴訟的原告主體資格。一審裁定駁回上訴人的起訴并無不當(dāng)。上訴人的上訴理由不能成立，依法不予支持。依照行政訴訟法第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。臧金鳳在向本院提出的再審申請中請求：1.撤銷安徽省高級人民法院（2015）皖行終字第00387號行政裁定；2.撤銷安徽省宿州市中級人民法院（2015）宿中行初字第00054號行政裁定；3.準(zhǔn)予再審申請人的訴求。主要事實(shí)和理由為：1.原審法院認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足。碭山縣政府違法確權(quán)頒證，導(dǎo)致漏登再審申請人宅基地面積，在有爭議的土地上確權(quán)頒證，侵犯再審申請人土地使用權(quán)；2.本案適用法律錯(cuò)誤，審判程序嚴(yán)重違法。

本院認(rèn)為：一審法院是以再審申請人臧金鳳與被訴行政行為沒有利害關(guān)系從而不具備原告資格為由駁回其起訴的。因而，原告資格問題就成為本案的核心問題。

行政訴訟的原告資格關(guān)系到什么樣的人有權(quán)提起行政訴訟并啟動(dòng)對行政行為的司法審查。因而，原告資格問題實(shí)質(zhì)上也是訴權(quán)問題。通說認(rèn)為，訴權(quán)概念的產(chǎn)生有其歷史背景，當(dāng)時(shí)是為了拒絕這樣一種觀點(diǎn)：行政訴訟是一種客觀合法性審查。客觀合法性審查事實(shí)上會(huì)導(dǎo)致個(gè)人可以主張他人的權(quán)利乃至民眾的權(quán)利，會(huì)把行政訴訟變成一種民眾訴訟。但行政訴訟制度之發(fā)端，終究是為了對每一個(gè)其自身權(quán)利受到侵害的個(gè)人提供法律保護(hù)。行政訴訟法第二條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”就體現(xiàn)了這樣一種更加側(cè)重權(quán)利救濟(jì)的主觀訴訟性質(zhì)。

對于原告資格，行政訴訟法第二十五條第一款又進(jìn)一步作出具體規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”該條雖然看似將適格原告區(qū)分為兩大類，但事實(shí)上適用了一個(gè)相同的標(biāo)準(zhǔn)，這就是“利害關(guān)系”。通常情況下，行政行為的相對人總是有訴權(quán)的，因?yàn)橐粋€(gè)不利行政行為給他造成的權(quán)利侵害之可能顯而易見。因而，有人把行政相對人稱為“明顯的當(dāng)事人”。但是，可能受到行政行為侵害的絕不僅僅限于直接相對人。為了保證直接相對人以外的公民、法人或者其他組織的訴權(quán)，而又不使這種訴權(quán)的行使“失控”，法律才限定了一個(gè)“利害關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)。所謂“利害關(guān)系”，也就是有可能受到行政行為的不利影響。具體要考慮以下三個(gè)要素：是否存在一項(xiàng)權(quán)利；該權(quán)利是否屬于原告的主觀權(quán)利；該權(quán)利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。

本案中，再審申請人臧金鳳所起訴的碭山縣政府作出的碭集建（2010）字第001571號土地使用證并非頒發(fā)給其本人，而是頒發(fā)給其西鄰臧作蘭。顯然，再審申請人并非被訴行政行為的相對人，其提起行政訴訟，就要具備“利害關(guān)系”。根據(jù)原審查明的事實(shí)，臧金鳳雖起訴稱其房屋西山以西的1.10米土地被碭山縣政府錯(cuò)誤登記到臧作蘭土地證之中，但其未提交對其房屋以西1.10米土地享有使用權(quán)的證明材料，亦無證據(jù)證明雙方土地證存在交叉或重合，從而也就不能證明其所主張的權(quán)利有受到被訴行政行為侵害的可能。原審法院根據(jù)行政訴訟法第四十九條和最高人民法院《關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第三條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，以臧金鳳不具有原告資格為由裁定駁回其起訴，并無不當(dāng)。己所不欲，勿施于人。東鄰少，未必西鄰就多。再審申請人認(rèn)為其宅基地面積被漏登，卻將戰(zhàn)火燒向與其本無權(quán)屬爭議的西鄰，終究不是正途。

綜上，再審申請人臧金鳳的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人臧金鳳的再審申請。

審 判 長 李廣宇

代理審判員 李緯華

代理審判員 霍振宇

二○一六年十二月一日

書 記 員 孔冰冰

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