2024年10月12日，浙江省金華市“代表委員+司法建議”雙轉化工作機制推進會在浙江省蘭溪市召開 供圖 浙江省蘭溪市人民法院

本文為《中國審判》雜志原創稿件

文| 浙江省金華市中級人民法院

樓常青 鄭淑淼

司法建議是人民法院堅持和發展新時代“楓橋經驗”、運用法治方式參與社會治理的重要舉措。但從當前司法實踐看，部分司法建議仍存在一些問題，筆者認為，原因之一是司法建議工作規范性尚有欠缺。本文梳理總結了浙江省金華市兩級法院司法建議工作規范化建設的具體做法、成效與問題，探討優化路徑，以期通過具體實踐的研究分析為做好司法建議工作提供有益借鑒。

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司法建議工作規范化建設的三重維度

（一）目標維度：推動司法建議發揮兩方面作用

司法建議工作規范化建設有利于強化對司法建議制發的分析研判。法院針對審判執行工作中具有代表性的新情況、新問題，積極主動開展調研，從社會治理的宏觀角度提出能系統解決問題的司法建議，以充分發揮兩方面作用：一方面，立足個案審判，聚焦被建議主體工作或管理薄弱環節，發揮個案裁判結果的導向作用；另一方面，通過剖析同類型案件反映出的典型性問題，或者在審執工作中發現社會治理領域存在的突出問題，提出前瞻性的對策建議，發揮防范化解社會風險的功能。

（二）功能維度：保障司法建議依法性、系統性和延伸性

司法建議工作規范化建設是司法建議充分發揮功能的重要保障。一是依法性。司法建議必須符合法律規定的要求，不得違反法律禁止性規定，以確保其合法性。司法建議的提出和實施應當保證公正，不得因個人主觀意愿而影響其客觀性和公正性。二是系統性。司法建議工作規范化建設是一項系統工程，以標準化、規范化和高效化為目標，促推司法建議工作實現從源頭到末梢的有效管理、跟蹤和控制。三是延伸性。司法建議工作規范化建設有利于促推更多司法建議參與社會治理、充當司法智庫。司法建議將治理理念融入審判執行工作日常，深入挖掘案件背后反映的社會矛盾根源，促推類案糾紛從源頭得以化解。

（三）價值維度：社會治理現代化的內在要求

黨的二十屆三中全會強調“完善共建共治共享的社會治理制度”。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，法治體系是國家治理體系的重要組成部分。法院通過踐行審判與治理并重，往往能及時發現苗頭性、共性問題，進而向相關部門、行業、單位等制發司法建議，實現對社會矛盾的預警與預防，以司法建議“小切口”撬動社會治理“大格局”。

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司法建議工作規范化建設的具體實踐

金華市兩級法院在司法建議工作中堅持問題導向和系統思維，通過綜合施策強化司法建議工作規范化建設。

（一）機制創新助推形成工作合力

2024年6月，金華市兩級法院在浙江省率先開展“代表委員+司法建議”雙轉化工作，明確法院可從人大代表建議、政協委員提案中挖掘化解基層矛盾、防范社會風險等方面內容，并結合審判工作實際轉化為司法建議；人大、政協可從司法建議中篩選合適監督事項轉化為人大代表建議、政協委員提案。雙轉化工作開展以來，金華市兩級法院已邀請人大代表、政協委員座談20余次，收集意見建議38條，轉化為司法建議4份，16份司法建議獲人大代表、政協委員關注，被納入轉化資源庫。

（二）數字賦能構建全流程管理體系

司法建議“一件事”應用是2022年4月浙江省高級人民法院指定金華市兩級法院承建的浙江全域數字法院重點項目，2023年11月在浙江省三級法院推廣，目前已被最高人民法院納入全國法院辦案辦公平臺。司法建議“一件事”改革以審判理念現代化為指引，立足數字化、可視化、閉環化優勢，堅持多跨協同，大力提升了司法建議工作智能化水平，初步實現全流程在線管理、全覆蓋在線交互、全方位跟蹤督辦、全鏈條綜合評價，構建起“多跨協同、數據互聯、閉環問效、把脈共治”的司法建議工作新形態。

（三）改革創新推動工作提質增效

打造“九大典型實踐案例”活動是金華市轄區九個基層法院秉持“人無我有、人有我優”的精品理念，每個法院每年度選定一個主題作為爭創改革創新優秀法院的一項重要舉措。2022年該活動啟動以來，連續兩年均有基層法院以司法建議為主題積極打造典型實踐案例。2023年，浙江省浦江縣人民法院打造司法建議閉環管理主題典型實踐案例，緊盯“發送前、發送中、發送后”三端發力，制發司法建議33件，有力發揮司法建議在助推法治政府建設、防范化解各類風險等方面的積極作用。2024年，浙江省蘭溪市人民法院打造司法建議“一件事”主題典型實踐案例，建立了“調研—制發—整改—提升—預防”的正向運行模式，制發司法建議38件，成功推動光伏項目、預付卡消費等社會治理重點問題的實質性化解。

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司法建議工作規范化建設的實踐成效與問題

（一）取得的成效

司法建議工作規范化建設推動了金華市兩級法院司法建議工作取得新成效。2024年，金華市兩級法院共制發司法建議191份，反饋率和采納率均為87.4%，分別同比上升52.7%和55.8%。

1.積極回應群眾關切

金華市兩級法院緊盯人民群眾關注的住房、醫療等民生領域問題制發司法建議，積極落實“為大局服務、為人民司法”。例如，金華市中級人民法院針對充電樁建設、管理問題，向金華市發展和改革委員會制發司法建議，并抄送人大、政協及相關部門，推動金華市“充電樁一件事”改革，合力破解老舊小區充電樁安裝難題，助力充電基礎設施建設。

2.促推矛盾預防化解

金華市兩級法院積極制發司法建議為社會綜合治理“把脈開方”，促規范、抓前端，促使矛盾糾紛化解在早、化解在小。例如，浙江省義烏市人民法院針對金融糾紛數量逐年增多、多元化解活力不足、金融治理缺乏保障等問題，向國家金融監督管理總局義烏監管支局制發司法建議，推動“內外協同、部門聯動、訴非銜接、繁簡分流”的“融易解”金融糾紛治理模式迭代完善，打造金融行業發展的良好生態環境。

3.助推法治政府建設

金華市兩級法院圍繞行政執法程序及行政管理職能薄弱環節制發司法建議，有力助推法治金華建設。例如，浙江省金華市婺城區人民法院針對違停治理引發訴訟較多問題，在充分調查研究的基礎上，結合本地實際，向金華市婺城區綜合行政執法局制發司法建議，推動完善智慧執法配置，優化執法模式，提高執法效能。

4.護航創新開放發展

金華市兩級法院緊密圍繞大局充分發揮職能作用，就服務保障打造一流法治化營商環境、促進鄉村振興等積極建言獻策。例如，義烏法院針對某電商平臺營運發展過程中暴露出的直播帶貨問題，密切關注涉網知識產權糾紛頻發的突出現象，梳理案件數據，分析潛在成因，向平臺的經營主體北京某科技有限公司與上海某網絡科技有限公司制發司法建議，助力電商平臺規范運營，加強涉網知識產權糾紛治理。

（二）存在的問題

司法建議工作規范化建設助推金華市兩級法院司法建議工作取得積極成效的同時，也存在一些問題和不足。

1.舉措不夠全面有效

調研發現，部分法院在司法建議的立項與發起、內容與形式、審批與管理、送達與反饋等方面缺乏相關規定，從而影響了司法建議制發的規范性。此外，對司法建議工作缺乏有效的考核與評價體系，存在以數量為主要考核標準而忽視質量考核的問題。

2.內容專業性尚有不足

調研發現，部分司法建議存在問題找不準、原因說不透、對策提不準等問題。此外，從司法建議類型看，存在個案、類案司法建議多，綜合治理類司法建議少的現象。

3.跟蹤落實不夠積極

調研發現，部分法院對司法建議的跟蹤落實不足，未與被建議主體進行事前事后的有效溝通，對被建議主體是否落實或整改、落實或整改是否到位等關注不足。司法建議的反饋率和采納率雖然增長較快，但不能完全反映司法建議的落實情況及是否確實產生了積極的治理效果。

4.數字賦能還需強化

調研發現，雖然司法建議“一件事”應用早在2023年6月已在金華市兩級法院推廣使用，但其在便利法院制發司法建議的同時，還存在一些問題，例如，應用的穩定性有待進一步增強。隨著應用數據日益增加，數據分類需進一步細化，應用功能也需進一步迭代升級。

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司法建議工作規范化建設的優化路徑

（一）完善科學規范的閉環管理機制

2023年11月15日，最高人民法院發布了《關于綜合治理類司法建議工作若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）。《規定》第二條明確規定：“人民法院提出司法建議，應當遵循確有必要的原則，確保司法建議的針對性、規范性和實效性。”科學規范的司法建議閉環管理機制有助于確保司法建議制發的必要性、針對性、規范性和實效性。

1.完善立項審查機制以確保必要性

構建完善的司法建議立項審查機制，有利于對司法建議制發必要性進行有效審查。第一，司法建議起草人負責就司法建議制發背景、擬解決的問題和預期效果作出說明。第二，不同類型司法建議由不同主體進行立項審查：個案司法建議由合議庭進行討論評估；類案司法建議依托專業法官會議進行審查評估；綜合治理類司法建議由審判委員會審查評估。第三，如果審查評估通過，司法建議起草人將司法建議向日常管理機構進行立項備案。

2.完善調研溝通機制以確保針對性

《規定》第五條明確規定：“人民法院提出司法建議前，應當結合審判執行工作中發現的問題充分調查研究，并積極與被建議單位溝通，聽取其意見。”司法建議起草人在擬定司法建議之前，特別是綜合治理類司法建議和類案司法建議，要開展充分的調查研究活動。可綜合采取數據分析、座談會、函詢、走訪等方式開展調查研究，對問題產生的原因進行深入分析，提出有針對性、可操作性的建議。

3.完善審批把關機制以確保規范性

完善的審批把關機制有助于明確司法建議工作各個環節的責任主體和相應職責，確保權責分明，實現全程留痕。個案司法建議的審批把關，可參照一般案件的簽發流程。類案司法建議的審批把關，由起草人形成初稿后，報庭長審核把關，必要時提交專業法官會議討論，最后由分管領導審批簽發。綜合治理類司法建議的審批把關，由起草人形成初稿后，報庭長、分管領導審核把關，提交審判委員會審議，最后由院長審批簽發。

4.完善跟蹤反饋機制以確保實效性

司法建議具有較強的交互性，被建議主體的落實整改成效直接影響司法建議的實效發揮。司法建議起草人在司法建議送達后的一個月內要主動對被建議主體進行回訪，跟蹤其對司法建議方案落實情況的反饋、采納和取得的實效。此外，將司法建議送達后的跟蹤回訪、實際效果等內容作為司法建議工作的一個必要流程，必須完成該流程后才能完成司法建議的辦結。

（二）構建保障完備的配套機制

1.完善考核激勵機制

完善的考核激勵機制可引導法官按照考核標準開展司法建議工作。司法建議并非完全由起草人一人完成，因此在設置考評體系時可考慮對參加司法建議立項評估、調研、內容評議的合議庭成員等進行一定的基礎和獎勵考評。此外，組織開展優秀司法建議評選活動，邀請業務專家和被建議主體代表等聯合推薦、評析優秀司法建議，對優秀司法建議起草人予以通報表彰。

2.暢通信息宣傳機制

暢通的信息宣傳機制可以有效擴大司法建議的作用范圍，提高社會大眾對司法建議的認同度，強化司法建議的社會治理效果。當前，社會大眾、被建議主體對司法建議的認同感還有待進一步提升，通過主流媒體公開優秀司法建議及司法建議工作亮點，可以借助社會輿論的力量，提高司法建議實效。

3.深化轉化運用機制

司法建議與典型案例、審判白皮書等有機整合可有效發揮社會治理的集合效應。此外，司法建議與其他社會治理方式也存在互相轉化運用的可能性。例如，上文提到的金華市兩級法院“代表委員+司法建議”雙轉化工作機制，可實現人大代表建議、政協委員提案與司法建議之間的良性互動。

4.強化數字賦能機制

司法建議“一件事”應用的迭代升級可大力提升司法建議工作的數字化、智能化水平。以問題為導向，及時精準解決當前應用使用過程中的難點痛點問題，進一步優化完善建議審批、文本修改、消息通知等基礎功能，強化數據準確性及應用穩定性。以需求為導向，明確功能完善、應用升級方向，切實滿足深度運用需求。

司法建議工作是人民法院踐行習近平法治思想，落實“抓前端、治未病”，從源頭預防和減少類案多發高發的重要抓手。司法建議工作規范化建設對于在更高層次、更廣范圍、更深領域發揮司法建議功能作用具有強有力的支撐和保障。對司法建議工作規范化建設路徑開展更加深入的探索和實踐，將會大力提升司法建議工作質量和規范化水平，以高水平司法建議支撐和服務經濟社會高質量發展。

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《中國審判》雜志2025年第03期

中國審判新聞半月刊·總第361期

編輯/孫敏