題記：2025年3月，北大國發院智庫中心在中新經緯上開設“北大國發院智庫系列專欄”。本文為北大國發院院長、南南學院院長黃益平教授為專欄撰寫的文章。

又到春暖花開時節。2025年《政府工作報告》對今年的目標與政策作出了明確的部署：國內生產總值(GDP)增長5%左右；居民消費價格指數(CPI)漲幅2%左右。財政赤字率提高到4%左右，表明了政府實施更加積極的財政政策的立場，適度寬松的貨幣政策可能還會繼續。同樣值得關注的是《政府工作報告》提出“因地制宜發展新質生產力，加快建設現代化產業體系”，新興產業培育和傳統產業改造雙管齊下。在宏觀經濟政策穩住總需求之后，產業升級成為更為重要的政策關注點。

持續“穩增長”的關鍵是總要素生產率的不斷提高，體現在行業層面，就是企業競爭力持續改善與產業快速升級換代。不然，經濟很容易陷入所謂的“中等收入陷阱”或“高收入陷阱”。打破“陷阱”的秘籍就是創新能力。如果說過去我國依靠低成本優勢實現了持續、高速的發展，現在由于市場環境的改變特別是生產成本的提高，經濟增長模式必須從要素投入型轉向創新驅動型。

為什么要提升創新能力？

為什么增長模式需要轉變？因為中國經濟已經進入新的發展階段，有三方面的變化值得重視。

第一是成本水平變化。2024年我國人均GDP已達到13400美元，距離世界銀行規定的高收入國家門檻14000美元僅一步之遙。在收入提高、生活改善的同時，成本也上升了。

第二是人口結構變化。我國的人口結構在十幾年前就開始逆轉，2024年9月發布的《2023年民政事業發展統計公報》披露，截至2023年底，全國60周歲及以上老年人口已接近3億人，占總人口的21.1%。按照國際通行標準，中國社會已經進入中度老齡化階段。

第三是國際市場環境變化。貿易保護政策變得越來越普遍，世界市場不再像過去幾十年那么開放、融合，我國對外出口與投資的障礙更為顯著。

如何應對上述三大挑戰，保持經濟的持續增長？最關鍵也可能是最優先的回應策略是依靠創新。中國從改革初期的低收入經濟進步到現在中高收入經濟，其實一直是靠創新走過來的，區別在于過去的創新主要是通過學習領先國家的技術、管理實現的，現在需要更多地依靠原創的發明、發現實現創新。

發展中國家要做原創性的發明與發現，難度很大。但中國也許是一個例外。觀察當下正在熱火朝天地進行中的第四次工業革命，中國其實是跑在前列的。美國與中國分別是全球數字經濟發展排名最靠前的兩個國家，在人工智能領域也一樣。中國不僅有阿里巴巴、騰訊、字節跳動等大型科技公司，最近還涌現了DeepSeek和宇樹科技等新興科技公司。第四次工業革命為中國提供了一個科技彎道超車的機會，更提供了一個經濟持續增長的機會。

如何實現創新驅動型增長？

哈佛商學院的波特教授是國家創新能力領域的權威專家，他認為有兩類最重要的決定因素，一是創新投入，即科研人員和研發經費，二是決定研發效率的環境，如知識產權保護、經濟開放度、科研機構能力、民營經濟活躍度等等。另外還有一些關鍵性的決定因素，如金融服務和產業政策，對前者容易形成共識，對后者爭議更大一些，但兩個方面的工作都不好做。

創新是一個系統性工程，不能用機械的思維進行預估；創新需要土壤，需要精心呵護才能成長。對此，政府需要讓市場這只“看不見的手”充分發揮作用，但這并不意味著政府不能發揮積極作用，產業政策實際是創新的重要推動力量。

不過產業政策不容易做好，這也是事實。關鍵在于明確產業政策克服市場失靈的定位。在市場無法很好發揮作用的領域，產業政策可以助力企業順利進入新興產業。但產業政策不能限制競爭，要有退出機制，且不應成為個人或企業牟利的手段。

比如新能源領域，國家為支持多做新能源產品，給予了一些產業政策層面的支持。政策對創新大力支持肯定沒問題，但是從理論上來說，無論補貼還是支持，都要在市場這個大框架下進行，支持的重點應該放在克服技術瓶頸方面。事實上，我國中央政府對電動汽車行業的補貼并不比市場經濟國家多，平均到每輛車的補貼金額，低于挪威、美國、德國、法國等國家。

此外，要保護民營企業的信心。民營企業對我國創新的貢獻達到70%以上，因此，支持民企其實就是支持創新。最近政府出臺了許多支持民營企業、保護民營企業家的政策。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，完善民營企業參與國家重大項目建設長效機制。支持有能力的民營企業牽頭承擔國家重大技術攻關任務，向民營企業進一步開放國家重大科研基礎設施。這些政策最為關鍵的是落地，要實實在在地提升民營企業家的信心。

實現可持續增長，政策如何發力？

我國實現“穩增長”的目標需要宏觀、行業與制度三個方面結合的政策組合。宏觀政策關注總量層面，主要用于“救急”和進行逆周期調節。行業政策關注結構層面，一方面要消除一些具有系統重要性的行業風險，比如金融業、房地產等；另一方面要培育新興產業，推動形成新增長動能。改革政策則關注制度層面，旨在提升經濟主體的信心、改善資源配置的效率。

2024年三季度末，政府加大了宏觀調控的力度，很快見到了效果。2025年宏觀政策繼續發揮支持增長的作用，但重點需要逐步轉到行業政策和改革政策上面來，這才是實現可持續增長的根本之道。過多、過久地依賴宏觀經濟政策，不但“穩增長”的效率會下降，還有可能造成更多的結構性矛盾。

此外，創新已經成為我國經濟增長的主要推動力量。從新能源、人工智能等領域的最新進展看，我國企業的創新能力十分強勁。政府需要做的可能是為企業創造更好的環境，關鍵還在于如何界定有效市場和有為政府之間的分工。我國的既定方針是“市場在資源配置中發揮決定性的作用”，那么有為政府的功能就應該為有效市場創造好的政策環境、彌補市場不足。

我國經濟中創新的主力是民營企業，因此，政策就應該把民營企業放到主力軍的地位。政府可以支持基礎研究、建設基礎設施、維護市場秩序，讓企業決定創新什么、怎么創新。目前特別需要重新評估甚至完善的是產業政策實踐，有效的產業政策需要適當定位有效市場和有為政府之間的關系，而地方政府“招商引資政策”的規范可能是其中十分關鍵的一個環節。

文章來源：中新經緯

黃益平，北京大學博雅特聘教授、北京大學國家發展研究院院長、南南合作與發展學院院長、北京大學數字金融研究中心主任。2024年3月擔任中國人民銀行貨幣政策委員會委員（2015年至2018年也曾擔任此職務）。目前還兼任中國金融學會副秘書長、中國互聯網金融協會金融科技發展與研究專業委員會主任委員，中國金融40人論壇成員，中國經濟50人論壇成員，英文學術期刊《China Economic Journal》主編和《Asian Economic Policy Review》副主編。主要研究領域為宏觀經濟與金融政策。