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Glory Diplomacy

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為中國青年智庫代言

01

今日語錄

（2025年3月12日）

盡管他們達不到十全十美，人畢竟是血肉之軀，帶些缺點，更富有人情味吧。只要能認識自己的缺點，不自欺欺人，就很了不起了。

——〔中〕楊絳《走到人生邊上》

02

再次呼吁重新認識美國對華決策機制從正確表述開始

作者 / 席來旺

大外交智庫（GDYT）首席顧問

中國資深駐外記者與知名國際問題專家

河南師范大學(xué)世界和平與發(fā)展研究院院長

頂端新聞·席來旺視角

在特朗普強勢回歸、沖擊世界秩序的新形勢下，如何準確地把握美國對外戰(zhàn)略走向，特別是從決策機制的角度全面把握美國對華政策，以便卓有成效地早謀對策，成為擺在我們面前的一項緊迫任務(wù)，而完整準確地理解和把握美國“政府”與“行政當局”的含義、聯(lián)系及其實踐意義，不僅事關(guān)學(xué)術(shù)研究、國際傳播界及社會自媒體行業(yè)，也是我們做好對美斗爭的基礎(chǔ)工作之一。

筆者在此特將20年來一直呼吁的重新認識美國對華決策機制從正確表述開始再次提出（筆者曾就此問題在2001年第1期《科學(xué)決策》與2002年第9期《世界經(jīng)濟與政治》發(fā)表專文予以探討，即將在新出版的學(xué)術(shù)專著中再次呼吁）。

首先，概念模糊，這是一個不容忽視的問題。

我國的政治學(xué)界在一些漢譯名著中對美國政府體制的表述還是相當準確的。例如，中國社會科學(xué)出版社出版的《民治政府》指出，美國“把憲法規(guī)定的權(quán)力分別授予全國政府的三個部門”。我國著名的美國政治研究專家李道揆也認為：“從正式的和法律的角度說，美國政策是由政府的立法的、行政（包括軍界）和司法三個部門制定的。”

但是在我們大量的內(nèi)部資料及政策研究、公開國際問題論著、媒體和翻譯作品中普遍存在著這樣一種矛盾現(xiàn)象：既指出“美國政府以三權(quán)分立為特征”，又在具體論述其決策程序時慣用“特朗普政府”“拜登政府”來表示“美國政府”。

如果我們進一步分析就會發(fā)現(xiàn)，這里存在著不容忽視的概念模糊問題，它不僅僅是一個值得認真考證的學(xué)術(shù)性話題，概念不清有可能對外交實踐產(chǎn)生誤導(dǎo)。從理論上說，概念模糊影響著我們對美國政府決策機制的正確把握，確實有進一步澄清的必要。

其次，究竟是“政府”還是“行政當局”？

“Government”和“Administration”是兩個完全不同的英語單詞，前者的主要含義偏重完整意義上的“政府”，而后者的主要含義卻偏重于“行政當局”。

我們漢語“政府”一詞的英語原文是government，在美國包括“國會、總統(tǒng)、司法機構(gòu)和官僚機構(gòu)”。“聯(lián)邦政府三個分支”正確的英文表述為the three branches of the national government ，行政系統(tǒng)以外的政府機構(gòu)被稱為other government branches。在大量漢譯作品中所謂“特朗普政府”和“拜登政府”的英語原文中“政府”一詞毫無例外地使用的是administration而非government。

美國方面對這兩個詞匯并不隨意混用。美國一些政治學(xué)者在“Government”與“Administration”之間選詞嚴謹。美國人在講“拜登當局”時準說“Biden Administration”，若談到“拜登任內(nèi)”時則稱“during the Biden Administration”。無論特朗普還是拜登，他們所講的“我的政府”顯然是My Administration的誤譯。

美國政界所使用的“U.S. Government”與Trump Administration或Biden Administration并非同一概念。例如當年克林頓在其《希望與歷史之間》一書中，凡談到自己的總統(tǒng)班子、政府行政系統(tǒng)與行政當局，毫無例外地用“my administration”、“our administration”、“three administrations”，而談到“聯(lián)邦政府”以及與社會、商業(yè)、公眾相對應(yīng)的政府概念時使用“federal government”、“America’s government”、“national government”、“government”。正是在這個意義上，美國官方乃至學(xué)界在與“企業(yè)界”（business）、“私人部門”（private sectors）及“各國政府”（governments）類比時才使用“政府”（governement） 。

美國“政府官員”概念不等于“特朗普政府官員”。一方面，“政府官員”（government officials）當然包括行政系統(tǒng)的官員。但是政府官員并非等同于“白宮官員”（White House officials）。美國政治學(xué)者在討論聯(lián)邦政府行政系統(tǒng)的官員時，嚴格使用“政府高級行政官員”、“行政系統(tǒng)官員”（executive-branch officials）、“行政官員”（administration officials）或“拜登官員”（all top Biden officials）。

另一方面，美國“官員”（officer）之稱呼并不為行政系統(tǒng)所獨有，國會議員也屬于公職之列。美國政治學(xué)者把國會議員與總統(tǒng)共同視為“選舉產(chǎn)生的官員”（Congress is made up of 535 elected officials.），認為國會議員、總統(tǒng)任命的官員和高級職業(yè)行政官員皆屬于政府官員?！睹绹鴳椃ā返诹鶙l明確把聯(lián)邦“參議員、各州州議會議員以及合眾國和各州所有行政和司法官員”，都看作“擔任合眾國屬下（的）任何官職或公職”。《美國憲法》第一條第二款也同樣規(guī)定：“眾議院選舉本院議長與其他官員”（their Speaker and other Officers），該條第三款還規(guī)定，“參議院選舉本院其他官員”（their other Officers），而憲法第二條第二款更將人們習(xí)慣上理解的“政府官員”稱為“行政部門長官” 。

我們習(xí)慣上使用的“（政）府（國）會之爭”概念，在美國政治學(xué)界被稱為“分裂的政府”（divided government）。當總統(tǒng)與國會同處在一個政黨的控制之下時就會出現(xiàn)“聯(lián)合政府”（unified government）的局面 。

從外交實踐看，很多情況下，在美國政府行政當局做出某種外交承諾時，屬于美國政府的另外一個分支的國會，往往會通過一項完全相反的決議。相當于同一個“政府”表達了幾乎完全不同的信息。人們對美國這種公然不顧自己對外形象的行為表示不解，往往以“背信棄義”來形容美國政府的行為，認為總統(tǒng)在外交上說的是一套，而他領(lǐng)導(dǎo)的政府下的國會做的卻完全是另外一套。

在傳統(tǒng)的美國政府決策體制中，總統(tǒng)在美國遠非我們所想像的那么威風。他既管不了國會，甚至也可以說他不是美國政府首腦，而只是政府行政當局的領(lǐng)導(dǎo)人，因而我們在英文中常見“美國決策者”（U.S. policy makers）、“拜登當局”（Biden Administration）、“美方”（United States）等術(shù)語，卻看不到“拜登政府”（Biden Government）的提法 。在美國人心目中，與其說有個“特朗普政府”倒不如說有個“特朗普行政當局”，總統(tǒng)只是美國政府的立法、司法和行政這三個分支中“行政”這一分支的主管。

美國決策實踐具有的特色，在于它“既不是議會民主也不是行政主導(dǎo)政府”的政體。權(quán)力分離是憲法起草者的理想，在現(xiàn)實決策過程中權(quán)力并沒有分離而是分享。雖然國會是立法機關(guān)，但總統(tǒng)在立法決策中也發(fā)揮相當作用；雖說總統(tǒng)是最高行政主管，但國會也在行政決策上起相當作用。許多政策需要兩個部門的共同努力，但又沒有明確規(guī)定兩者的工作關(guān)系和彼此間的權(quán)力界限，導(dǎo)致它們間無窮無盡的競爭，在政策決策分權(quán)問題上時常掀起政治波動。20世紀20年代以前，國會在美國政治中居于主導(dǎo)地位，之后總統(tǒng)的地位和權(quán)力大大增強，取代國會成為全國政治的權(quán)力中心。而今，“冷戰(zhàn)”時期總統(tǒng)在對外政策中占據(jù)絕對優(yōu)勢地位的局面已經(jīng)不復(fù)存在，國會比“冷戰(zhàn)”時期更積極熱衷于與總統(tǒng)爭奪對外政策主導(dǎo)權(quán)。可見歷史上美國并沒有一個單一的政策決策方式，沒有一方總處于支配地位，二者在政策決策地位處于不固定的動態(tài)之中，并隨著國內(nèi)外政治環(huán)境變化而不斷波動。

憲法要求國會和總統(tǒng)共同制定政策和治理國家，只有行政部門與國會共同介入的決策才是完整意義上的“政府決策”。在法律意義上，聯(lián)邦政府的決策者是國會、總統(tǒng)和法院，“國會是美國政府運作不可或缺的組成部分”，決策實踐中的“制約與平衡是政府內(nèi)部的運行機制而不是政府之外的事情”。作為美國政府的兩個權(quán)力中心，總統(tǒng)和國會相互獨立，各自擁有憲法授予的權(quán)力，又都擁有相互制約的權(quán)力和手段，國會同總統(tǒng)的權(quán)力之爭和相互制衡，有時甚至形成兩者的對立乃至出現(xiàn)僵局。盡管二者關(guān)系復(fù)雜，有利益摩擦與權(quán)力爭奪，但《美國憲法》要求雙方為保持“一個正常運轉(zhuǎn)的政府”（a workable government），而“共同制定政策并治理國家”（The Constitution invites both Congress and the President to set policy and govern the nation.） 。

在政府內(nèi)部，行政和立法兩大分支的工作密切相連，它們之間時刻都在演出合作與反對的戲劇，雙方誰也離不開誰，同時誰也不能越界。如果夸大和過分強調(diào)二者的對立，就不能準確地理解美國政府決策程序。國會同總統(tǒng)的關(guān)系除對立、相互制衡的一面，還有合作的一面，而且是更為重要的一面。在基本國策方面，國會與總統(tǒng)基本上是合作的，否則政府就會運轉(zhuǎn)不靈陷入癱瘓。前眾議院議長曾指出：“憲法使總統(tǒng)和國會相互依賴，它們既是伙伴也是對手，如果沒有一方的幫助另一方也難以實現(xiàn)自己的決策目標”。

政府行政系統(tǒng)與國會在對華決策中扮演不同角色的默契，有效地統(tǒng)一了美國總體對華政策。在中美關(guān)系打開之前的十幾年間，在美國對華輿論的轉(zhuǎn)變過程中，國會聽證會以及它所組織、支持的有關(guān)課題研究曾發(fā)揮過不小的作用。而人們同樣不能忘記的事實是，當年中美建交和美國出臺《與臺灣關(guān)系法》，同是美國政府內(nèi)部政策制定機制的產(chǎn)物，盡管兩者有著明顯不同，但從美國的觀點出發(fā)，其本質(zhì)就是二者互為支持、缺一不可，共同服務(wù)于美國這一時期的外交利益。

近年來中美關(guān)系的風風雨雨使人們?nèi)找娓械剑袄鋺?zhàn)”后在謀求越來越大外交決策權(quán)的美國國會，在整個美國政府的對華決策進程中所具有的職能不能被忽視。當今的國會已經(jīng)成為公認的美國對華政策制定的重要參與者，近年來中美關(guān)系多次出現(xiàn)的重大波折往往都與國會有直接關(guān)系。雖說在政策決策方面，立法與行政部門之間的關(guān)系往往難以固定，并隨著國內(nèi)外政治環(huán)境的變化而不斷波動，但無論如何在許多涉及國家政策的重大決定上，總統(tǒng)必須取得國會的支持與合作，才能使其政策決策得以推行實施。

對我們而言，調(diào)整策略，更有針對性地開展工作。

首先，是加緊對美國決策體系的深入研究迫在眉睫。

新的形勢對我國制定對美政策提出了新的要求，如何制定既能維護國家利益又有利于發(fā)展雙邊關(guān)系的對美政策，已經(jīng)成為我國外交政策制定中的重要問題。而制定行之有效的對美政策，就要了解美國決策者如何思考，了解美國外交政策制定機制，以及影響對華政策制定過程中的各種因素，其中又以對美國政府機制運作的了解最為迫切。

應(yīng)看到美國外交政策制定機制的獨特之處，在國際事務(wù)中不能僅僅把“白宮”視為美國外交政策的化身，不能想當然地以為，它不僅代表美國總統(tǒng)和美國政府，更代表美國政治和美國政策。作為高度法制化的國家的元首，美國總統(tǒng)首先要忠于美國法律其次才是政府文件。要正視美國政府是一個由兩個相互爭權(quán)的立法和行政部門所組成的客觀事實，學(xué)會逐漸認識和把握其內(nèi)部的矛盾、爭執(zhí)、組織特征及運作規(guī)律，并力爭在適當時候、在適當?shù)膯栴}上，利用其中存在的一些空隙。

其次，是有關(guān)方面在稱呼方面要進行調(diào)整以趨于規(guī)范化。

為準確地把握美國決策機制，再次建議在各種資料包括學(xué)者研究論著、內(nèi)部資料、新聞媒體、翻譯作品等中，凡是提到“美國政府”時，核實英文原文，并根據(jù)不同的場景來冠以恰當?shù)姆Q呼。

一是若其含義包括政府各個分支在內(nèi)，使用“美國政府”的完整概念，即只有在指整個美國決策系統(tǒng)或者涵蓋立法、行政與司法部門時，才大膽地使用“美國政府”這一集體名詞。

二是若涉及傳統(tǒng)意義上的政府概念如“特朗普政府”時，可根據(jù)不同情況分別冠之以“特朗普總統(tǒng)”“特朗普當局”“美國政府行政當局”“美國當局”“特朗普1.0時代的美國行政當局”等稱呼，而“在特朗普第一次執(zhí)政時期”“在拜登任內(nèi)”等說法仍可以繼續(xù)使用。國際上也有一種稱之為“里根政權(quán)”“克林頓政權(quán)”或者“布什政權(quán)”的說法，可以參考。

三是原來人們習(xí)慣意義上所指的“政府官員”，如國家安全事務(wù)助理、內(nèi)閣部長等可改稱為“行政官員”“白宮官員”等。

第三，是在對美外交斗爭中注意策略的靈活運用，以更具針對性。

一方面，我們要理解美國政府決策體系的運作機制，既要注重與行政當局打交道又要注重多管齊下。在針對美國的外交抗議中，要針對不同的具體情況予以回擊。既不能把行政當局的對華政策看得過重，也不宜籠統(tǒng)地使用“希望美國政府能采取切實措施阻止國會的錯誤行為”，或者僅僅針對白宮的行為提出“美國政府將對此產(chǎn)生的嚴重后果負全部責任”等。

2000年10月我方代表出席中美聯(lián)合經(jīng)濟委員會會議期間，使用“督促美國當局繼續(xù)……（urged the U.S. authorities to continue...）采取有關(guān)政策”的提法就較為合適。值得高興的是，外交部發(fā)言人在2000年11月10日的公開談話中提出，就“美國行政當局不顧中方交涉”簽署有關(guān)反華法案表示強烈憤慨和堅決反對。同一天，新華社報道：“全國人大外事委員會負責人今天就美國行政當局簽署國會通過的含有反華條款的法案發(fā)表談話”。

2022年8月2日，針對美國務(wù)卿妄稱美國會是獨立、平等的政府機構(gòu)，我發(fā)言人明確指出：“美國政府的各個機構(gòu)，包括行政、立法、司法部門都應(yīng)執(zhí)行美國政府承認和承諾的外交政策。美國國會作為美國政府的組成部分，理應(yīng)嚴格遵守美國政府承認和承諾的外交政策”。2022年8月初，在我國反制美國前眾議院議長佩洛西竄訪臺灣斗爭期間，美國拜登當局以所謂美國政府“三權(quán)分立”的特殊性為由，試圖既甩鍋又傷害我國核心利益。2022年8月24日新華社發(fā)布的《佩洛西竄臺的若干事實》中再次明確指出，美國國會是美國政府組成部分。這種提法應(yīng)繼續(xù)堅持。

另一方面，我們要善于利用美國決策機制的某些環(huán)節(jié)，堅持有理、有節(jié)的外交斗爭。盡管美國行政當局在美國政府決策系統(tǒng)內(nèi)部只是一個分支，但對外有代表美國履行國際義務(wù)的職能，應(yīng)具有一定的國際信譽，否則就是明顯理虧的表現(xiàn)。據(jù)說許多美國國會議員不知道中美三個聯(lián)合公報，僅僅把它們看作是“行政協(xié)定”。可是在中美上海公報的原文中，美國方面是以完整意義上的“美方”（The U.S. side）、“美國政府”（The United States Government）向中方作做出莊嚴承諾的，而不僅僅是Nixon Administration的行政行為。事實上，從當時美國國內(nèi)的政治情況來看，打開對華政策大門不僅僅是行政當局的態(tài)度。

在中美建交公報中，美國再次以The Government of the United States of America的名義向中方做出了國際承諾。在八?一七公報中，美方又重申了“the Government of the United States of America”與“The United States Government”在臺灣等問題上的有關(guān)立場。因此美方現(xiàn)在試圖以國內(nèi)政策決策機制的特色來掩飾其對華政策的真實動機，試圖撈取更大外交利益并繼續(xù)干涉我國內(nèi)政，不僅違背國際法則，而且在其國內(nèi)決策運作的法理上也難以成立。對此，我國宜從法理上予以揭露并進行堅決斗爭，防止美在中美三個聯(lián)合公報的有關(guān)立場上出現(xiàn)絲毫退卻，防止八?一七公報進一步空心化。

03

廣而告之

（2025年3月12日）

全球視野，青年視角，大外交青年智庫（GDYT）小紅書，用獨特觀點解讀世界風云 。

04

東盟觀察

駐越南大使何煒會見老街省委書記鄭春長

2025年3月7日，駐越南大使何煒會見老街省委書記鄭春長。何煒表示，中越關(guān)系進入命運共同體新階段，希望老街深挖接壤優(yōu)勢，分享“一帶一路”紅利，成為中越西南合作橋頭堡。鄭春長回應(yīng)，越中命運共同體建設(shè)不斷深化，老街愿依托沿邊優(yōu)勢，加強跨境合作，探討經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)，造福兩國人民。

05

《世界秩序》

作者：〔美國〕亨利·基辛格

譯者：胡利平等

出版社：中信出版社

06

蓋觀定論

07

大外交青年智庫（簡稱“大外交智庫”）（Glory Diplomacy Youth Think-tank，Glory Diplomacy或GDYT）是一家創(chuàng)辦于2017年的以外交安全為主的綜合性戰(zhàn)略研究機構(gòu)、社會/青年智庫，總部在中國深圳，是深圳首家非官方外交安全智庫、中國首家青年智庫，創(chuàng)始人是王蓋蓋。GDYT一直堅持“只有修煉好內(nèi)功，才能放心去實戰(zhàn)”的發(fā)展理念，從2017年創(chuàng)始初期穩(wěn)扎穩(wěn)打，于2018年成立青年原創(chuàng)評論組（于2022年改組為《智本青析》編輯部）并創(chuàng)辦《智本青析》電子刊至今；2019年在海南開設(shè)分支機構(gòu)即海南大外交學(xué)會（GDYT HN），同年成立青年發(fā)展研究院，該中心在2019年創(chuàng)辦“大外交青年發(fā)展與實踐啟航項目”研修班至今，在2021年創(chuàng)辦“世界青年菁英坊《早點知道》講座項目”至今；2020年成立應(yīng)試就業(yè)研究院并創(chuàng)辦《真題解析》付費專欄；同年7月，成立外交外事涉外安全決策咨詢公司，集中研究國家安全與國際安全、海外利益分析與保護、青年外交與青年發(fā)展、區(qū)域國別與國際組織、跨國公司與全球治理等事務(wù)；2021年成立外文編譯評議組并創(chuàng)辦《大譯編參》電子刊至今（該編輯部于2022年創(chuàng)辦《每日信報》微電子日刊），同年成立區(qū)域國別研究院（該院于2022年創(chuàng)辦《新國別簡報》欄目）；2022年成立世界外交數(shù)據(jù)中心、全球治理研究院（該院于2022年創(chuàng)辦《鴻士論天下》欄目）、國家安全研究院、黨的理論創(chuàng)新研究中心，并合并所有專訪項目（青坊談、最有影響力人物訪談、21世紀中國外交天團、學(xué)人專訪等）整合為《與名人對話》欄目，組建“青年智庫特種部隊”全職高精尖部門（該部門于2023年創(chuàng)辦《中華內(nèi)參》內(nèi)刊）和全球范圍內(nèi)的“大中華菁英圈”（該共同體于2024年創(chuàng)辦《全球統(tǒng)戰(zhàn)》內(nèi)刊），開啟“Smallibrary·小書屋”全球青年閱讀挑戰(zhàn)計劃（該計劃于2022年創(chuàng)辦《智庫書屋》欄目），運營新知太學(xué)（網(wǎng)絡(luò)）書院（該書院于2022年創(chuàng)辦《線上共讀》欄目）；2023年，成立全球創(chuàng)業(yè)研究中心、全球灣區(qū)研究院、跨國公司研究中心、海外利益研究中心、數(shù)字經(jīng)濟研究院、海洋治理研究中心、基式外交研究中心，在香港開設(shè)分支機構(gòu)“香港大外交學(xué)會（GDYT HK）”，創(chuàng)辦“華灣國際創(chuàng)業(yè)發(fā)展新菁英匯”國際人才交流平臺，創(chuàng)辦“灣山友（WSY）”戶外爬山徒步讀書研討國際精英俱樂部；2024年，成立新型智庫研究院、企業(yè)出海研究院（整合全球創(chuàng)業(yè)研究中心、跨國公司研究中心、海外利益研究中心等三大中心于一體）、“荔林讀書會（LOC）”（整合“國關(guān)讀書會”“華灣讀書會”“灣山友讀書會”“全球4%讀書會”等四大讀書會于一體）等。GDYT從2021年以來，多次舉辦全國（含全球）青年國際問題學(xué)術(shù)研討、思想交流、政策分析與企業(yè)出海等活動，如“國際問題研究型青年智庫發(fā)展模式探索論壇”、“新型國際問題青年智庫建設(shè)與發(fā)展論壇”、“國際關(guān)系青年辯論賽”、“國際關(guān)系青年辯論賽最佳辯手論壇”、“世界青年菁英坊《早點知道》系列講座”、“國際問題/區(qū)域國別學(xué)術(shù)研討會（GDYT·ISAS）”系列活動、“《與名人對話》系列采訪活動”、“《鴻士論天下》系列講座活動”、“新時代中國國際戰(zhàn)略高端論壇與菁英論壇”、“華灣國際創(chuàng)業(yè)發(fā)展新菁英匯”系列活動、“GDYT與國際知名學(xué)者對話”、“灣山友俱樂部粵港澳國際精英戶外實踐交流”系列活動、“荔林讀書會”國際前沿思想沙龍等等。自創(chuàng)辦以來，GDYT一直致力于“讓壹億中國大外交青年智慧與方案被全球看見”，聚集全球各地有志青年為實現(xiàn)個人、企業(yè)、社會、國家和世界和平發(fā)展而奮斗，至2021年底，已發(fā)展成集專家顧問、研究員（含高級）、特約研究員（含高級）、助理研究員、編譯評議員、時政評論員、實習(xí)生、志愿者等全方位國際人才體系（200人）的樣本標桿青年智庫，聚焦中國與全球大外交領(lǐng)域青年的原創(chuàng)方案、發(fā)展計劃和外交延伸等助力與服務(wù)，在“對照全球外交發(fā)展、對接世界高端智庫、對比新型平臺建設(shè)”的三原則指導(dǎo)下，為中國的外交與安全發(fā)展貢獻青年力量和方案，為中央及地方政府部門提供內(nèi)參、為企業(yè)國內(nèi)外發(fā)展提供商業(yè)咨詢、為國際問題智庫建設(shè)提供調(diào)研路徑、為非政府組織及個人提供咨詢等服務(wù)，被海內(nèi)外青年譽為現(xiàn)代智囊的“青年精英大腦集中營、集散地”，是全球新型外交青年智庫的開創(chuàng)者和代言人！