裁判要旨

按照職權法定原則，地方人民政府和所屬工作部門都會被法律、法規授予對特定事項的管轄權，無論是地方人民政府還是工作部門，都應當基于法律、法規的授權并在權限范圍內行使權力。地方人民政府雖然“領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作”，但領導不是替代。地方人民政府可以就一些重點工作組織有關工作部門或下級人民政府實施，在有些情況下，也可以通過發出指示，對所屬工作部門和下級人民政府施加影響，但具體的實施還應當由各工作部門或下級人民政府根據其法定管轄權以自己的名義分別落實。

究竟地方人民政府的組織實施行為可訴，還是所屬工作部門或下級人民政府的具體實施行為可訴，則要看哪一個行為是“產生外部法律效力的行為”。因為一個可訴的行政行為，必須具有“對外性”和“法效性”，也就是該行為必須是直接對外發生法律效果。當存在這些直接對外發生法律效果的具體實施行為的情況下，堅持起訴屬于內部指示范疇的金水區政府的“組織實施”行為，就不符合法定的起訴條件。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申9274號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）徐保安，男，1956年10月29日出生，漢族，住河南省鄭州市金水區。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）鄭州市金水區人民政府，住所地河南省鄭州市東風路16號。

法定代表人魏東，該區人民政府區長。

再審申請人徐保安因訴鄭州市金水區人民政府（以下簡稱金水區政府）行政行為違法一案，不服河南省高級人民法院（2017）豫行終1449號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員董保軍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

鄭州鐵路運輸中級法院一審查明：2014年6月27日，金水區政府下發金政〔2014〕57號文件《關于將楊金路街道辦事處馬頭崗村列入合村并城改造計劃的通知》，主要內容為：根據楊金路街道辦事處申請，經區城改辦組織區發改統計局、區國土資源局、區城鄉建設局、金水規劃分局等單位論證審查，現將楊金路街道辦事處馬頭崗村列入合村并城改造計劃。徐保安起訴要求確認金水區政府組織實施馬頭崗村合村并城的行為違法。對于合村并城的行為，經法庭釋明，徐保安認為合村并城行為主要是組織實施行為，具體包含立項、土地規劃、環境評估、征地審批、房屋拆遷、道路建設的行為。

鄭州鐵路運輸中級法院一審認為：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項的規定，提起訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據。徐保安起訴要求確認合村并城行為違法，但合村并城并不是一個單一的具體行政行為。經法庭釋明后，徐保安明確起訴的合村并城行為主要是指金水區政府的組織實施行為，具體包含立項、土地規劃、環境評估、征地審批、房屋拆遷、道路建設的行為。經過釋明，徐保安仍然堅持其訴訟請求，請求確認金水區政府組織實施合村并城的行政行為違法。綜上，徐保安的訴訟請求不明確，其起訴不符合行政訴訟法規定的起訴條件，依法應當駁回起訴。依照《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第三條第一款第一項的規定，作出（2016）豫71行初825號行政裁定，駁回徐保安的起訴。

徐保安不服，提起上訴。

河南省高級人民法院二審認為：公民提起行政訴訟應當有具體、明確的訴訟請求。本案中，徐保安的訴訟請求是要求確認金水區政府組織實施馬頭崗村合村并城的行為違法，一審法庭釋明后，其訴訟請求仍未改變。二審庭審中，徐保安確認其起訴的合村并城行為涉及審批、公告、補償、房屋拆除等若干法律行為或事實行為，一審認為徐保安的訴訟請求不明確予以駁回起訴正確，應予維持。徐保安的上訴理由不能成立，不予支持。據此裁定駁回上訴，維持原裁定。

徐保安向本院申請再審稱:一審和二審裁定認定事實錯誤，適用法律錯誤，也違背生效的裁定。合村并城確實涉及計劃、規劃、融資、土地征收、房屋拆遷等，由不同機關依據不同的法律法規作出，系多個機關或部門的多個行為。但再審申請人一審請求為確認再審被申請人組織實施合村并城行為違法，組織實施合村并城行為與合村并城行為是兩個概念。組織實施行為，是指為實現合村并城這一行政管理目標，以再審被申請人名義作出的組織實施合村并城行為，是單一行政機關作出的單一具體行政行為，側重的是組織行為而非具體實施行為，相應職能部門作出的其他相關行為不論是否為獨立的行政行為，均不影響組織實施行為作為單一行為的存在。本案的合村并城實施行為包括了多個機關的多個行為，但是在縣級政府的組織下實施的，應作為縣級政府組織實施的程序要件或過程要件進行審查。現有證據證明再審被申請人組織實施了馬頭崗村的合村并城工作，但其組織實施行為未依據鄭州市合村并城工作指導意見和工作流程進行，其組織實施行為違法。請求：對本案指令再審或提審，撤銷一審和二審行政裁定，改判支持再審申請人一審訴訟請求。

本院認為：本案的爭議焦點是，地方人民政府的組織實施行為是否可訴？厘清這一問題，需要從分析地方人民政府與所屬工作部門的關系入手。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十四條規定：“地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執行機關，是地方各級國家行政機關。”第六十四條第一款規定：“地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門。”法律之所以規定地方人民政府設立必要的工作部門，主要基于三個方面的考慮：一是統一性。通過行政機關活動范圍的劃分，可以避免重復勞動、推諉扯皮，確保行政的統一性。二是明確性。便于公民、法人或者其他組織知道哪一個行政機關負責處理自己的事件。三是專業性。只有主管機關才具備受過專門訓練、通曉專業的人員和必要的設備，而這正是做出正確決定的保障所在。按照職權法定原則，地方人民政府和所屬工作部門都會被法律、法規授予對特定事項的管轄權，無論是地方人民政府還是工作部門，都應當基于法律、法規的授權并在權限范圍內行使權力。地方人民政府雖然“領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作”，但領導不是替代。地方人民政府可以就一些重點工作組織有關工作部門或下級人民政府實施，在有些情況下，也可以通過發出指示，對所屬工作部門和下級人民政府施加影響，但具體的實施還應當由各工作部門或下級人民政府根據其法定管轄權以自己的名義分別落實。究竟地方人民政府的組織實施行為可訴，還是所屬工作部門或下級人民政府的具體實施行為可訴，則要看哪一個行為是“產生外部法律效力的行為”。因為一個可訴的行政行為，必須具有“對外性”和“法效性”，也就是該行為必須是直接對外發生法律效果。具體到本案，再審申請人堅持起訴金水區政府對于合村并城的組織實施行為，但其自稱，“合村并城實施行為包括了多個機關的多個行為”，諸如立項、土地規劃、環境評估、征地審批、房屋拆遷、道路建設等，那么，當存在這些直接對外發生法律效果的具體實施行為的情況下，堅持起訴屬于內部指示范疇的金水區政府的“組織實施”行為，就不符合法定的起訴條件，一審法院裁定駁回起訴，二審法院駁回上訴，維持原裁定，并無不當。再審申請人的再審理由，本院不予支持。

綜上，再審申請人徐保安的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人徐保安的再審申請。

審 判 長　李廣宇

審 判 員　閻　巍

審 判 員　董保軍

二〇一七年十二月二十九日

法官助理　駱芳菲

書 記 員　王昱力

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