2025年政府工作報告提出，“加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障”，抓住了當前民生保障工作的重要一環。

隨著數字經濟的快速發展，新就業形態勞動者（如外賣騎手、快遞員等）的規模不斷擴大。然而，這一群體勞動關系的模糊性和社會保障覆蓋不足的問題日益凸顯。近期，京東宣布自3月起逐步為全職騎手繳納五險一金，并為兼職騎手提供意外險和健康險，所有社保成本由京東承擔。美團、餓了么也計劃逐步為全職及穩定兼職騎手繳納社保。這一舉措不僅體現了平臺對零工群體勞動權益的重視，也在一定程度上突破了傳統勞動合同模式下社保繳納的法理限制，將保障范圍擴展至零工經濟。

然而，這一政策的落地仍面臨諸多挑戰。2021年，人社部發布的《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》首次提出“不完全勞動關系”概念，試圖在傳統勞動關系與民事雇傭關系之間，建立一種兼具靈活性與保障性的“中間型”用工模式。

這一概念不同于傳統的勞務派遣模式，而是涵蓋了更多非正規勞動關系的形式。例如，相對固定的“專送”騎手通常由第三方勞務公司（代理商）承包快遞業務，并由該公司安排騎手工作，與其簽訂勞務合同；而“眾包”騎手則直接與平臺簽署合作協議，并未形成正式的勞動雇傭關系。因此，“不完全勞動關系”概念在理論上填補了制度空白，但由于其既無法完全適用于《中華人民共和國勞動法》，也難以完全按照《中華人民共和國民法典》進行規范，在社保繳納責任的界定上仍缺乏明確的法律依據，立法銜接尚未完善，社保制度的實施主體依然懸而未決。

社保擴容與“中間型”勞動關系的實踐困境

目前，“不完全勞動關系”下的社保政策主要聚焦于引導勞動者參保、強化職業傷害保障，以及優化社保轉移接續機制，以彌補傳統社保體系的覆蓋盲區。2024年底，國家發展改革委發布的《全國統一大市場建設指引（試行）》進一步明確，全面取消就業地參保的戶籍限制，并簡化社保跨地區轉移流程。例如，在養老保險方面，參保人可通過全國統一的社保公共服務平臺在線辦理轉移，繳費年限和個人賬戶可實現無縫銜接。這一政策的實施，顯著提高了靈活就業人員的參保便利性。

然而，現實中仍存在諸多矛盾。本人課題組于2024年底對某頭部外賣平臺三萬余名騎手的調研顯示，該群體主要由年輕（平均年齡34歲）、男性（占比95%）、農村戶籍（占比70%）的外來務工人員構成。盡管我國城鄉居民基本醫療保險和養老保險的參保率已超過95%，但四分之一的騎手對自身社保情況了解甚少，甚至并不關心。

目前，平臺已經100%覆蓋商業保險和在試點地區100%覆蓋新職業傷害社保。新職傷主要采取平臺補貼模式，而非平臺全額承擔。有平臺為“專送”騎手的代理商提供五險一金繳納補貼，并要求代理商提供相關證明；對于“眾包”騎手中較穩定的“優選”“樂跑”群體，平臺則提供社保繳費補貼，但繳納主體仍為個人。相比之下，商業意外險的覆蓋范圍較廣，基本實現了平臺全覆蓋。某外賣平臺表示，“職業傷害險”是商業保險的有益補充，可提供更為多元的賠付方案，在一定程度上緩解了因意外傷害帶來的收入損失。

在現有城鄉居民醫保和養老保險已基本覆蓋大部分騎手群體且平臺普遍提供意外傷害保險的背景下，當前有平臺提出進一步擴大“五險一金”覆蓋范圍的舉措，打破了既有的市場格局，也帶來了用工成本壓力。用工成本的上升可能會導致平臺減少專職崗位、降低零工工資，甚至通過上調配送費轉嫁成本。

社保推進之難：騎手流動性與參保意愿

外賣行業的高流動性進一步增加了社保繳納的復雜性。調查顯示，騎手的平均留任時間僅約六個月，超過三分之一（36.43%）的騎手在平臺工作不足半年，近一半（49.3%）不足一年，31.7%計劃在半年內離職。

此外，六成騎手存在兼職行為，其中19.6%在其他外賣平臺工作，15.4%從事制造業流水線工作，部分騎手則從事餐飲、建筑等行業。在單一平臺的工作時長僅占其全部工作時間的不到一半。

由于收入波動大、流動性強，騎手的社保支付意愿普遍較低。調研顯示，騎手的自報月收入差距顯著，高可超過一萬元，低則僅兩千多元。以上海的外賣騎手為例，在現行社保繳納比例下，月收入12,000元的騎手，扣除社保后實際到手收入可能降至7,000元。調查結果顯示，若強制個人繳納社保，23.5%的騎手明確表示“不愿參保”，38.9%的騎手僅愿意繳納月收入的5%以下，能接受現行繳費比例的騎手不到一成。

當被問及最希望政府解決的問題時，近七成騎手首選“住房補貼”和“醫保”。同時騎手也希望擴大醫保報銷范圍，尤其是異地就醫直接結算的便利性。 其次，超過1/2的騎手希望獲得養老保險。由于零工職業周期短，許多人擔憂“老了跑不動單子怎么辦”。此外，1/3的騎手呼吁解決務工地的“孩子上學”問題，部分騎手因戶籍限制不得不將子女留在老家，成為“留守兒童”。值得注意的是，近三成28.8%的騎手希望“減少對外賣平臺的監管”，希望可以獲得最大程度的平臺務工自主權。1/4的騎手期待政府提供“技能培訓”，幫助其轉型至更穩定的職業；另有一成多騎手希望“放松落戶限制”，以解決子女教育和醫療保障的長期難題。

政策破題：在靈活與保障間尋找平衡點

要在保障零工群體權益的同時維持市場活力，社保制度需更具靈活性與包容性。

首先，應進一步明確“不完全勞動關系”的社保責任主體。目前，多數專職騎手與第三方勞務公司簽約，而非直接受雇于平臺。這一復雜的合作模式導致責任主體不清，亟須通過政策明確平臺與外包公司的責任分工，例如要求二者共同承擔社保繳納義務，或建立聯合監管機制，避免責任推諉。

其次，社保模式應更加靈活，以適應零工經濟的特點。例如，可探索“非捆綁式”參保方案，允許零工按需選擇醫療、工傷等單項保險，而非強制繳納五險一金。此外，可適當降低繳費基數，優先覆蓋最迫切的保障需求，同時加速社保與戶籍脫鉤，簡化跨地區轉移接續流程。

再者，應借助財政補貼降低社保成本。例如，對低收入騎手提供階梯式社保補貼——月收入低于5000元者，政府或平臺承擔50%個人繳費，收入高于8,000元者，補貼比例降至20%。部分地區的試點已顯示，階梯式補貼可顯著提升參保意愿，部分企業反饋參保率提升約30%。

最后，監管部門需警惕社保改革對市場競爭的影響，避免成本壓力導致平臺壟斷行為，從而削弱勞動者議價能力。因此，應同步強化反壟斷監管，確保零工經濟的可持續發展與勞動者權益的動態平衡。

零工社保改革是數字經濟發展中的關鍵議題。盡管部分平臺已邁出探索性步伐，但在勞動關系界定、社保制度適配性、跨區域銜接等方面仍面臨挑戰。唯有通過明晰責任、優化制度設計、增強政策包容性，才能真正推動社保體系的現代化，為零工群體提供可持續的保障，助力“共同富裕”目標的實現。

文｜張丹丹 北京大學國家發展研究院副院長、經濟學教授
文章刊發于《新京報》

張丹丹，北大博雅青年學者、北大國發院經濟學教授、教育部長江青年學者、北大國發院副院長。張丹丹老師研究領域為勞動經濟學、應用計量經濟學和實驗經濟學。