轉載于： 銀行家雜志 ｜ 作者：汪洋 張偉｜責任編輯：楊生恒

近年來，地方政府債務問題受到廣泛關注，已成為中國經濟和財政治理中的重要挑戰。地方政府債務大規模的產生，可以追溯到1994年的分稅制改革，分稅制改革下的政府事權和財權嚴重錯位，造成了地方政府債務的增長（楊燦明和魯元平，2013）。此后，隨著中國經濟社會和城鎮化的快速發展，地方政府投融資需求不斷擴大，以地方融資平臺為渠道進行舉借的債務規模增長明顯。2015年新《中華人民共和國預算法》（以下簡稱“新《預算法》”）實施，地方政府債務進入規范發展期。然而，新《預算法》實施多年以來，未納入財政預算管理的隱性債務規模仍然居高不下。地方政府債務極大地推動了城鎮開發和公共基礎設施建設，但隨著經濟邁向高質量發展新階段，地方政府債務問題也日益成為制約經濟社會平穩運行的不利因素之一（時紅秀和王薇，2024）。

為防范系統性風險并促進經濟穩定增長，黨中央和國務院高度重視地方政府債務治理問題。2024年10月，財政部提出要加力支持地方政府化解債務風險，出臺近年來力度最大的化債措施。隨后召開的中央經濟工作會議提出，要提高財政赤字率，實施更加積極有為的宏觀政策。在新一輪地方政府債務治理的背景下，如何理性看待中國地方政府債務的特征事實，梳理當前債務治理的政策取向，以及未來面臨的潛在風險如何防控，是本文關注的重點內容。

地方政府債務的特征事實

整體來看，中國地方政府債務規模處于安全可控區間。然而，預算管理外的地方政府隱性債務管理難度大、債務結構不合理、不同地區的債務分布差異大以及存在財政和金融風險之間的互溢，是當前地方政府債務不容忽視的特征事實。

隱性債務管理難度大。盡管新《預算法》對法定債務嚴格監管，禁止其他方式的政府舉債，但近年來仍有部分地方政府通過地方融資平臺公司、政府投資基金、PPP項目等進行了大量的“變相舉債”。隱性債務牽涉范圍廣，模糊性高，現有研究仍未對地方債務的規模形成共識（李稻葵和張鶴，2024）。不同的統計口徑和測算方法，可能提高或者忽視部分地方債務風險，這也給相關部門的監管工作帶來了挑戰。鑒于融資平臺舉債隱含地方政府信用背書，地方城投公司有息債務常被用作衡量政府隱性債務的重要參考。根據財政部的公開信息，2023年末全國地方政府隱性債務余額為14.3萬億元。統計口徑的不同，隱性債務的測算規模差異較大。未納入預算管理的隱性債務的存在，構成地方政府債務治理面臨的主要難題之一。

數據來源：中華人民共和國財政部預算司

圖1 地方政府顯性債務構成及債務限額

地方政府債務結構不合理。多年以來，地方政府債券余額（顯性債務）始終被控制在全國人大批準的限額之內，如圖1所示。從負債率（政府債券余額與GDP的比值）來看，2023年地方政府負債率約為32.32%，中國政府整體負債率為54.68%。而根據國際貨幣基金組織統計數據，2023年末G20國家平均政府負債率約為118.20%，相較之下，中國政府負債率并不高。但值得注意的是，盡管債務規模處于安全區間，但當前地方政府債務結構并不合理。一是中央政府與地方政府債務占比失衡。截至2023年末，地方政府債務余額為40.74萬億元，高于中央政府債務余額（30.03萬億元），體現了財權和事權的不匹配。二是隱性債務規模占比過高。相較于地方政府債券，以城投債為典型代表的隱性債務期限更短、成本更高，需要不斷滾動融資，影響了債務的整體結構。根據預警通數據，2023年城投債募集資金用于“借新還舊”和償還有息債務的比重分別約為69%和24%，二者合計占比已超過90%。

數據來源：中華人民共和國財政部預算司、國家統計局

圖2 2023年各地區政府顯性負債率

地域間債務分布不平衡。中國地方政府債務分布呈現出顯著的地域不平衡，債務水平具有較強的差異性。近年來，受經濟下行的影響，地方政府普遍面臨較大的財政壓力，部分地方出現債務風險隱患，例如貴州遵義的城投債債務重組事件等。考慮地方政府的經濟發展水平與債務規模，中西部地區債務還本付息壓力普遍更大。如圖2所示，2023年天津、吉林、貴州和青海的顯性負債率均超過60%，特別是青海和貴州，負債率分別高達87.84%和72.32%。黑龍江、海南、甘肅和新疆等地區的負債率也均超過50%。在基礎設施建設和公共服務需求不斷增加的背景下，對于財力有限的中西部地方政府而言，還本付息面臨較大的挑戰，如果缺乏有效的債務風險管控，債務或面臨違約或重組的風險。

數據來源：各地區政府決算報告（山西、遼寧、西藏數據暫缺）

圖3 2023年各地區土地出讓收入及增速

債務風險與金融風險互溢的可能性高。從中國2023年各地區土地出讓收入的同比增速來看，絕大部分地區的增速已為負數，如圖3所示。而地方政府高度依賴土地，地方融資平臺進行融資時多以土地為擔保，土地出讓收入也是債務償還的重要保障。土地市場下行帶來的金融風險，將極大影響到政府債務風險。與此同時，銀行是地方政府債務的主要持有者。根據中央結算公司2023年披露的信息，在40.74萬億元的地方政府債券存量中，銀行間債券市場持有39.05萬億元的規模，占比約為96%。而銀行間債券市場中，商業銀行持有33.21萬億元地方政府債券，占比約85%。當地方政府面臨債務違約風險，商業銀行的資產質量可能受損，進而可能引發流動性風險和信用緊縮，對地方金融體系穩定性造成一定沖擊，導致金融市場波動甚至系統性風險。

地方政府債務治理的政策取向

2014年中國開始試點地方政府債券的“自發自還”模式，進入地方政府債務治理的試點階段。2015年新《預算法》實施，標志著地方政府債務治理的全面啟動。2024年，財政部出臺了12萬億元化債舉措，地方政府債務治理力度空前加大。中國地方政府債務治理既是攻堅戰，又是持久戰。多年以來，地方政府債務治理的政策取向已然發生轉變。

力度不斷加強的債務治理舉措，體現了調整地方政府債務結構的決心。事實上，在新《預算法》實施后，大量預算收支表外的債務通過債務置換的方式置換為法定債務，然而隱性債務仍然居高不下，原因在于部分地方政府并沒有停止表外舉債的行為。2024年開始的新一輪化債舉措，要求各地在堅決遏制隱性債務增量的基礎上，于2028年底前將隱性債務全部化解完畢。化債方式仍然是以周期更長、成本更低的政府債券置換現存的隱性債務，債務置換后將大面積化解存量隱性債務，同時大幅度節約地方政府的債務利息支出。債務置換力度的逐步加強，表明了政府對調整債務結構的堅定目標。債務置換完成后，地方政府債務結構將發生轉變，債務的管理也將從隱性債務和顯性債務“雙軌”的管理向全部債務規范透明化的管理轉變。

債務治理的重點對象為“債務風險”而非“債務規模”。債務規模不等同于債務風險，政府債務規模的問題需要理性看待。一是與發達經濟體相比，中國政府負債率不高，債務治理仍有較大的空間，尤其是中央財政還有較大的赤字提升空間。截至2023年末，中國國債存量占GDP比重約為23.82%，而同期美國國債占GDP比重已超過124%，日本國債占GDP比重更是達到217%左右。二是政府債務并非一個消極的概念，不可否認債務融資作為地方政府發展地區經濟的重要手段，對實體經濟的發展起到了重要的支撐作用。從2014年“自發自還”模式的試點開始，到2024年大幅度提高地方政府債券額度，債務治理的重點并非控制債務規模，而是致力于政府債務的規范化和透明化管理，以降低債務帶來的潛在風險。

債務治理更加注重與當下經濟形勢的匹配度。事實上，地方經濟的修復離不開政府債務水平的提升。2008年全球金融危機后，“四萬億”經濟刺激計劃促使地方政府進行了大規模的基礎設施投資，伴隨著融資平臺舉債規模的擴大，新《預算法》開始逐步規范舉債渠道。而在經濟發展轉型壓力加大的當下，財政政策持續發力穩增長，不可避免地累積一定規模的債務規模。當前的債務治理舉措，尤其注意統籌債務治理與發展的關系，考慮了債務治理的“防風險”功能，更體現了債務治理“促發展、防風險”并重。提高地方政府的債務限額，實際上是為地方政府騰出了更多的財政空間，以暢通地方政府的資金鏈條，推動更高質量的發展。這是當前經濟形勢下的合理選擇，也為實施更加積極有為的宏觀政策奠定了基礎。

債務治理的安排更加彰顯宏觀政策的主動性和前瞻性。2023年10月召開的中央金融工作會議強調，要建立防范化解地方債務風險長效機制，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，與2017年全國金融工作會議明確“嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”等工作要求相比，更加突出制度的建設。從債務管理長效機制的提出、債務監測監管體系的建立，到大規模的債務置換安排，可見債務治理愈發彰顯政策的主動性和前瞻性，而不僅僅是被動地處理短期風險問題。基于實際形勢前瞻性地安排化債方案，強化源頭治理、回應和解決問題，為經濟持續回升向好提供有力支撐，這也是更加積極的財政政策的體現。

新形勢下的地方政府債務風險防控

在經濟環境復雜多變的新形勢下，要以地方政府債務治理為重要抓手，落實好更加積極有為的宏觀政策。在新一輪債務治理政策落實的過程中，仍然需要結合地方政府債務的特征事實，做好債務風險防控，避免陷入周期性的化債。

做好財政政策和貨幣政策協調配合。中國地方政府債務的治理既是財政問題，也是金融問題。要加強財政政策和貨幣政策的動態協調，形成合力。中央銀行制定的貨幣政策通過影響市場流動性，進而會影響到地方政府的融資環境；中央政府制定的財政政策通過轉移支付、限額管理等，對地方政府債務規模更是產生直接的影響。兩者協調配合，根據經濟形勢和債務風險狀況進行松緊搭配，可以更有效地促進地方債務的管理，同時避免財政風險和金融風險的互溢。在財政赤字率將進一步提高的背景下，要加強多部門對政府債務的協同治理，實現“更加積極”的財政政策和“適度寬松”的貨幣政策間更高水平的協調配合，推動中國國民經濟實現高質量發展。

進一步深化財政預算改革。地方政府隱性債務在很大程度上是地方政府收支行為沒有嚴格按照預算管理的產物。要進一步增強預算的權威性，嚴格預算執行，確保地方政府的收支活動不偏離預算軌道，同時將地方政府可能從中央政府獲得的預算外資金進行規范約束，遏制無序舉債行為。此外，黨的二十屆三中全會提出了“深化零基預算改革”。零基預算改革要打破基數依賴和支出固化格局，對所有財政支出項目進行重新評估和審核，根據實際需要和效益優先原則優化財政支出結構，以此將有限的財政資源集中到關鍵領域，避免政府債務融資的無序擴張。

債務置換的過程需要同時考慮金融機構的風險問題。在新一輪政府債務置換的背景下，大規模城投貸款將轉化為地方政府債券。金融機構作為政府債務的主要持有者，盡管該部分資產質量得到改善，但也需注意到，地方政府債券利率更低，金融機構實際上承擔了相應的利息損失，這將進一步增大金融機構尤其是中小金融機構的風險承擔。要支持中小金融機構補充資本，增強其風險抵御能力，分類有序處置中小金融機構風險。針對農商行、城商行和村鎮銀行等不同中小金融機構分類施策，要靶向推進“減量提質”。例如推動部分中小銀行的兼并重組，通過發行地方政府專項債券、國有企業注資等方式補充中小銀行資本等，切實防范化債進程中的金融機構風險。

精準穩妥地推動地方融資平臺的市場化轉型。隨著債務治理力度的加強，大量城投公司將退出政府融資平臺，未來如何推進地方融資平臺的市場化轉型，是值得注意的問題。考慮到融資平臺的多樣性和復雜性等現實情況，融資平臺的市場化轉型必須精準穩妥推動。首先要對融資平臺進行精準分類，不同類別的融資平臺面臨的資源稟賦和政策環境不同，要因情施策，選擇合適的轉型模式和發展策略。與此同時，融資平臺的市場化運作不可能一蹴而就，需要逐步穩妥推進。首先要守住地方政府不再違規舉債的底線，并妥善化解存量債務，再是鼓勵和引導其逐步成長為各類市場主體認可的自負盈虧、獨自承擔責任的市場法人主體，最終實現地方國有資本管理的現代化。

提升政府債務轉化為優質資產的效率。當前，中國政府部門仍有較大的舉債空間。長期來看，規范政府債務管理的關鍵在于債務資金去向的優化。事實上，政府投資基金是優化財政資金使用效率的重要抓手，然而部分地方政府卻通過政府投資基金違規舉債，新增了隱性債務。為規范政府投資基金的發展，構建更加科學高效的政府投資基金管理體系，2025年1月，國務院辦公廳印發了《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》。在此背景下，地方政府要進一步按照市場化、法治化、專業化的原則規范運作政府投資基金，尤其是要投早、投小、投硬科技，促進地方產業的發展，在落實債務治理舉措的過程中，提升政府債務轉化為優質資產的效率。

【參考文獻】

[1]楊燦明，魯元平.地方政府債務風險的現狀、成因與防范對策研究[J].財政研究,2013,(11)：58-60.

[2]時紅秀，王薇.政府投融資視角下的地方債務:功能、問題與出路[J].國際經濟評論，2024，(1)：69-90.

[3]李稻葵，張鶴.中國地方政府債務規模研究[J].財貿經濟，2024，(12)：5-21.

（本文系國家社會科學基金哲學社會科學領軍人才項目“多重約束下的中國財政政策、貨幣政策與匯率政策協調配合研究”〔22VRC018〕成果）

作者汪洋系江西師范大學黨委副書記、博士生導師、教授，張偉系南昌工程學院經濟貿易學院講師、江西師范大學管理科學與工程研究中心博士研究生

文章刊發于《銀行家》雜志2025年第2期「經濟觀察」欄目

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