? 王永香 王錕

西安交通大學馬克思主義學院

? 王莉 | 西安石油大學人文學院

【導讀】據新華社快訊，韓國共同調查本部15日表示，當地時間10時33分逮捕尹錫悅總統。尹錫悅成為韓國歷史上第一個被逮捕的現職總統。在尹提前錄制的講話中，他仍強調“不認可公調處調查”，“（出席調查）是為了防止流血事件的發生”，并以煽動性的“很遺憾，這個國家的法律已經全部崩潰”蓋章定論。尹錫悅的命運再現了韓國政壇廣受詬病的“青瓦臺魔咒”，實質上反映了韓國總統制度在政治上的不穩定性與隱藏其后的制度性矛盾。總統頻頻出事，從“下臺即入獄”“下臺即自殺”，到如今“任上被逮捕”，韓國民主化進程中建立起來的總統制度到底出了什么問題？根本癥結在哪？

回顧歷史，韓國總統制度形成以來，一再變更。第五共和國時期，全斗煥依靠總統制大權獨攬，國家并未形成穩定的憲政秩序。民主化運動后成立的第六共和國確立了現行的總統制度。總體來說，韓國總統制度的演進也是對總統權力進行規范和限制的過程，其典型代表就是對總統戒嚴權限制不斷增加，而總統頒布的緊急措施也逐步受到立法、司法機構的制約。然而，現行體制仍然存在若干缺點：其一，總統權力仍然偏大，國會對總統的彈劾條件苛刻（超過三分之二同意），無法形成有效約束。其二，5年單任期的制度設置容易產生短視甚至優先自利自保的總統，政策連續性也遭受挑戰。其三，總統與國會任期并不同步，多次出現“朝小野大”的局面，使總統容易成為“跛腳鴨”，執政效率下降。

事實上，這些固有的制度缺點，是韓國政壇所謂“青瓦臺魔咒”的深層原因。在尹錫悅的戒嚴鬧劇中，這些要素也再次出現：尹錫悅“戒嚴”的重要動因，在于國會選舉后出現“朝小野大”局面，反對黨主導國會后多次阻擾預算法案等關鍵法案，然而，反對黨在國會席位卻并未超過三分之二，這也是尹錫悅鋌而走險發動戒嚴的底氣之一。盡管如今尹錫悅已被逮捕，但是韓國總統制度的根本癥候，仍將成為未來韓國政治動蕩的伏筆。

本文原載于《延邊大學學報（社會科學版）》2023年第1期，原題為《20世紀80年代以來的韓國總統制度探析》，轉自“歐亞系統科學研究會”，僅代表作者觀點，供讀者參考。

20世紀80年代以來的

韓國總統制度探析

總統制作為西方資本主義國家的一種政權組織形式，具有以總統為國家元首和政府首腦的突出特點。20世紀80年代以來的韓國總統制度橫跨第五共和國與第六共和國兩個歷史時期，與最早實行總統制度的美國相比獨具特色。總的來說，韓國總統既是國家元首又是政府首腦，但不設副總統，而設國務總理來協助總統工作、統籌內閣閣員；總統不能連任，實行單任制。對韓國的總統制度進行探討，既有利于加深對韓國政治運行機制的認識，拓展對韓國政治生態的研究，給予后發國家如何發展民主、完善民主以新的啟示，也有利于我們更好地開展周邊外交，發展中韓關系，維護東亞穩定。

▍第五共和國時期的韓國總統制度

1980年10月27日，全斗煥政府正式頒布應國民要求制定的新憲法，形成了新的總統制度。與樸正熙在任時期的總統制度相比，新的總統制度在任期年限、任期屆數、選舉方式等方面進行了改革，適當約束了總統的權力。但全斗煥所確立的總統制度本質上仍是維護其獨裁統治的工具，比樸正熙時期有過之而無不及。1981年2月25日，全斗煥根據新憲法規定的選舉辦法，順利當選為大韓民國第12屆總統。3月3日，全斗煥正式就職，韓國進入第五共和國時期。

（一）全斗煥時代韓國總統制度的形成過程

1979年10月26日，因統治集團內部矛盾激化，樸正熙被金載圭刺殺身亡。27日，國務總理崔圭夏根據憲法規定代行總統職權。12月6日，統一主體國民會議選舉崔圭夏為正式總統；21日，崔圭夏正式就任。崔圭夏上臺以后，廢除了第九號“總統緊急措施”令，釋放了一批政治犯與民主人士，使原本緊張的政治氣氛有所緩和。但此時隨著陸軍參謀總長鄭升和與以全斗煥為首的軍隊新勢力之間的矛盾愈發突出，全斗煥、盧泰愚等軍人決定先發制人。1979年12月12日，他們以調查樸正熙被刺殺一案為借口，發動政變，抓捕鄭升和，包圍總理公館，強迫崔圭夏批準逮捕，并占領了陸軍本部、國防部與市政府大廈。至此，以全斗煥為首的軍隊新勢力完全掌控了軍隊，開始走上韓國的政治舞臺。

全斗煥等人的行為引起了韓國人民的強烈不滿，先后爆發了一系列民主抗爭。1980年春，大學生相繼發起了反對全斗煥、反對新軍部的游行示威。面對全國動蕩的政治局面，1980年5月17日，全斗煥發動政變，擴大戒嚴，停止所有的政治活動，對言論出版進行嚴格管控，逮捕政治人士與民主人士，實行宵禁。5月18日，光州人民發動武裝起義，武力反抗以全斗煥為首的新軍部，但慘遭鎮壓。5月27日，在全斗煥的“建議”下，崔圭夏宣布成立“國家保衛非常對策委員會”，全斗煥任常務委員會委員長。全斗煥依靠“國家保衛非常對策委員會”控制了整個國家的政治活動，憲法、總統和行政各部皆無法正常發揮職能，全斗煥此時已經成為韓國事實上的一號人物。

韓國前6位總統政治生涯簡譜

1980年8月16日，崔圭夏辭任總統。8月27日，統一主體國民會議選舉全斗煥為總統。當選總統后，全斗煥便著手推進憲法的修改工作。9月29日，全斗煥政府正式向全國公布修憲法案。10月22日，該修憲案在國民投票中以91.6%的高贊成率順利通過。1980年憲法規定國家依然實行總統中心制的統治結構，但對有關總統的條文進行了部分修改，主要體現在總統選舉辦法、總統任期與屆數、總統解散國會權等方面，具有一定的進步性。至此，韓國新的總統制度正式形成。

（二）第五共和國時期韓國總統制度的狀況

1980年憲法是第五共和國的根本大法，也是全斗煥政治統治的重要支柱。這部憲法對總統的相關規定主要集中在第三章第一節，共24條。

地位上，大韓民國總統為國家元首，對外代表國家；總統為政府首腦，擔任國務會議議長，不得兼任國務總理、國務委員、行政各部長官或其他公私職務，行政權屬于以總統為首的政府；總統具有維護國家主權獨立與領土完整、保全國家、守護憲法的責任和推進祖國和平統一的義務。產生方式上，總統由選舉人團無記名投票選舉產生，總統候選人需年滿40歲且在國內必須連續居住滿5年以上，需得到政黨或總統選舉人的推薦。任職年限上，總統任期為7年，不能連任。新老交替上，當總統任期屆滿時，總統選舉人團最晚在任期屆滿30天前選舉繼任者；總統缺位時，按國務總理、國務委員的順序代行總統職權，由重新組成的選舉人團在3個月內選出繼任者。總統可以就外交、國防、統一、有關國家安危的重要政策交由國民投票。另外，憲法還特意強調用法律來確定前任總統的身份與禮遇。當然，總統依然毫無懸念地擁有可單獨行使的軍事權、外交權、榮典權、人事權以及除內亂罪與外患罪之外的在職不受刑待遇，依然擁有一定的司法權與解散國會權，依然擁有比較強勢的非常措施權與戒嚴權。

值得注意的是，1980年憲法所規定的總統制度與《維新憲法》相比具有一定的進步性。第一，雖然總統任期為7年，但實行單任制，且憲法還新增“為延長總統任期或總統連任而進行修憲時，現職總統必須除外”的條文，這有利于政權的和平交替，從而推動韓國的民主化進程。第二，總統的解散國會權受到了限制，不再像《維新憲法》那樣沒有任何附加條件，具體法律條文為：“總統為了國家安定與國民全體利益，經國會議長咨詢和國務會議審議后，明示其事由可以解散國會，但是國會形成后的一年內不能解散；總統不能以同樣的事由分兩次解散國會；國會解散以后，國會議員總選舉將在解散之日后的30天至60天內進行實施”，此舉是對國會這一重要國家機關的尊重，減少了總統對國會的隨意干涉，有利于國會的正常運轉。第三，相對削弱了總統的非常措施權。首先，刪除了《維新憲法》中“緊急措施不受司法審查”的條款，這使總統頒布的緊急措施能夠成為司法審查的對象；其次，總統在采取非常措施時，需要馬上通知國會并獲得批準，如未獲得國會批準，非常措施會立即失效；最后，非常措施的有效期應以達到目的所需的最短時間為限，這就使非常措施無法以非正當理由而無限實施。第四，用法律確定前任總統的身份與禮遇，這填補了韓國在這一事項的空白，有利于增強前總統對國家的歸屬感和認同感。

然而，該總統制仍存在許多問題。首先，雖然由選舉人團選舉總統的新方式在表面上具有美國式民主的特征，但是不超過5000人組成的選舉人團實際上不過是全斗煥的“御用工具”，總統選舉并不具有事實上的民主性。以1981年的總統選舉人團為例，全斗煥的民主正義黨和其“友黨”民主韓國黨的成員在選舉人團中分別占比69.65%和7.79%，全斗煥憑借絕對優勢順利當選大韓民國總統。其次，雖然總統的非常措施權在法理上受到國會限制，但是總統仍能夠在內政、外交、國防、經濟、司法等所有國政領域采取必要行動，而且全斗煥控制下的國會在實踐中很難提出反對意見。最后，總統的戒嚴權沿襲了《維新憲法》中的相關條文，即“總統在國家遇到非常狀態時可以宣布戒嚴，當實行非常戒嚴時，言論、出版、集會、結社等自由以及政府和法院的權力都可以被采取特別措施”。早在1980年，全斗煥就發布過戒嚴令，禁止全國一切政治活動，拘捕民主活動人士，為自己的上臺作了充分準備。

總之，第五共和國時期的總統制度與第四共和國時期的總統制度相比在一些方面有所進步，但本質上與樸正熙的“維新體制”如出一轍，仍是為全斗煥個人統治服務的工具。總統既是國家元首、政府首腦又是執政黨總裁，國家的所有大權都集中在總統手中，國會、法院等國家機構無法對總統產生有效制約，這進一步強化了總統的絕對權威。事實上，第五共和國實行的就是立足于軍部支持的軍部獨裁體制。

▍民主化后韓國現行總統制度的形成與狀況

在韓國各階層民眾的強烈要求和抗爭下，盧泰愚于1987年6月29日發表了著名的“6·29民主宣言”，決定修改憲法。1987年10月，憲法修改完畢并獲得國民通過。1987年憲法確立韓國現行的總統制度，對總統的權力進行了有效限制。自1987年至今，韓國憲法實行的總統制度尚未受到任何實質性挑戰，在當今的韓國政治中依然發揮著舉足輕重的作用，這充分體現出憲法修改過程中民主性的重要價值。

（一）現行總統制度的形成

1981年，全斗煥當選總統后，不僅大肆強化國家機器，限制言論自由，鎮壓民主活動人士，而且大搞腐敗，縱容親屬貪贓枉法，強迫各大集團捐獻資金。全斗煥的行為引起了韓國人民的強烈不滿。1986年2月，在野黨發起了“一千萬人改憲簽名運動”；廣大青年學生也迅速組織起來，于3月份加入要求修憲的斗爭。此后，請愿修改憲法的署名運動在全國各地迅速蔓延，光州、釜山等地的市民紛紛舉行集會。全斗煥政府很快宣布“一千萬人改憲簽名運動”是違法行為，對在野黨和民主人士進行鎮壓。5月3日，4000多名在野黨人士、學生、工人在仁川發起要求全斗煥政府修改憲法的示威游行，游行進行了5個多小時，最終被警察所鎮壓。10月28日，2000名學生代表在漢城的建國大學民主廣場開會，成立了“全國反外國勢力、反獨裁愛國學生聯合”組織，依然被警察武力所鎮壓。

經過不懈努力，韓國國民的抗爭終于在1987年出現了轉機。1987年1月，漢城大學學生樸鐘哲被拷打致死，此事在漢城引發了大規模的示威游行，全斗煥政府壓力劇增，以盧信永總理為首的內閣被迫辭職。4月13日，全斗煥發表“護憲措施”聲明，否決了盡快修改憲法的提議。5月27日，民統聯、統一民主黨和各界民眾舉行了反對全斗煥護憲措施聲明的集會，要求修改憲法，徹查樸鐘哲死亡事件與光州事件的真相。6月10日，韓國22個城市召開了共有24萬多人參加的“譴責隱瞞傷害樸鐘哲罪行與爭取民主憲法泛國民大會”，大會要求全斗煥收回“護憲措施”；漢城1000多名民眾則進駐明洞教堂，宣布教堂為“解放區”,夜以繼日地進行斗爭。為了鎮壓全國的游行示威，全斗煥政府動用了大量的警力。6月26日，在國民運動本部的號召下幾十萬國民舉行“和平大行進”，國際奧委會也以取消韓國奧運會為名向全斗煥施加壓力；同時，26家報社發表聲明，要求實現言論自由，釋放被捕記者。

1987年6月29日，總統候選人盧泰愚發表了主張修憲、實現民主化的“6·29民主宣言”，贏得了國民的信任與好感。在強大的國內外壓力之下，30日，全斗煥正式宣布接受宣言。9月16日，主要政治力量就修憲案達成協議，并在10月12日召開的國會中獲得通過。10月27日，修憲案在國民投票中以93.1%的高贊成率正式通過。隨著第六共和國憲法的誕生，韓國現行總統制度正式形成。

（二）現行總統制度的狀況

第六共和國依然實行總統制，但是總統的權力受到明顯限制，以免總統獨裁專制的局面再次出現。現行憲法對總統職權的相關規定主要集中在第四章第一節，共20條。

總統為國家元首，對外代表國家；為政府首腦，擔任國務會議議長，不得兼任國務總理、國務委員、行政各部長官或其他公私職務，行政權屬于以總統為首的政府；總統擁有維護國家主權獨立與領土完整、保全國家、守護憲法的責任和推進祖國和平統一的義務。總統由國民直接選舉產生，任期5年，不能連任；總統候選人需擁有被選為國會議員的選舉權，選舉時年滿40歲。總統任期屆滿時，需要在屆滿前70天到40天進行選舉；總統當選者如果死亡、被判刑或者喪失資格，在60天內選舉繼任者；總統缺位或因事故無法履行職務時，按照國務總理、國務委員的順序代行總統職權。

總統擁有外交權，可以簽署、批準條約，信任、接受或派遣外交使節，宣戰及媾和。總統擁有軍事權，依法統率國軍。總統擁有人事權，根據憲法和法律規定任免公務員。總統擁有一定的司法權，可依法進行普通赦免與特別赦免，普通赦免需經過國會同意。總統擁有榮典權，可依法授予勛章或榮譽。總統可以就有關外交、國防、統一、國家安危的重要政策發起國民投票；可對法律規定的范圍、委任事項、法律所執行的必要事項發布命令；享有除內亂罪與外患罪以外的在職不受刑待遇以及依法規定的前總統身份和禮待。另外，總統還擁有受到更多限制的緊急處置權和戒嚴權。

1987年憲法是韓國廣大群眾長期民主抗爭的產物，得到了社會各界的廣泛認可。該憲法對總統的職權進行了限制，使總統成為韓國政治體制運行中的一部分，切實推進了民主進程。第一，在韓國向民主轉型的關鍵時刻，總統任期縮短為5年且不能連任，這能夠避免重蹈歷史覆轍。第二，總統由國民以普通、平等、直接、秘密選舉來選出，這在有力提升政權合法性的同時，人民也能夠憑借選票來監督執政黨和政府。第三，總統行使職權的文件需國務總理、相關國務委員副署，包括軍事事務，這就要求總統在處理重大國事時充分聽取其他行政高級官員的意見，從而增強決策的科學性和民主性，避免總統大權獨攬。第四，總統在國家面臨重大危機而行使緊急處置權時需滿足“沒有多余的時間可等待國會召開”這一先決條件，并只可做出最低所需的財政、經濟處分或發布具有法律效力的命令。第五，憲法就總統實行戒嚴權的相關條文在措辭上更加慎重，具體為“因戰時、事變或相當于此的國家非常事態，有必要使用兵力應付軍事需要或維持公共秩序時，總統可宣布戒嚴”。第六，總統解散國會的權力被徹底取消，這有利于減少總統對國會事務的干預，增強國會運轉的獨立性，從而促使國會更好地發揮對政府的監督作用。

總的來說，現行總統制度下的韓國總統所受到的各方面制約明顯增多，特別是在行使關系整個國家命運的緊急處置權和戒嚴權時需滿足更多的前提條件，與此同時，韓國政治環境、社會環境發生變化，民智開啟。當然，現行總統制度不可避免地存在一些缺點，有必要采取措施對其進一步完善。

▍民主化后韓國現行總統制度的不足與優化方案

民主化使政治自由和公平競爭得到切實保證，但在統治的效率性和效果性這一問題上，結果卻不甚理想。因此，韓國未來理想的權力結構需要改變總統的角色，以便能夠順利解決社會的各種矛盾。但很多韓國國民對修改現行總統制度持有否定認識，認為這是特定政治勢力為實現自己執政陰謀的一種手段。所以，當我們就不足而討論優化方案時，如何克服國民的這種負面想法將是成功修改現行總統制度的分水嶺。

（一）韓國現行總統制度存在的問題

1. 總統權力依然偏大

韓國如今實行的是三權分立，總統掌握行政權，國會掌握立法權，法院掌握司法權。但由于歷史文化、現實政治等因素，韓國的三權分立并不完善，其政治基礎并不穩固。即使總統如今擁有的權力被削減，總統依然位高權重。1987年引領民主化的運動勢力比起對民主主義制度根源的本質理解，更期待依靠總統強大的權力進行改革。

首先，韓國行政系統內部不設副總統，而是設置國務總理這一職位。根據憲法規定，國務總理輔佐總統，受總統之命來統轄行政各部，擁有總統文件副署、提請國務委員、代總統召開國務會議、發布總理令、以第一順位代行總統職權等權力。理論上，國務總理可以對總統形成一定制約，但總統任命的國務總理和國務委員在政治立場方面勢必偏向總統。在現實政治中，總理成為總統政策的執行者，其角色更接近內閣首席部長。民主化的歷任總統一般要更換3-4位國務總理，他們的平均任期僅1年左右，根本無法與總統相抗衡。另外，韓國總理還經常為總統的失誤買單。例如，李明博時期的韓升洙總理因“牛肉危機”辭職，樸槿惠時期的鄭烘原總理因“世越號沉船事件”處理不力而辭職。總的來說，國務總理的權力并沒有得到有效發揮，無法對總統形成實質性制約。

其次，雖然韓國國會掌握立法權，但韓國并不像美國那樣，全部立法權屬于國會。根據憲法第52條，以總統為首的政府也可以提出法律案，這不可避免地會對國會的地位和權威產生一定的消極影響。更重要的是，韓國國會內部政黨斗爭激烈，執政黨與在野黨之間的沖突時有發生，國會在監督制衡國家行政機構和行政首腦方面存在局限性。同時，總統可以通過任免國務總理、國務委員、行政部長、幕僚等職務來控制自己的所屬黨派，特別是當總統所屬的黨派為國會多數黨時，總統對國會的影響力是不言而喻的。而對于違反憲法和法律、已經無法履行職務的總統，雖然國會可以提出彈劾，但彈劾案的提出條件是苛刻的，需要國會在職議員2/3以上同意才可以通過，這對于國力來說也是一種很大的損耗。因此，總統所受到的制約在一定程度上是有限的，很容易濫用權力。

2. 單任制下總統責任意識與政策連續性差

為了避免韓國再次出現獨裁，憲法特意規定總統不能連任，且為延長總統任期或總統連任而進行修憲時，現職總統必須除外。單任制雖然避免了總統長期執政局面的出現，但也產生了不少問題。微弱的政治責任性和國家政策連續性差被認為是韓國總統單任制下的代表性弊端。

在韓國，無論總統干得多好或多壞（除違憲違法、叛國等極端情況），其只有5年時間，這就使總統失去了連選連任的壓力和為爭取連選連任而努力的積極性，造成了種種不良影響。第一，總統在選拔任用官員時更容易任人唯親，對他們依靠權勢獲取利益的腐敗行為縱容姑息。第二，總統在任期間更容易推動爭議性法案，或者給予支持其上任的財團特權和政策便利，達成利益交換。第三，總統由于沒有連任壓力，不需要爭取黨內下屆提名和支持，所屬政黨對其約束較小。第四，總統在行使職權時易考慮個人利益，不以國家與國民的利益為重。

任何一個國家的政策從制定實施到初見成效都需要一定的時間。在一個國家的歷史長河中，5年任期顯得頗為短暫，這就使韓國總統面臨著比較尷尬的處境：第一，總統在制定政策時會更加考慮短期效果，以獲得國民的支持與良好的政績。第二，即便總統制定戰略性長遠規劃，在短短的5年任期內也很難完成，而一旦完不成，規劃很可能被繼任者廢止。以民主化后的歷屆政府對朝鮮的政策為例，我們可以一窺韓國政策的連續性情況。盧泰愚和金泳三對待朝鮮問題一直在緩和與強硬之間徘徊，即執政前期對朝鮮友好，后期因朝鮮發展核事業而對其比較強硬；金大中和盧武鉉對朝鮮實行積極的和解政策，皆實現了與金正日的會面；保守派的李明博和樸槿惠對朝鮮實行強硬政策，雙方往來減少，矛盾趨于白熱化，兩屆政府被稱為朝韓關系發展“失去的十年”；文在寅則重新采取對朝友好政策，強調溝通對話，實現了與金正恩在板門店的會面以及對朝鮮的訪問。由于總統們在立場觀點等方面存在差異，加之任期頗為短暫，因此韓國對朝鮮的政策很難一以貫之，也很難探索出一條能達成朝野共識的朝韓溝通道路。

3. 總統與國會任期并不同步

憲法規定，國會議員的任期為4年，總統的任期為5年，因此國會選舉與總統選舉并不同步。韓國國會一共有300個議席，議員由單一選區制和比例代表制選舉產生，數量分別為253名與47名。當總統施政不力、民意支持率低時，總統所在的執政黨很可能在國會議員的選舉中失利，從而喪失占國會多數席位的優勢。一旦失去這種優勢，就會出現“朝小野大”的局面，加劇總統與國會之間的矛盾，使總統施政受阻，國政運行變得困難。

民主化后的韓國曾多次出現“朝小野大”局面下的少數派政府，包括1988–1990年的盧泰愚政府、1996–1998年的金泳三政府、1998–2003年的金大中政府、2003–2004年的盧武鉉政府、2016–2017年的樸槿惠政府以及2017–2020年的文在寅政府。其中，金大中尤其受到國會的掣肘。他當選總統時恰好碰上第十五屆國會任期中間，在野的大國家黨掌握過半席次，立即對他的總理提名硬生生地拖了半年；而第十六屆國會選舉則在他任期中間舉行，在野的大國家黨同樣掌握過半席次，并兩度封殺他對總理的提名。盧武鉉當選總統時，適逢第十六屆國會任期中間，在野的大國家黨掌握過半席次，加上他又與原屬金大中的新千年民主黨分裂，這使得在野聯盟取得2/3以上席次的優勢，也讓盧武鉉面臨憲政史上首次彈劾，將總統與國會的沖突拉到頂峰。

韓國第7~13位總統的政治生涯簡譜

另外，總統在其執政后期政治資源相對不足，推行政令難度加大，出現“跛腳鴨”現象，而且各政黨為了下屆總統的選舉，互相爭斗，總統往往很容易遭到攻擊。“朝小野大”局面的出現則使總統更加被動，總統所在的政黨因無法控制國會，其政令更容易受到國會的否決而無法推行。執政黨與在野黨對話、合作的難度也隨之提高，他們在國會圍繞某些政策的爭論通常使政府的行政效率下降。長此以往，總統容易陷入執政危機，逐漸失去對國家政治的主導權，這會動搖總統運營國政的穩定性，對國家發展與民主政治產生消極影響。

（二）韓國現行總統制度的優化方案

韓國的政治民主化通過增加整個社會的自治權，使各種利益集團之間的沖突頻發。一直以來，韓國社會都在討論變更治理結構的相關議題，這與現行總統制下所希望的國政運營未能取得理想效果有很大關系。鑒于此，我們在充分審視現有不足的基礎上，有必要對現行總統制度的優化提出相應方案。

1. 實行總統4年任期制和連任制

為了避免總統長期執政局面的再次出現，1987年修改憲法時，主要政治力量一致贊同實行5年單任制。但韓國政治經過30多年的發展，國民的民主力量日益成熟，輿論的批評和監督功能得到加強，政權交替一直在和平進行，5年單任制已經完成其在特定時期的歷史使命。隨著5年單任制弊端的逐步顯露，國家應該對其進行修改，以符合整個國家的現實利益。

如果將總統任期由5年更改為4年，總統選舉與國會議員選舉周期不一致的問題就相對容易解決了。換而言之，如果將總統的任期改為4年，國會選舉和總統選舉的周期就會重合，從而減少“朝小野大”局面的出現，緩和總統與國會之間的矛盾，保證總統的民主代表性和政治責任性，更好地提高總統綜合國民多種意見的協調能力。實行連任制則可以提高總統的責任性和可靠性，促進民主主義高質量發展；可以解決總統在執政后期出現的“跛腳鴨”問題，提高國政運營的穩定性和效率性；能使總統從更長遠的角度來制定和執行政策。與單任制相比，連任制將更加體現責任政治，降低出現分立政府的可能性，從而提高總統運營國政的效率和穩定性。

民主化以后，已有不少總統注意到5年單任制的弊端，并提出相應的修憲動議。早在2007年1月，盧武鉉就建議在全國范圍內討論修憲問題，主張將5年單任制改為4年連任制，并于3月正式公布修憲草案。2016年10月，樸槿惠宣布將成立專門機構負責擬定修憲案，力爭完成憲法中關于總統任期條文的修改工作。2017年5月，剛上任十天的文在寅便主張修改憲法中關于總統任期的條款；2018年3月，文在寅正式簽署修憲案并提交國會表決。然而，這三位總統皆未實現修憲的政治愿望。韓國憲法規定，“修憲案須得到國會三分之二議員支持才能獲得通過，并在全民公投中獲得接受方可施行”。但韓國國會內部政黨之間斗爭激烈，在野黨對執政黨提出的修憲案通常持否定態度，修憲案根本無法在國會表決中獲得2/3議員的支持。為了國家和國民的整體利益，韓國各黨派需立足政治現實來綜合分析修憲的必要性，爭取在協商中超越黨派利益來達成最后的政治共識，但實現此目標是困難的，未來仍有很長的一段路需要走。

2. 實行副總統制度

韓國在政治領域一直存在著嶺南和湖南互相爭斗的地區主義問題，從2000年開始，進步和保守等理念色彩濃厚的市民團體迅速登場，加劇了各種集團之間的矛盾。這種社會政治的變化加劇了韓國社會的分裂，削弱了政黨和國會乃至總統的民主代表性。而包括總統在內的國家機構政治代表性低下，則會更容易加劇總統與國會、執政黨與反對黨、政府與人民、國會與人民以及國民與國民之間的沖突，難以確保政策的正當性，使總統的國政運營舉步維艱。在這種情況下，提名與總統出身地區或在理念、政策上群眾支持基礎不同的副總統候選人，可以減少地區、階級、性別或意識形態之間的不協調感和疏離感，這也可能成為解決民主化后不斷深化的社會沖突的一個轉折點。

此外，為了解決前面提到的國務總理制引發的總統權力偏大的問題，也應該廢除現行的國務總理制，引進副總統制。廢除國務總理制，能夠解決因國會任命動議案推遲處理而造成總理人選懸而未決的問題，結束總統和國會消耗性的政治爭論，提高國政運營的效率。而實行副總統制有若干優點：第一，由國民直接選出的副總統在總統缺位或因故不能履行職務時代理總統權限，體現了主權在民的原則；第二，可以更加透明地確定下屆總統候選人，增大現實政治的可預測性；第三，有助于緩解不同地區之間的矛盾，增強國家凝聚力；第四，將總統的一部分權力委任給副總統，既可以分擔總統繁忙的工作任務，也可以緩解總統權力過大、過于集中的問題。

3. 采取內閣對國會負有責任的總統制度

自建國憲法制定以來，韓國的總統中心制助長了總統權力的私有化，而國會缺乏牽制行政權力的實質性機制。從憲法上看，雖然通過設立國務總理和國務會議制度，形成了類似法國式的總統制形態，但從國務總理和國務會議有名無實以及對國會、國民都不負責的角度出發，實際上其只起到輔佐總統權力的咨詢機構的作用。因此，倘若形成融合內閣制要素的國務總理和國務會議制度，只能采取以總理為首的內閣對國會負有相當責任的總統制形態。

在總統中心制不變的前提下，有必要建立國會制約行政部門或內閣對國會負一定責任的牽制總統權力的實質性機制，實現責任總理制正是這種牽制機制的核心。但根據現行憲法，事實上不可能實現責任總理制，因為沒有明確設定負責對象的責任總理制只不過是一種說辭。為了實現權力分散和責任政治，需要在一定程度上改變與國會共享權力及責任的政府形態，賦予國會可以追究政府政治責任的“內閣不信任權”。

在以總統為中心的國家中，通過賦予議會對總理和內閣的不信任權，實現責任總理制的代表性國家有法國。為了避免出現因議會對內閣全體不信任導致政府無法正常運行的情況，法國多次經歷了分屬不同政黨的總統和內閣共存的“共治政府”，但這種政府并不是理想的政府形式。因此，制定不導致“共治政府”，同時也由內閣向議會負責的方案是實現責任總理制的關鍵。作為總統權力的牽制機制，采用現行憲法中已經存在的國務委員罷免建議案與行政部門政治責任相聯系的不信任制度，在韓國政治狀況下可以被認為是比較恰當的制度。

▍結語??

20世紀80年代以來，韓國的總統制度發生了根本性變化。第五共和國時期，全斗煥依靠憲法賦予總統的極大權力，控制了整個國家和社會。隨著國民要求實現民主呼聲的日益高漲，1987年韓國爆發了“六月抗爭”，全斗煥被迫接受盧泰愚的“6·29民主宣言”，制定新憲法，實現民主化，韓國現行總統制度正式形成。韓國現行總統制度下，總統權力受到限制，但該制度并不是完美的，仍存在著一系列問題。

《大韓民國憲法》規定，“大韓民國的主權在于國民，一切權力來自國民”。這表明人民是國家的主人，所有的政治力量必須以人民的利益為重。因此，韓國主要政治力量有必要摒棄政治偏見與個人私利，著眼國家未來與國民利益。韓國總統是由國民直接選舉產生的，總統制度在韓國的政治建構中處于舉足輕重的地位，其必須跟上時代發展的步伐。只有這樣，總統才能在國家發展進程中更好地發揮領導作用，更好地愛護國民、服務國民，最終真正實現大韓民國是人民的大韓民國這一目標。

編輯｜郝煜東

本文原載《延邊大學學報（社會科學版）》2023年第1期，原題為《20世紀80年代以來的韓國總統制度探析》。文章僅代表作者觀點，供讀者參考。