裁判要旨

行政允諾一般可以分為兩種類型，一種是附條件的允諾，在特定人完成一定行為后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)兌現(xiàn)允諾內(nèi)容。另一種是無條件的允諾，其未對(duì)特定人設(shè)定任何義務(wù)，屬于純粹的授益行政。無條件的允諾無法體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的一致性，并非行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性義務(wù)，行政機(jī)關(guān)因正當(dāng)理由拒絕履行允諾內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾椭С帧?/p>

案例詳情

江蘇省南通市中級(jí)人民法院

（2023）蘇06行終77號(hào)

基本案情

原告宋某某訴稱：某鎮(zhèn)《安置房統(tǒng)建房價(jià)格調(diào)整表》中注明“在安置區(qū)域附近建設(shè)幸福菜地”。某鎮(zhèn)政府已將“幸福菜地”土地流轉(zhuǎn)落實(shí)好，但拆遷戶至今未分到“幸福菜地”。故提起行政訴訟，請求判決某鎮(zhèn)政府在所安置區(qū)域附近給予1分左右“幸福菜地”。

被告某鎮(zhèn)政府辯稱：某鎮(zhèn)政府對(duì)宋某某戶的房屋搬遷補(bǔ)償安置義務(wù)已履行完畢。房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議中沒有“幸福菜地”的任何約定，宋某某的訴訟請求不屬于某鎮(zhèn)政府的義務(wù)。“幸福菜地”屬于某鎮(zhèn)政府的建設(shè)方案，最終能否得到批準(zhǔn)、如何收費(fèi)、后續(xù)建設(shè)以及如何落實(shí)仍有諸多不確定因素。某鎮(zhèn)政府曾進(jìn)行試點(diǎn)，因種種原因后期并未實(shí)施。請求判決駁回宋某某的訴訟請求。

法院經(jīng)審理查明：2015年4月2日，宋某某與某鎮(zhèn)政府簽訂《房屋拆除搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議》，約定宋某某戶坐落于某鎮(zhèn)某村合法建筑面積142.01平方米的房屋交由某鎮(zhèn)政府拆除，房屋拆除補(bǔ)償款、搬遷補(bǔ)助費(fèi)等共計(jì)229797元，選擇定銷房安置方式。2015年4月16日，宋某某辦理騰房交接手續(xù)。

2015年5月12日，某鎮(zhèn)政府制定《安置房統(tǒng)建房價(jià)格調(diào)整表》，對(duì)于某鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)安置房的價(jià)格進(jìn)行了明確。該表備注部分有“在所安置區(qū)域附近，按每家拆遷戶一分左右菜地標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)幸福菜地”的內(nèi)容。宋某某從拆遷組工作人員處獲取《安置房統(tǒng)建房價(jià)格調(diào)整表》。

2017年5月26日，宋某某與某鎮(zhèn)政府簽訂《被拆遷戶安置房選房、交款約定協(xié)議》，宋某某選擇兩套房屋作為安置房源。2018年3月15日，宋某某辦理完畢房款結(jié)算手續(xù)。

2019年10月10日，某鎮(zhèn)政府發(fā)布公告，決定在某小區(qū)先行試點(diǎn)“幸福菜地”，主要內(nèi)容為：以自愿為原則，拆遷戶可以自愿報(bào)名，每戶劃分一分菜地，菜地租金按159元/年收取，菜地不得私自轉(zhuǎn)讓。如不再種植，菜地由政府收回。公告發(fā)布后，報(bào)名人數(shù)較少，報(bào)名獲取菜地的人員因管理問題未再租賃。

宋某某認(rèn)為某鎮(zhèn)政府未按照允諾分配菜地，于2022年6月28日提起行政訴訟，請求判令某鎮(zhèn)政府在宋某某安置房所在區(qū)域附近安排一分左右的菜地。

裁判結(jié)果

江蘇省南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院于2022年11月21日作出（2022）蘇0691行初955號(hào)行政判決：駁回宋某某的訴訟請求。宣判后，宋某某提出上訴。江蘇省南通市中級(jí)人民法院于2023年5月8日作出（2023）蘇06行終77號(hào)行政判決，駁回上訴，維持原判。

裁判理由

法院生效裁判認(rèn)為：本案的爭議焦點(diǎn)是宋某某要求某鎮(zhèn)政府安排菜地的請求能否得到支持。

行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)一定的公共職能，有時(shí)會(huì)選擇向公眾或者特定主體作出允諾的方式予以推進(jìn)。允諾的內(nèi)容既包括實(shí)施特定措施或作出具體行為，也可以是給付一定的利益。由于行政機(jī)關(guān)作出的允諾都是在法律規(guī)范之外的自主選擇，對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否必須履行允諾，需要結(jié)合允諾內(nèi)容的合法性、權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性、兌現(xiàn)允諾的可行性等因素，具體分析和判斷允諾對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束力。就本案而言，某鎮(zhèn)政府有關(guān)安排菜地的表示在形式上符合允諾的特征，在具體內(nèi)容上并不違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。判斷某鎮(zhèn)政府應(yīng)否履行允諾，應(yīng)當(dāng)從法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及兌現(xiàn)的可行性兩個(gè)方面予以評(píng)判。

根據(jù)是否以要求特定人為一定行為為前提，行政允諾大致可以分為兩種類型，一是附條件的允諾，即要求特定人完成一定行為后，行政機(jī)關(guān)方兌現(xiàn)允諾內(nèi)容，如有關(guān)招商引資獎(jiǎng)勵(lì)、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的允諾等。二是無條件的允諾，即未對(duì)特定人設(shè)定任何義務(wù)，行政機(jī)關(guān)無條件兌現(xiàn)允諾內(nèi)容，如改善公共服務(wù)、對(duì)特定對(duì)象給予援助的允諾等。在附條件的允諾中，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方互負(fù)權(quán)利和義務(wù)，而在無條件的允諾中，行政機(jī)關(guān)只給自己設(shè)定了單方義務(wù)，并沒有對(duì)相對(duì)方提出任何對(duì)價(jià)和條件。本案中，盡管某鎮(zhèn)政府作出并公開了安排菜地的允諾，但并未對(duì)拆遷對(duì)象設(shè)定特殊的義務(wù)，屬于無條件的允諾。該項(xiàng)允諾是否構(gòu)成某鎮(zhèn)政府必須履行的一項(xiàng)義務(wù)，需結(jié)合履行允諾的可行性進(jìn)行評(píng)判。公共資源應(yīng)當(dāng)服務(wù)于多數(shù)人的需求，而不應(yīng)成為少數(shù)人的福利。菜地能否有效推行，最終取決于拆遷對(duì)象的參與程度。本案中，拆遷對(duì)象有權(quán)基于自身需求自行作出理性選擇，試點(diǎn)區(qū)域的報(bào)名人數(shù)少、不愿續(xù)租等情況表明推廣菜地缺乏充分的響應(yīng)基礎(chǔ)，某鎮(zhèn)政府經(jīng)過利弊分析決定終止履行并無不當(dāng)，且在客觀上也并未對(duì)宋某某的合法權(quán)益造成損害。某鎮(zhèn)政府經(jīng)試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)安排菜地的允諾不具有可行性，人民法院不應(yīng)以法律手段要求某鎮(zhèn)政府必須為宋某某安排菜地。因此，宋某某要求某鎮(zhèn)政府安排菜地的請求不能得到支持。

案例注解

行政允諾是法律規(guī)范供給不足的產(chǎn)物。在柔性治理模式下，具有授益性的行政允諾使得行政機(jī)關(guān)能夠采取靈活的行政管理方式，動(dòng)員更多社會(huì)力量參與社會(huì)治理，以更好提升行政效率、增進(jìn)民生福祉、優(yōu)化政府形象。行政允諾脫胎于多樣化的行政執(zhí)法需求，故需在實(shí)踐中探尋規(guī)范化的司法審查路徑。從最高人民法院行政審判庭編寫的《中國行政審判案例》中涉及的行政允諾案例來看，大多數(shù)生效判決均要求行政機(jī)關(guān)履行允諾義務(wù)。本案最終未支持當(dāng)事人要求履行行政允諾的訴訟請求，該判決結(jié)果看似有別于主流裁判觀點(diǎn)，但從裁判思路來看，基于對(duì)行政允諾的類型化界定、內(nèi)部權(quán)利義務(wù)關(guān)系剖析、履行條件及權(quán)利救濟(jì)等問題的回答，實(shí)則與既往裁判理念殊途同歸。

一、 行政允諾的界定

行政允諾又稱行政承諾，二者雖表述不同，但并無本質(zhì)區(qū)別。當(dāng)前，我國理論及實(shí)務(wù)界對(duì)行政允諾的概念暫無統(tǒng)一的定義，主要存在兩種觀點(diǎn)：一種是“廣義說”，認(rèn)為行政允諾是指行政主體以實(shí)現(xiàn)政府職能和公共利益為目的，在其職權(quán)范圍內(nèi)作出的為自身設(shè)定公法上的義務(wù)而使相對(duì)人獲得公法上權(quán)利的單方面意思表示。另一種是“狹義說”，認(rèn)為行政允諾是行政主體就特定事項(xiàng)對(duì)不特定行政相對(duì)人作出的一種意思表示，期待行政相對(duì)人作出相應(yīng)行為，并給予利益回報(bào)的行為。上述兩種觀點(diǎn)的主要區(qū)別在于：前者突出對(duì)行政主體自身設(shè)定公法義務(wù)，而不論是否對(duì)相對(duì)人設(shè)定義務(wù)；后者則兼顧雙方主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的對(duì)等性，體現(xiàn)出要求相對(duì)人實(shí)施特定行為后方兌現(xiàn)權(quán)益的立場。從二者關(guān)系來看，廣義的行政允諾包含了狹義的行政允諾范圍，具體可以歸結(jié)兩種類型，一是附條件的允諾，如有關(guān)招商引資獎(jiǎng)勵(lì)、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的允諾等；二是無條件的允諾，如改善公共服務(wù)、向特定對(duì)象給予援助的允諾等。筆者認(rèn)為，在立法尚未對(duì)行政允諾的內(nèi)涵和外延作出明確規(guī)定的情形下，“廣義說”有利于將形態(tài)多樣的行政允諾納入司法審查范圍，監(jiān)督行政主體更好、更規(guī)范地實(shí)現(xiàn)憲法賦予的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職能。

為了更好地辨識(shí)行政允諾，還需結(jié)合以下特征予以界定：一是單方性，行政允諾由行政主體自行作出，允諾內(nèi)容由行政主體自主決定；二是公開性，行政允諾不同于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部決策，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)讓公眾知曉；三是行政性，行政主體作出行政允諾的最終目的在于達(dá)成特定的行政管理目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)公共利益。

本案中，對(duì)于某鎮(zhèn)政府在《安置房統(tǒng)建房價(jià)格調(diào)整表》備注部分載明的“在所安置區(qū)域附近，按每家拆遷戶一分左右菜地標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)幸福菜地”是否屬于行政允諾的問題，合議庭存在兩種不同觀點(diǎn)（對(duì)應(yīng)于上述兩種觀點(diǎn)之爭），采“狹義說”的觀點(diǎn)認(rèn)為上述內(nèi)容無法體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的一致性，故不構(gòu)成有效的行政允諾，采“廣義說”的觀點(diǎn)則認(rèn)為屬于行政允諾。最終，生效判決采納了“廣義說”，即相關(guān)內(nèi)容雖然未對(duì)被拆遷戶設(shè)定義務(wù)，但體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)采取措施賦予相對(duì)人特定權(quán)益的意思，且已經(jīng)予以公示，故應(yīng)認(rèn)定為行政允諾。

二、應(yīng)否履行行政允諾的判斷要件

行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)通常來源于四個(gè)方面，即法律規(guī)范明確規(guī)定的職責(zé)、由行政機(jī)關(guān)的先行行為引發(fā)的后續(xù)義務(wù)、行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人簽訂的行政協(xié)議所約定的義務(wù)、行政機(jī)關(guān)作出的行政允諾。前兩種情形屬于法定義務(wù)，具有天然的強(qiáng)制屬性，后兩種情形屬于意定義務(wù)，由行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人約定或行政機(jī)關(guān)單方允諾，通常以誠信原則作為約束機(jī)制。問題在于，當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒絕履行行政允諾時(shí)，是否一概會(huì)受到司法的否定性評(píng)價(jià)？

關(guān)于行政允諾的法律效力問題。法國行政法不認(rèn)可允諾的拘束力，德國聯(lián)邦行政法院稱允諾是“行政機(jī)關(guān)以約束的意思對(duì)將來的作為或不作為自我設(shè)定義務(wù)的行為”，具有拘束力。筆者認(rèn)為，因?qū)嵺`中的行政允諾樣態(tài)不一，故需結(jié)合允諾內(nèi)容的合法性、權(quán)利義務(wù)的雙務(wù)性及現(xiàn)實(shí)履行的可行性等方面，依循“是否存在合法的行政允諾法律關(guān)系——是否履行允諾義務(wù)”基本脈絡(luò)，結(jié)合具體情形作出分析與判斷。

（一） 內(nèi)容的合法性

在行政允諾法律關(guān)系中，相對(duì)人的請求權(quán)源于行政允諾的內(nèi)容，因而，行政允諾的內(nèi)容構(gòu)成相對(duì)人請求權(quán)的基石或“依據(jù)”。現(xiàn)代行政背景下，行政事務(wù)瞬息萬變，立法則相對(duì)滯后。行政允諾本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)范之外，課以自身比法律更嚴(yán)苛的義務(wù)和賦予相對(duì)人法律之外的權(quán)利。

行政機(jī)關(guān)的“自我加壓”雖然具有良好動(dòng)機(jī)，但并非總能得到法律的肯認(rèn)。依法行政原則要求行政應(yīng)當(dāng)受立法機(jī)關(guān)規(guī)則的約束，主要包括法律優(yōu)先和法律保留兩項(xiàng)原則。法律優(yōu)先原則是指行政機(jī)關(guān)不得采取任何違反法律的措施；法律保留原則是指行政機(jī)關(guān)只有在取得法律授權(quán)的情況下才能實(shí)施相應(yīng)的行為，即“法無授權(quán)不可為”。不難發(fā)現(xiàn)，法律保留原則嚴(yán)于法律優(yōu)先原則。在法律出現(xiàn)缺位時(shí)，法律優(yōu)先原則并不禁止行政活動(dòng)，而法律保留原則排除任何行政活動(dòng)。圍繞這兩項(xiàng)子原則，行政允諾的合法性判斷要點(diǎn)包括以下幾個(gè)方面：

一方面，法律優(yōu)先原則要求行政允諾的內(nèi)容不得與法治精神、法律原則及現(xiàn)行法律規(guī)范相抵觸。如在代小娟與重慶市某區(qū)民政局行政允諾上訴案中，某行政機(jī)關(guān)允諾“只要簽定協(xié)議保證依法從事喪葬用品生產(chǎn)經(jīng)營，即給予一次性補(bǔ)償5萬元”，但根據(jù)《重慶市殯葬管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定，對(duì)于占用街道、公共場所搭設(shè)靈棚舉辦喪事活動(dòng)的行為，應(yīng)當(dāng)予以責(zé)令改正；拒不改正的還應(yīng)予以行政處罰。該允諾實(shí)質(zhì)上是以金錢給付代替了“責(zé)令改正”“行政處罰”等法定行為，架空了法律規(guī)范，故不具有合法性。

另一方面，對(duì)法律保留原則的適用應(yīng)作變通理解，將“法律”的范疇延伸到憲法及組織法層面，而不局限于具體的行為法依據(jù)。在行政體制改革的大背景下，法律保留原則已不再適用于所有的行政活動(dòng)領(lǐng)域。行政機(jī)關(guān)必須能靈活像變形蟲般隨外界變化而反應(yīng)，這種構(gòu)想與嚴(yán)格的法律保留主義不盡相合，也易與法治國原則中之人民基本權(quán)利保障沖突，立法者或者其他有權(quán)機(jī)關(guān)必須視國家社會(huì)之發(fā)展需要作妥善的調(diào)整。如在“遼寧省本溪市民族貿(mào)易公司清算小組與榮成市人民政府經(jīng)濟(jì)行政允諾糾紛上訴案”中，生效判決指出，憲法與政府組織法已經(jīng)對(duì)政府承擔(dān)的職責(zé)作了概括性規(guī)定，對(duì)缺少行為法依據(jù)，但具有組織法依據(jù)的行政允諾行為，不能以缺少行為法上的明確授權(quán)而否定其效力。

此外，結(jié)合行政訴訟法第七十條的規(guī)定，對(duì)于內(nèi)容明顯不當(dāng)、不具有合理性的行政允諾，應(yīng)當(dāng)在源頭上否認(rèn)其法律效力。公共資源通常具有有限性，行政機(jī)關(guān)在通過行政允諾授予相對(duì)人利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮是否符合行政效能原則。如某縣政府在一年財(cái)政收入不足7億元的情形下，于2009年決定出資6億元獎(jiǎng)勵(lì)一家民營企業(yè)。此種允諾顯然超出了政府的承受能力，不具有合理性，故無法成為行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)來源。

本案中，根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第七十六條第二項(xiàng)的規(guī)定，鎮(zhèn)政府負(fù)有管理行政區(qū)域內(nèi)社會(huì)保障工作的職能。具體到拆遷補(bǔ)償安置領(lǐng)域，為拆遷居民提供菜地，是降低居民生活成本、營造美好田園生活環(huán)境的特別舉措，不僅體現(xiàn)了鎮(zhèn)政府行政職能的優(yōu)化和具體化，也彰顯了福利行政理念在執(zhí)法中的運(yùn)用，具有組織法依據(jù)，故可以視作行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍。同時(shí)，案涉允諾內(nèi)容并不違反法律規(guī)定，亦不存在明顯不當(dāng)情形，故應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合法有效。

（二） 權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性

長期以來，行政行為作為行政法的“阿基米德支點(diǎn)”，成為討論各種行政法律問題的邏輯起點(diǎn)。但伴隨著法治國理念的深入和現(xiàn)代憲法對(duì)國家和個(gè)人關(guān)系的重新塑造，行政法律關(guān)系理論逐漸煥發(fā)生機(jī)。該理論將公民作為關(guān)系主體予以觀察，糾正了傳統(tǒng)行政法教義學(xué)忽視相對(duì)人參與作用的缺陷。同時(shí)著眼于法律關(guān)系的準(zhǔn)備、產(chǎn)生、展開、終結(jié)及后續(xù)效果的動(dòng)態(tài)變化過程，為新興行政的動(dòng)態(tài)發(fā)展提供了平等、開放、交互的統(tǒng)一構(gòu)造。行政允諾的作出和履行已然突破了傳統(tǒng)行政行為所能駕馭的范疇，而是表征為一個(gè)從抽象向具體轉(zhuǎn)換的邏輯構(gòu)造，其轉(zhuǎn)換的臨界點(diǎn)是行政相對(duì)人為了“響應(yīng)”行政機(jī)關(guān)的期待而作出了行為，使得行政允諾不再是適用對(duì)象開放的抽象“條件式”允諾，而是與行政相對(duì)人構(gòu)建了具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在此過程中，需要我們潛入行政法律關(guān)系內(nèi)部，從不同角度探究行政允諾產(chǎn)生和運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理。

首先，從權(quán)力來源來看，行政允諾有別于源自法定職責(zé)的行政行為。如前所述，在四項(xiàng)義務(wù)來源中，行政機(jī)關(guān)基于法律規(guī)范的明確規(guī)定所負(fù)有的作為義務(wù)體現(xiàn)的是對(duì)法定職責(zé)的遵守，如《社會(huì)救助暫行辦法》專門對(duì)國家實(shí)施社會(huì)救助、保障公民的基本生活水平作出了特別規(guī)定，并將托底線、救急難確定為實(shí)施救助的基本原則。此時(shí)，國家與公民之間的法律關(guān)系在本質(zhì)上凸顯了國家對(duì)公民的生存照顧義務(wù)，通過國家單方性的積極作為以保障公民的基本生存權(quán)。行政允諾由行政機(jī)關(guān)自主決定，在缺乏法律強(qiáng)制約束的情形下，作為法律關(guān)系核心內(nèi)容的“權(quán)利與義務(wù)”便承擔(dān)起劃清行政機(jī)關(guān)職責(zé)與權(quán)限的重任。（事實(shí)上，前述對(duì)行政允諾的定義便已體現(xiàn)了對(duì)“權(quán)利與義務(wù)”分析方法的援用。）

其次，從動(dòng)態(tài)演變來看，行政允諾的法律地位類似于民法上的“要約邀請”。行政允諾與合同法上“允諾”的區(qū)別是不言自明的。行政允諾通常是由行政機(jī)關(guān)向不特定的對(duì)象作出，可以被看作是行政機(jī)關(guān)基于實(shí)現(xiàn)特定的行政目的而與潛在相對(duì)人締結(jié)“行政法律關(guān)系”的一種期待，并在一定條件下履行給付職責(zé)的保證。在客觀上，行政允諾需要潛在相對(duì)人實(shí)施相應(yīng)行為，或是通過某種行為讓自身符合行政允諾所預(yù)設(shè)的條件，或者直接提出要求行政機(jī)關(guān)直接履行允諾的申請，這種預(yù)期才轉(zhuǎn)化為一種現(xiàn)實(shí)，并由此產(chǎn)生具體的行政允諾法律關(guān)系。

最后，從內(nèi)部關(guān)系來看，將“是否為相對(duì)方設(shè)定義務(wù)”作為劃分兩種行政允諾的界點(diǎn)，旨在體現(xiàn)二者對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束程度不同，進(jìn)而為是否應(yīng)當(dāng)履行提供可行的評(píng)判思路。眾所周知，權(quán)利和義務(wù)是法律關(guān)系的關(guān)鍵要素，某一社會(huì)關(guān)系之所以是法律關(guān)系，就在于它是依法形成或法律機(jī)關(guān)確認(rèn)的、以權(quán)利和義務(wù)的相互聯(lián)系和相互制約為內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系。通常情形下，法律上的權(quán)利和義務(wù)總是相伴相隨，即所謂“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)”。本案通過將行政允諾劃分為附條件和無條件兩種類型，旨在對(duì)實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)應(yīng)否一概接受行政允諾的強(qiáng)制約束提供更加精細(xì)的分析路徑。對(duì)此，最高人民法院也予以認(rèn)可，認(rèn)為行政允諾是否具有拘束力以及其拘束程度應(yīng)當(dāng)具體情況具體對(duì)待。具體而言：

對(duì)于附條件的允諾，就相對(duì)人而言，只要完成了指定行為，就取得要求行政機(jī)關(guān)兌現(xiàn)允諾的權(quán)利。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)守信踐諾，履行已允諾的義務(wù)。比如，當(dāng)特定的社會(huì)主體接受允諾并實(shí)施相應(yīng)行為時(shí)，在行政主體與相對(duì)人之間即形成了類似于合同的法律關(guān)系，使得行政主體向不特定人所允諾的義務(wù)演變?yōu)閷?duì)特定人的義務(wù)，構(gòu)成行政主體應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。如在前述最高人民法院行政庭發(fā)布的有關(guān)指導(dǎo)案例中，絕大多數(shù)行政允諾均屬于此類情形。根據(jù)誠信原則，行政主體均應(yīng)履行已作出的行政允諾。

對(duì)于無條件的允諾，其并未對(duì)相對(duì)人設(shè)定對(duì)價(jià)和條件，無法體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的一致性，故無法直接與強(qiáng)制義務(wù)劃等號(hào)。無條件的允諾本質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)基于對(duì)自身提出的更高標(biāo)準(zhǔn)而主動(dòng)實(shí)施的公共服務(wù)舉措，并不必然演變?yōu)橐豁?xiàng)法律上的強(qiáng)制義務(wù)，因此，行政機(jī)關(guān)接受約束的程度就應(yīng)當(dāng)?shù)陀诟綏l件的允諾，行政機(jī)關(guān)在具有正當(dāng)理由的情形下，對(duì)于是否兌現(xiàn)允諾享有一定的自主權(quán)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)有正當(dāng)理由拒絕履行允諾內(nèi)容時(shí)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾椭С帧＿@也意味著，那些認(rèn)為所有行政允諾都應(yīng)當(dāng)具有拘束力或者都應(yīng)當(dāng)完全履行的觀點(diǎn)是片面的，且有可能為違法行政提供合法依據(jù)。

本案中，鎮(zhèn)政府作出并公開了安排菜地的允諾，但未對(duì)拆遷對(duì)象設(shè)定特殊義務(wù)，屬于無條件的允諾。因此，該項(xiàng)允諾是否構(gòu)成鎮(zhèn)政府必須履行的義務(wù)，需要結(jié)合案件的具體情況，作進(jìn)一步的綜合考量。

（三） 兌現(xiàn)允諾的可行性

行政允諾的終極目標(biāo)在于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)提高完成行政任務(wù)的效率，改善政府形象。行政關(guān)系的靈魂是公共理性，集中體現(xiàn)為對(duì)公共利益的尊重。行政法律關(guān)系構(gòu)造容許行政的嗣后變動(dòng)，且嘗試通過對(duì)變動(dòng)的預(yù)測把握，來提高行政的現(xiàn)實(shí)應(yīng)對(duì)能力。上述理論也與行政優(yōu)益權(quán)理論一脈相承，即出于維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)已簽訂協(xié)議進(jìn)行變更和解除。按照舉重以明輕的類推規(guī)則，在某項(xiàng)合意尚未達(dá)成的情形下，行政機(jī)關(guān)自然有權(quán)作出自主判斷與決策取舍。換言之，因?yàn)楣操Y源具有稀缺性和有限性，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)毫無節(jié)制地通過允諾對(duì)相對(duì)人授予利益，否則將難有余力完成其他的行政任務(wù)。

無條件的允諾對(duì)行政機(jī)關(guān)不具有絕對(duì)的強(qiáng)制約束力。這就需要著眼于客觀條件、實(shí)踐效果等方面，通過利益衡量方法進(jìn)行考察。本案中，一方面，安排菜地是某鎮(zhèn)政府?dāng)M推出的一項(xiàng)惠民措施，源發(fā)于行政機(jī)關(guān)減輕居民生活成本、創(chuàng)造田園生活環(huán)境的良好愿望，而無法律規(guī)范或政策上的強(qiáng)制要求。鎮(zhèn)政府對(duì)于是否以及如何安排菜地享有自主決定權(quán)。另一方面，公共資源應(yīng)當(dāng)服務(wù)于多數(shù)人的需求，而不應(yīng)當(dāng)成為少數(shù)人的福利。拆遷對(duì)象有權(quán)基于自身需求自行作出理性選擇，菜地能否有效實(shí)施，最終取決于拆遷對(duì)象的參與程度。但實(shí)踐試點(diǎn)區(qū)域的報(bào)名人數(shù)少、不愿續(xù)租等情況表明推廣菜地缺乏充分的響應(yīng)基礎(chǔ)，某鎮(zhèn)政府經(jīng)過利弊分析，有權(quán)決定終止履行。

綜上，安排菜地的相關(guān)內(nèi)容不構(gòu)成法律上的絕對(duì)義務(wù)，行政機(jī)關(guān)在作出案涉允諾后，對(duì)于是否履行允諾享有一定的自主性和靈活性。在客觀履行條件不具備的情形下，不應(yīng)強(qiáng)人所難地要求行政機(jī)關(guān)必須履行允諾。因試點(diǎn)實(shí)踐表明案涉菜地的推廣缺乏可行性，故鎮(zhèn)政府作出的行政允諾不具備必須履行的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

三、基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)的權(quán)利救濟(jì)

行政允諾作為行政機(jī)關(guān)“作為義務(wù)的來源或依據(jù)”，并被視為商談立法模式下的溝通合意而納入“法”之范疇時(shí)，便成為行政法的不成文法源。由此可見，賦予行政機(jī)關(guān)以行政裁量權(quán)，讓行政機(jī)關(guān)在裁量領(lǐng)域自主決定行政事務(wù)，不僅能夠彌補(bǔ)規(guī)范輸出的不足，還能給行政創(chuàng)新留下空間。但通過本案的分析可以發(fā)現(xiàn)，并非行政機(jī)關(guān)作出的所有允諾都內(nèi)容合法、切實(shí)可行，從而成為一項(xiàng)必須履行的作為義務(wù)。問題在于，當(dāng)行政相對(duì)人基于對(duì)行政允諾的信賴而作出后續(xù)安排時(shí)，當(dāng)事人可否以及如何獲得權(quán)利救濟(jì)？

通說認(rèn)為，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的基本內(nèi)涵是政府對(duì)自己作出的行為或允諾應(yīng)守信用，不得隨意變更、反復(fù)無常。之所以要保護(hù)相對(duì)人的信賴?yán)妫且驗(yàn)橄鄬?duì)人會(huì)根據(jù)行政行為帶來的法律狀態(tài)安排自己的生產(chǎn)生活。如果行政機(jī)關(guān)隨意更改自己的行為，則會(huì)破壞已然形成的法律秩序，影響相對(duì)人的生產(chǎn)生活，損害其既存利益，對(duì)法的安定性造成不利影響。在大陸法系國家，對(duì)信賴?yán)孢M(jìn)行保護(hù)的條件有四項(xiàng)：第一，受益人是否信賴行政行為的存在；第二，是否存在主觀惡意或重大誤解等排除事由；第三，受益人是否已經(jīng)使用了給付或進(jìn)行了財(cái)產(chǎn)處置；第四，受益人的信賴是否占優(yōu)勢。在這四項(xiàng)條件中，前三項(xiàng)條件強(qiáng)調(diào)相對(duì)人應(yīng)當(dāng)存在信賴基礎(chǔ)與信賴?yán)妫梢愿鶕?jù)案件情況直接確認(rèn)。而受益人的信賴是否占有優(yōu)勢則強(qiáng)調(diào)信賴?yán)媾c公共利益之間的衡量，這是判斷信賴?yán)媸欠駪?yīng)被保護(hù)的關(guān)鍵所在。

筆者認(rèn)為，盡管無條件的允諾盡管只產(chǎn)生較弱的拘束力，但公民極易因公權(quán)力機(jī)關(guān)的特殊身份而產(chǎn)生信賴，這就要求行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中謹(jǐn)言慎行，盡量避免出現(xiàn)因缺乏充分論證而無法兌現(xiàn)允諾的情形。為了保護(hù)相對(duì)人的信賴?yán)妫姓C(jī)關(guān)在無法履行允諾時(shí)，需要結(jié)合當(dāng)事人主觀上是否存在過錯(cuò)，客觀上是否作出實(shí)際處置及后果上的利益取舍等，決定是否對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)鎿p失進(jìn)行補(bǔ)償或賠償。本案中，幸福菜地旨在為拆遷居民提供生活便利，減少拆遷戶的生活負(fù)擔(dān)和成本，故不會(huì)對(duì)拆遷居民的固有利益帶來不利影響。宋某某亦未提供證據(jù)證明基于信賴而造成自身利益損失，故不產(chǎn)生因未履行允諾而造成的損害賠償請求權(quán)。

來源：南通行政審判

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