導讀：做個快男（本文成于2025年3月5日。

注：財政預算報告的專業性相對較強，閱讀起來可能會比較困難

【正文】

本文聚焦2025年財政預算報告。

一、2024年的全國財政賬本是如何平衡的？（一）2024年兩本賬缺口達萬億（地方缺口達16.4萬億）

2025年1月24日，財政部公布了《2024年財政收支情況》（），這是沒有平賬的情況。

1、2024年兩本賬缺口合計達到10.43萬億。其中，第一本賬（一般公共預算）缺口為6.49萬億、第二本賬（政府性基金預算）缺口達3.94萬億。

2、中央層面來看，不存在財政缺口，第一本賬盈余5.97萬億、第二本賬基本保持平衡，即兩本賬合計盈余5.97萬億。

3、地方層面來看，兩本賬缺口合計達到16.4萬億。其中，第一本賬（一般公共預算）和第二本賬（政府性基金預算）的缺口分別達12.46萬億和3.94萬億，較2023年缺口分別擴大0.54萬億和0.92萬億、較疫情前的2019年分別擴大2.19萬億和3.16萬億。

（二）外部平衡項目：超長期特別國債1萬億地方專項債3.9萬億

財政缺口首先通過各類融資路徑進行外部平衡，然后再通過各賬目調入調出資金、結轉資金、平衡調節基金等項目進行內部平衡。

1、2024年共計發行1萬億的超長期特別國債和3.9萬億的地方政府專項債，如果再加上2023年發行的1萬億特別國債中有5000億安排在2024年使用，則意味著這兩項融資項目合計將達到5.4萬億元。

2、同時2024年中央國債和地方政府一般債券余額分別凈增4.54萬億和0.83萬億，合計約5.37萬億，與上面的5.4萬億加在一起大致有10.77萬億，顯然實現平衡沒有問題。

（三）內部平衡項目1、調入及結轉收入凈額達到2.47萬億

除通過國債、地方政府債券等方式彌補財政收支平衡外，通過其它預算科目調入資金及使用結轉結余資金等也是可選的常態路徑。

（1）從全國層面來看，2024年調入及結轉收入達到25802.37億元，補充及結轉支出合計達1100.37億元，凈額為24702億元，這是2024年用到的內部平衡項目體量。

（2）從中央層面來看，2024年調入及結轉收入達到8881.22億元，補充及結轉支出達到2000.37億元，凈額為6880.85億元，這是2024年中央用到的內部平衡項目體量。

（3）從地方層面來看，2024年調入及結轉收入達到17028.5億元，補充及結轉支出為2957.17億元，凈額為14071.33億元，這是2024年地方用到的內部平衡項目體量。

2、中央對地方轉移支付體量合計達到萬億

2024年，中央對地方轉移支付的體量合計達到110319.92億元。其中，第一本賬100397.16億元，第二本賬9882.59億元，第三本賬40.17億元。值得一提的，2024年中央對地方第二本賬的轉移支付體量較2023年同比大幅增長1006.44%，這在一定程度上反映出地方政府第二本賬的缺口壓力非常大。

（四）2024年地方財政賬本的平衡路徑簡析

經過上述分析之后，我們大致可以得出中央賬本問題不大，需要重點考慮的是地方財政政策的平衡問題。具體看，

1、地方政府的第一本賬缺口為12.46萬億，從其它科目調入及結轉收入合計17028.5億元、中央轉移支付收入達100397.16億元，平衡后的缺口為7200億元，通過一般債券彌補。

2、地方政府的第二本賬缺口為3.94萬億，地方政府專項債收入為3.9萬億、中央轉移支付收入達9882.59億元，平衡后收支盈余9439.68億元，調入第一本賬使用。

3、地方政府的第三本賬收支盈余達2917億元，中央轉移支付收入40.17億元后的2957.17億元調入第一本賬使用。

（五）中央目前手里還有億元資金可以在2025年靈活使用

經過平賬后，2024年中央及地方的第一本賬沒有結轉收入至2025年、中央預算穩定調節基金余額為2739.22億元，中央的第二本賬結轉384.97億元至2025年使用、第三本賬結轉54.2億元至下年使用，即中央在2025年還能夠使用的資金余額達3178.39億元。

二、2025年財政預算安排情況剖析（一）5.66萬億的財政赤字規模和4%的赤字率對應今年將GDP達到萬億

1、根據財政預算安排，2025年全國財政赤字規模為5.66萬億（中央和地方分別為4.86萬億和0.80萬億），較2024年增加1.6萬億元（中央和地方分別增加1.52萬億和0.08萬億）。同時，結合1.3萬億的超長期特別國債（增加3000億元用于以舊換新）、5000億元的特別國債（補充國有大行資本）和4.4萬億的地方專項債（增加5000億元）等不計入赤字的政府債券來看，2025年政府杠桿規模較2024年合計增加了2.9萬億，應該說還可以。

2、2025年設定的赤字率為4%，為歷年新高，如果與5.66萬億的財政赤字規模對應起來看，則意味著2025年名義GDP規模應為141.5萬億（2023年為134.9萬億），即2025年名義經濟增速應達到4.89%（2024年設定為7.36%），基本也比較實際。

（二）2025年財政賬本的平衡術

2025年財政預算仍然需要借助其它項目來平衡：

1、第一本賬中，需要調入及結轉收入金額為20555億元。其中，中央需要調入1900億元，地方需要調入18655億元并從中央獲得103415億元的轉移收入支持。

2、第二本賬中，需要調入及結轉收入金額為384.97億元，全部為中央層面調入，地方則需要從中央層面獲得12681.03億元的轉移收入支持（較2024年執行的9882.59億元增加2798.44億元、連續兩年中央在第二本賬上對地方的轉移收入體量達到萬億級別）。

3、第三本賬中，需要結轉收入金額為54.2億元，調出第一本賬合計3559.16億元（中央調出900億元、地方調出2659.16億元），地方需要從中央獲得33.86億元的轉移收入支持。也即，第三本賬仍然需要在一定程度上支持第一本賬和第二本賬。

也即，2025年的財政平衡項目分別為中央對地方轉移支付收入116129.89億元（同比增長5.27%）、調入及結轉收入凈額17435.01億元、超長期特別國債收入1.3萬億、特別國債收入5000億元、地方專項債收入為4.4萬億。

（三）關于1.8萬億的特別國債

和2024年1萬億特別國債相比，2025年特別國債體量達到1.8萬億（超長期特別國債1.3萬億和5000億元用于補充國有大行資本的特別國債）。從財政賬本來看，以上1.8萬億的特別國債均納入中央第二本賬本，即對地方賬本沒有實質影響。

就1.3萬億超長期特別國債而言，有8000億元用于支持“兩重”項目、5000億元用于支持“兩新”政策（3000億元用于支持消費品以舊換新、同比增加1500億元）。

（四）2025年稅收收入和非稅收入預算較2024年分別增長3.71%和下降14.17%

根據2025年預算安排，2025年計劃實現稅收收入181460億元，較2024年執行數增長3.71%，略高于2023年執行數，即在2024年基礎上有一定恢復性增長。同時，好消息是2025年大幅下調了非稅收入的預算數，即較2024年的44730.11億元大幅下調14.17%至38390億元，如果這一預算能夠得到落實，則對經濟來說是好消息。

三、2025年財政政策思路（一）目前財政領域存在哪些問題？

在2025年財政預算報告中，直指目前財政領域存在的一些問題：

1、稅收收入下滑、土地出讓收入繼續回落，導致地方財政收支矛盾較為突出。

2、政府投資項目在投向和結構上存在一定問題。

3、資金資產資源的統籌力度和使用效益不高。

4、防范新增隱性債務、化債不實、挪用專項債券資金等債務依然很重。

以上問題意味著，接下來財政監督力度仍會比較大。

對2025年財政收支形勢來看，依然會比較嚴峻，通縮及國內需求不足會對以現價計算的財政收入持續產生影響、部分行業增長放緩和三資盤活空間收窄等因素影響財政收入。

（二）兜牢“三保”底線：縣級為主、市級幫扶（兜底）、省級兜底的責任體系

2025年財政預算報告再次明確要兜牢“三?！钡拙€，健全縣級為主、市級幫扶（兜底）、省級兜底的責任體系…足額安排“三?！敝С鲱A算，其中明確2025年安排均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金27340億元和4795億元，而政府工作報告提出要嚴格落實分級保障責任，應該說這還是能夠在一定程度上支持兜牢“三保”底線的，地方財政壓力也會得到一定程度的緩解。

（三）地方債務風險化解方面：堅持在發展中化債、在化債中發展

在地方債務風險化解方面，在2024年推出的12萬億化債舉措中，2025年政府工作報告和財政預算報告進一步提出“堅持在發展中化債、在化債中發展”，具體包括動態調整債務高風險地區名單、支持打開新的投資空間及加快剝離地方融資平臺政府融資功能。

這意味著，發展的優先地位要高于化債本身，同時前期因債務風險較高而在投資方面受到政策約束的地區也會逐步解開投資端限制。此外，財政預算報告還提出要將隱性債務置換與地方政府融資平臺轉型結合起來，意味著地方融資平臺的轉型重組步伐預計也會加快。

附表：2024年財政預算執行與2025年預算草案匯總表

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