導讀：做個快男。

【正文】

2025年3月5日，2025年政府工作報告發布，具體解讀如下，

一、對內外形勢的判斷更加清醒，做好充足困難準備

整體看，2025年政府工作報告對內外形勢的一些表述值得關注。

（一）外部形勢方面再提“世界百年變局加速演進”（外面已經亂成一鍋粥了），同時指出外部環境更趨復雜嚴峻，集中體現在對我國貿易、科技等領域造成的沖擊更大及地緣等因素導致國際市場波動風險加劇等方面。這意味著，本次對外部形勢的判斷更加清醒。

（二）就內部形勢來說，相關表述和中央經濟工作會議一致，值得關注的提法包括但不限于“特別是消費不振…賬款拖欠問題仍較突出…群眾就業增收面臨壓力…有的政策落地偏慢、效果不及預期”等方面，這意味著2025年的重點工作便是在擴大內需（特別是消費）上，同時也會對政策的執行加強監督。

認清不樂觀的內外形勢后，接下來的任務便是有效應對。總體而言，百年未有之大變局下，最重要的還是做好自己的事，如此中國在國際格局中的優勢將會進一步凸顯。

二、2025年主要經濟指標均在預期之內：除CPI和單位GDP能源降幅外，其它基本未變（一）經濟增速目標設定在5%左右，和2023-2024年一致

2025年政府工作報告將2025年經濟增速目標設定在5%左右，連續三年（2023-2025年）將增速目標設定在5%左右，這也和各地對經濟增速目標設定相一致。同時，2025年政府工作報告提出2025年經濟增速目標的設定與中長期發展目標相銜接。

這主要是指，按照“2025年底達到現行的高收入國家標準、2035年實現經濟總量或人均收入翻一番”的中長期發展目標來看，2021-2035年期間年均經濟增速至少需要達4.80%左右、2021-2025年期間年均經濟增速需要達到5%左右。

（二）CPI目標由3%左右下調至2%左右、單位GDP能源降幅由2.5%上調至3%

1、2025年政府工作報告將2025年CPI目標由3%左右下調至2%左右，這是在2021-2024年連續四年不變基礎上的首次下調，體現出政策層面對年內通脹壓力并不擔心，亦說明決策層對抗通縮的決心比較堅定。

2、同時2025年政府工作報告將2025年單位GDP能耗降幅由2.5%左右提升至3%左右，意味著今年5%左右的增長目標需要匹配更高的發展質量，即對能耗要求更高。

（三）就業指標保持不變（城鎮新增就業人數1200萬以上、調查失業率5.5%左右）

相較于通脹目標的下調和單位GDP能耗降幅的上調，2025年就業目標保持不變，即城鎮新增就業人數繼續保持在1200萬人以上的目標不變（2021-2022年為1100萬人以上、2023年為1200萬人左右、2024年為1200萬人以上。

同時，2025年城鎮調查失業率繼續維持在5.5%左右的目標上。

三、宏觀政策層面（一）整體上延續了中央經濟工作會議基調和提法

2025年政府工作報告對宏觀政策的表述整體上延續了2024年12月中央經濟工作會議（）的基調，整體上看中性偏寬松（財政政策更加積極、貨幣政策適度寬松）。

例如，在貨幣政策方面，延續了“適時降準降息”的提法，同時提出要“優化和創新結構性貨幣政策工具，更大力度促進樓市股市健康發展”，這里的“適時”二字本身就代表著彈性，即根據內外部形勢變化在需要時方才降準降息；而這里提出的結構性貨幣政策工具似乎主要針對股市和樓市，意味著相關政策工具的創新也將聚焦這兩個方面，即人行會通過一些工具向股市樓市適時提供流動性支持。同時，沿用了中央經濟工作會議“拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩定功能，創新金融工具”的提法，這實際上是指人行的宏觀審慎與金融穩定功能也覆蓋港澳等境外地區，亦與“加強戰略性力量儲備和穩市機制建設”提法相響應。

（二）健全和用好宏觀政策取向一致性評估工作機制

這個提法本身并不新穎，比較值得關注的表述包括“出臺實施政策要能早則早、寧早勿晚，與各種不確定性搶時間，看準了就一次性給足，提高政策實效…注重傾聽市場聲音,協同推進政策實施和預期引導，塑造積極的社會預期”。

（三）貨幣政策：關注“盤活存量”“避免資金沉淀空轉”及與資本市場有關的提法

就貨幣政策而言，2024年政府工作報告提出要創造合理充裕的流動性環境、推動社會綜合融資成本穩中有降，這意味著2024年降準降息還會繼續發生，利率下行的方向沒有變。

此外，還需要關注2024年政府工作報告的兩個提法，即“盤活存量”與“避免資金沉淀空轉”。“盤活存量”主要是指過去那些投入到地產、基建等不被政府鼓勵領域的金融資源騰挪出來，投向政策鼓勵的領域；“避免資金沉淀空轉”則意味著后續將會進一步加強信貸投向的引導，關注不同利率之間的合理關系，避免資金淤積在金融體系內。

當然，2024年政府工作報告還提出“增強資本市場內在穩定性”，并將其放在“貨幣政策板塊”，可能意味著后續央行需要在資本市場方面承擔相應穩定職責。

四、財政政策是今年關注的重點，目前看總體力度并未超預期

在地方財力吃緊、債務風險較大的背景下，財政政策是今年關注的重點。不過從2025年政府工作報告披露的信息來看，力度上并沒有超預期。

（一）政府債務規模較2024年多增2.9萬億

2025年政府工作報告明確2025年合計新增政府債務規模達11.86萬億，比2024年增加2.9萬億，即“財政支出強度明顯加大”。這里的2.9萬億具體包括多增的1.6萬億赤字規模、多增的0.3萬億超長期特別國債（用于以舊換新）、0.5萬億的特別國債（用于國有大行補充資本）及多增的0.5萬億地方專項債（用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等）。

（二）赤字率提升1個百分點至4%、赤字規模提升1.6萬億至5.66萬億

1、2025年政府工作報告將2025年赤字率設定為4%，較2023-2024年的3%提升一個百分點，也高于2020-2021年的3.6%和3.2%，為歷史最高水平。

2、2025年赤字規模由2023年的4.06萬億提升1.6萬億至5.66萬億，這使得一般公共預算支出規模較2024年增加1.2萬億至29.7萬億，增幅為4.21%。

（三）超長期特別國債提升至1.3萬億、特別國債擬發行5000億（國有大行）

1、2024年政府工作報告指出從2024年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，且2024年先發行1萬億。

2025年政府工作報告明確今年擬發行1.3萬億超長期特別國債，較2024年增加3000億元。需要注意的是，這里的3000億增量已經被明確用于支持消費品以舊換新。

2、在1.3萬億超長期特別國債的基礎上，今年還計劃發行5000億特別國債用于補充國有大行資本，這個數字低于原先1萬億的預期值。

（四）地方專項債券安排4.4萬億（增加5000億元）、預算內投資安排7350億元

1、2025年計劃安排4.4萬億的地方專項債券，較2023年的3.9萬億增加了5000億，同時也創下了歷史最高值，但這個數字本身也未超預期。

不過這里進一步明確了地方專項債的用途，即重點用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等。顯然收儲被納入了重要考量范疇。

2、2025年計劃安排 7350億元中央預算內投資（2024年為7000億元），同時明確要堅決防止低效無效投資，用好超長期特別國債、強化超長期貸款等配套融資。這應該是首次提出“超長期貸款”，值得關注。

各地在財力吃緊的情況下，都希望能夠獲得中央財政的更多支持，因此中央的那本賬被各地盯的都很緊。正如2024年政府工作報告所述，現在很多方面都需要增加財政投入，未來要大力優化支出結構，這意味著中央對財政資金的管控也會比較嚴，后續“過緊日子”應會制度化、長期化，財政支出會持續被壓縮。

（五）持續推動財力下沉（加大對方一般性轉移支付力度、落實分級保障責任）

2025年政府工作報告指出“一些地方基層財政困難”（2024年的提法為“一些地方基層財力比較緊張”），現在財政方面的關鍵是要兜牢“三保”底線，在第一本賬缺口始終在10萬億左右徘徊的情況下，需要將財力持續向基層化作，同時為基層減負。例如，2025年政府工作報告提出中央財政加大對地方一般性轉移支付力度、向困難地區和欠發達地區傾斜。

同時，和2024年相比，今年未提及“省級負責兜底”，而是明確要嚴格落實分級保障責任，筑牢兜實“三保”底線…騰出更多資金用于發展所需、民生所盼，這和政府工作報告提及的“過緊日子”相響應。

五、新質生產力（產業）方面的表述值得關注

2024年政府工作報告把“大力推進現代化產業體系建設，加快發展新質生產力”作為2024年的第一大任務，今年則放在第二部分（第一部分為“擴內需”）。就新質生產力方面，有一些表述值得關注，

（一）提出“開展新技術新產品新場景大規模應用示范行動，推動商業航天、低空經濟等新興產業安全健康發展”。

（二）提出“培育生物制造、量子科技、具身智能、６G等未來產業”。

（三）提出“加強產業統籌布局和產能監測預警，促進產業有序發展和良性競爭”。

（四）提出“加快發展服務型制造…支持獨角獸企業、瞪羚企業發展”。

（五）提出持續推進“人工智能＋”行動…大力發展智能網聯新能源汽車、人工智能手機和電腦、智能機器人等新一代智能終端以及智能制造裝備。

六、關注財稅金融等領域改革

在“深化財稅金融體制改革”方面，有一些提法值得關注：

（一）提出“積極探索建立激勵機制，促進地方在高質量發展中培育財源”，意味著地方政府在支持高質量發展領域的一些努力，將會獲得中央層面的一些財力資源支持。

（二）提出“嚴控財政供養人員規模”，不言自明。

（三）提出“大力推動中長期資金入市，加強戰略性力量儲備和穩市機制建設”，這里的“戰略性力量儲備和穩市機制建設”提法意味著國家在穩市方面會有一定動作，與貨幣政策中的“拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩定功能，創新金融工具”提法相呼應。

（四）提出“優化股票發行上市和并購重組制度。加快多層次債券市場發展”。

七、明確提出“堅持在發展中逐步化解風險”

2025年政府工作報告明確提出“堅持在發展中逐步化解風險”，這本身就是一種積極的表態。從內容上看，風險化解方面依次聚焦地產、地方政府債務和金融三個板塊。

（一）地產風險化解：在收儲方面給予城市更大自主權

在推動地產風險化解方面，主要從“充分釋放剛性和改善性住房需求潛力”“合理控制新增房地產用地供應”“繼續做好保交房工作”等方面著手。不過這里有兩個表述值得關注，

1、明確提出“推進收購存量商品房，在收購主體、價格和用途方面給予城市政府更大自主權”，意味著收儲政策在2025年會有明顯的放松。

2、明確提出“拓寬保障性住房再貸款使用范圍”（現在條件較嚴導致額度根本用不完）。

（二）地方債務：堅持在發展中化債、在化債中發展

在地方債務風險化解方面，在2024年推出的12萬億化債舉措中（），2025年政府工作報告進一步提出“堅持在發展中化債、在化債中發展”，具體包括動態調整債務高風險地區名單、支持打開新的投資空間及加快剝離地方融資平臺政府融資功能。

這意味著，發展的優先地位要高于化債本身，同時前期因債務風險較高而在投資方面受到政策約束的地區也會逐步解開限制。此外，地方融資平臺的轉型重組步伐預計也會加快。

（三）金融風險：綜合采取補充資本金、兼并重組、市場退出等方式分類化解

在金融風險化解方面，主要聚焦中小金融機構，2025年政府工作報告明確提出要綜合采取補充資本金、兼并重組、市場退出等方式分類化解風險，同時提出要完善中小金融機構功能定位和治理機制、實現差異化、內涵式發展。這意味著，中小金融機構后續將會持續面臨嚴監管強監管環境，發展步伐需要顯著放慢、發展區域要顯著收窄。

八、國企改革繼續是2025年重點

2025年政府工作報告提出“高質量完成國有企業改革深化提升行動，實施國有經濟布局優化和結構調整指引，加快建立國有企業履行戰略使命評價制度”。這意味著，國企改革仍是2025年的重點，值得關注。

九、其它

（一）強化法律、金融、物流等海外綜合服務，優化產業鏈供應鏈國際合作布局。

（二）推動簽署中國—東盟自貿區３.０版升級協定。

（三）促進跨境電商發展，完善跨境寄遞物流體系，加強海外倉建設。

（四）拓展境外經貿合作區功能，發展中間品貿易，開拓多元化市場。

（五）鼓勵服務出口，擴大優質服務進口。

（六）出臺規范地方招商引資的措施。

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