? Gracelin Baskaran & Duncan Wood

美國國際戰略研究中心

? 桃小鹽 (譯)

歐亞系統科學研究會

【導讀】2月28日，特朗普與到訪的澤連斯基在白宮會晤中爆發激烈爭吵，原定的聯合記者會與美烏礦產協議簽署儀式等都已取消。有分析認為，會談中澤連斯基一句“你們隔著一片美麗的大洋，感受不到，但你們以后會感受到......”最為激怒特朗普，特朗普直接怒斥“你不要告訴我們應該感受什么”。透過這句引人聯想的話，與之相關的美國利益關切——關鍵礦產問題再次凸顯。與此同時，俄羅斯總統普京拋出合作橄欖枝，提議向美供應西伯利亞鋁礦及烏東稀土，試圖分化美烏聯盟，動搖歐洲能源綁定格局。這一舉動為中美關鍵礦產競爭注入了新的變量，凸顯了全球資源博弈的復雜性。

在全球能源轉型與科技競爭的背景下，關鍵礦產已成為國家安全與經濟競爭的核心要素。近年來美國通過《美墨加協定》整合礦產供應鏈，加速稀土加工廠建設。而特朗普先前“吞并加拿大”的豪言，也暗示著關鍵礦產在美國地緣博弈中的重要性。本文指出了美國的心頭大患：美國對多種關鍵礦產高度依賴進口，而中國在鎵、稀土等戰略資源的精煉環節占據主導地位。從半導體到國防裝備，從電動汽車到可再生能源，關鍵礦產的供應鏈安全直接關乎美國的技術霸權與產業未來。然而，美國面臨政策碎片化、審批周期長、外部競爭等多重挑戰，戰略脆弱性日益凸顯。

當前，關鍵礦產競爭已超越資源爭奪，成為制度創新與地緣影響力的角力場。本文作者認為，美國若想扭轉對華依賴，需將臨時性政策轉化為系統性戰略，在技術研發、標準制定與盟友協同中構建長期優勢。

本文轉自“歐亞系統科學研究會”，編譯自美國國際戰略研究中心（CSIS）2025年2月10日發表的政策報告《Critical Minerals and the Future of the U.S. Economy》，僅代表作者本人觀點，供讀者參考。

關鍵礦產與美國經濟的未來

自建國伊始，礦業就深深鐫刻在美利堅的基因里。深埋巖層中的礦藏，構筑起美利堅的鋼鐵脊梁——從摩天大樓到軍事裝備，從能源網絡到數字基建。正是這些礦石熔鑄的戰艦與戰機，托舉起美國的軍事霸權；正是硅晶片中的稀有元素，催生出改變人類文明的計算機革命。按下電燈開關的瞬間，礦業文明的光輝照亮整個現代世界。

如今，在美國地質調查局（USGS）認定的50種關鍵礦產中，美國對其中12種的依賴度為100%進口，對另外29種的依賴度超過50%進口。中國掌控著其中29種礦產的全球命脈。過去兩年以來，中國對銻、鎵、鍺實施出口管制；更掌控著全球40%至90%稀土元素、石墨、鋰鈷銅等戰略資源的精煉命門。

圖1：按礦產種類劃分的美國對華進口依賴度（占消費量的百分比）

減少對中國資源的依賴并打造具備韌性的礦產供應體系，是美國政府內部最為廣泛達成共識的優先事項之一。從特朗普2017年的第13817號行政令到拜登2021年的第14017號行政令，白宮持續敲響戰略警鐘。這種危機意識可追溯至二戰時期——1939年《戰略物資儲備法》（the Stockpiling Act）的誕生，標志著美國首次系統構建礦產防御體系。羅斯福總統在致國會信中警示：“當無限制的立體戰爭來臨，戰略資源儲備將決定國家存亡。”隨后的歷史印證著這種遠見：1942年黃金開采禁令、1950年《國防生產法》（DPA），無不彰顯戰時思維對資源政策的塑造。

盡管沖突與不確定性一直是推動構建安全礦產供應鏈相關政策得以推進的主要因素，但礦產的需求主要由工業化、技術進步、去碳化以及經濟增長所驅動。銅的戰略地位在新時代愈發凸顯：2050年凈零排放目標要求全球銅供應量在2035年前翻倍；AI革命更帶來20萬噸/年的新增需求。倫敦金屬交易所2024年銅價創下11000美元/噸的歷史峰值，揭示了資源爭奪戰的白熱化。

當前美國面臨三重體制障礙：第一，關鍵礦產清單缺乏共識，銅等戰略資源因未列名而錯失《通脹削減法案》（IRA）支持；第二，15個聯邦部門各自為政，從國防部到NASA形成了政策孤島；第三，1910年成立的礦業局于1996年關閉后，再未建立統籌機構。這種碎片化治理與中國的全產業鏈布局形成鮮明對比。

本文分為四個部分，提出了“產業–政策–治理–地緣”四維方案：

? 產業加固：聚焦半導體、國防、電動車、可再生能源四大支柱，構建彈性供應鏈；

? 政策革新：重構《通脹削減法案》《芯片與科學法案》（以下簡稱《芯片法案》）等政策工具包；

? 治理升級：圍繞礦產許可制度改革、中游加工能力建設、深海采礦、負責任的采礦以及政府協調提出具體建議；

? 地緣布局：深化美加墨區域礦產聯盟，聯合澳大利亞、日本等盟友構建多邊供應鏈網絡，將戰略觸角延伸至剛果（金）、印尼等資源國，形成多層級礦產安全架構。

▍關鍵工業依靠關鍵礦產保持競爭力

（一）驅動科技：關鍵礦產在半導體產業中的應用

半導體是現代技術的基石，硅、鎵、鍺是制造晶圓的主要材料，不同芯片應用對應不同材料選擇。然而，半導體制造還涉及鈀、砷、銥、鈦、銅、鈷等多種關鍵礦產，這些材料在電鍍、布線、摻雜與封裝等環節中不可或缺。

當前，半導體生產所需的關鍵礦產供應鏈高度集中于中國。中國精煉鎵占全球98%，鍺占68%，硅占79%，三氧化二砷占40%，鈦占67%。相比之下，美國2022年的產量數據顯示，砷與鎵的產量為零，鍺不足全球2%，硅占3%，鈦不足1%。2023年7月，中國實施鎵、鍺出口限制；2024年，更是針對美國實施全面禁運。這種供應鏈的脆弱性對西方芯片制造商構成了重大安全挑戰。

在技術層面，半導體行業正面臨突破硅基芯片物理極限的需求。摩爾定律（譯者注：摩爾定律由英特爾聯合創始人戈登·摩爾提出，指出集成電路上可容納的晶體管數量每兩年翻一番，性能也隨之提升）預測芯片上晶體管密度將持續增長，但硅材料可能已接近其性能極限。鎵與鍺因其獨特優勢成為下一代芯片的關鍵材料。鍺的電子遷移率是硅的3倍，能夠顯著提升設備性能，目前已應用于量子計算機的CMOS電路。鎵的導電性能則使其在高效能芯片中占據重要地位，氮化鎵（GaN）與砷化鎵（GaAs）芯片廣泛應用于衛星通信、導彈探測等高端國防領域。預計至2030年，GaN芯片產量年增超25%，其中國防需求是主要驅動力。

然而，鎵與鍺的獲取面臨巨大挑戰。這兩種元素在地殼中的豐度極低，鎵為19ppm，鍺僅為1.6ppm（相比之下，銅為60ppm）。它們無法直接從礦石中經濟地提取，而是作為鋁和鋅冶煉的副產品回收。即便如此，鋁土礦中的鎵回收率不足10%，鋅礦中的鍺回收率不足5%。中國在這一領域占據顯著優勢，其豐富的鋅礦資源和對全球75%鋁土礦進口的控制，使其成為鎵與鍺的主要生產國。此外，中國政府通過補貼壓低價格，迫使西方競爭者退出市場，進一步鞏固了其主導地位。

美國在這一領域的處境則較為被動。其鋁土礦儲量僅2000萬噸（全球占比不足1%），鋅儲量7660萬噸（全球占比3%）。目前，美國僅通過阿拉斯加的鋅礦和田納西的冶煉廠微量生產鍺和鎵。盡管2023年荷蘭公司Nyrstar宣布投資1.5億美元在田納西擴建鋅冶煉廠以增加鎵與鍺的加工能力，但該項目尚未獲得足夠資金支持，且因市場波動于2023年10月暫停鋅礦開采。像Nyrstar公司的鎵和鍺回收工廠這樣的中游項目正面臨融資困難，因為它們面臨著來自有定價優勢的中國企業的激烈競爭。顯然，短期內美國無法通過本土投資解決供應鏈問題。

在此背景下，美國盟友的潛力成為關鍵，這在本文最后一章也將更詳細解釋。澳大利亞是全球最大的鋁土礦產區和鋅儲量國，但其97%的鋁土礦和50%的鋅礦出口至中國，缺乏中游加工能力。秘魯作為美國的自由貿易伙伴，擁有拉美最大的鋅冶煉廠，但尚未生產鎵與鍺。這些國家具備成為替代來源的潛力，但需要西方企業投資中游加工環節才能激活這些資源。

美國于2022年通過《芯片法案》，投入2800億美元以加強本土半導體制造能力。該法案重點支持成熟芯片的本土化生產，并資助英特爾、美光等企業擴建產能。然而，這一法案存在重大缺陷：它完全忽視了關鍵礦產供應鏈安全問題，未提出任何礦產多元化激勵措施。

美國在2023年8月中國實施鎵、鍺出口限制后，才深刻意識到《芯片法案》忽視關鍵礦產的致命疏漏。數據顯示，2023年8-9月中國鎵出口量驟降為零，鍺出口僅1公斤，較限制前分別暴跌99.9%與99.98%。地質調查局警告：若鎵供應減少30%，將導致美國經濟損失6020億美元，相當于GDP的2.1%。2024年4月，鎵價創2011年以來新高，鍺價突破2280美元/千克，供應鏈危機已實質沖擊經濟基本面。

然而，傳統戰略儲備模式在半導體礦產領域面臨雙重困境。美國當前鎵儲備為零，鍺儲備僅1.4萬公斤（僅夠半年消耗）。但鎵因熔點低僅能保存1年，且半導體礦產需求量級遠低于電動車行業（如每輛電動車需50kg銅，而單枚芯片僅需微量稀有金屬）。這迫使美國必須探索新解決方案。

（二）國防基石：軍工體系的關鍵礦產需求

關鍵礦產構成國防供應鏈的最上游支撐，從石油精煉所需的稀土催化劑到戰機的鋁鈦部件，滲透于美國國防部（DOD）所有作戰平臺。國防部采用動態評估體系，將礦產關鍵性與《國家防務戰略》（National Defense Strategy）的沖突預設直接掛鉤。盡管冷戰時期規劃者多聚焦長期戰爭，當前評估基線已轉向“一年高強度沖突+多年重建期”的樂觀模型。即便如此，國防部在國家緊急情況下仍發現69種材料存在供應缺口，總價值達24.1億美元。

美國武裝部隊的活動范圍廣泛，從軍事外交到維和行動，再到特種作戰和大規模常規戰爭。為此，國防部建立了一套結構化流程，用于收集關鍵礦產數據并評估在各種情景下哪些礦產對民用和國防工業至關重要。評估流程始于國防后勤局（NDS）對全球礦產市場的經濟建模，通過引入七項擾動變量（沖突時長、部隊部署、戰斗損失、軍事、工業以及重要民用需求、航運損失、工業動員能力與民間緊縮措施）模擬不同戰局下的供應鏈韌性。這套機制的核心矛盾體現在“短期論”與“長期論”的戰略分歧：前者基于海灣戰爭經驗，認為美軍常規優勢可速戰速決，淡化工業儲備必要性；后者以二戰和朝鮮戰爭為鑒，強調戰爭的不確定性以及持久戰對工業基礎的摧毀性考驗。

冷戰結束后，“短期論”逐漸主導國防規劃。現行模型假設一年戰爭周期，配套三年重建期，直接導致戰略儲備規模持續收縮。基于這一模型，國防部實施了一系列關鍵礦產緩解計劃，主要集中在航空航天、作戰能源和裝甲需求領域。然而，2023年戰略物資儲備報告顯示，即使在“短期沖突”情景下，國防部對69種材料的需求仍存在24.1億美元的缺口，民用關鍵材料缺口更高達122.1億美元。

戰略儲備

國防部理論與國家儲備戰略規劃之間仍有顯著差距。正如之前所指出的，國家儲備戰略規劃是由短戰爭需求以及長期重建階段所驅動的。然而，國家儲備戰略規劃的規模構建側重于戰斗結束后進行物資補充，而聯合參謀部理論則希望在緊急情況下爭取時間，直到其他工業基礎擴展項目上線。《戰略物資儲備法》自1979年以來首次重大改革于2023年啟動，設立“戰略與關鍵材料委員會”（Strategic and Critical Materials Board of Directors），允許多年期采購和盟友參與儲備項目。但資金支持嚴重不足：2024年儲備預算僅760萬美元，而國防與民用緊急需求缺口分別達24億和122億美元。

工業基礎投資計劃

國防部通過小企業創新研究（SBIR）計劃、工業基礎基金等渠道投入11億美元支持關鍵礦產項目，但70%資金依賴國會特別撥款。換句話說，國會是國防部在關鍵礦產領域投資的主要推動力量，而非國防部自下而上的需求生成和預算編制過程。2024年起常規預算將降至每年3000萬美元，僅夠支持一到兩個可行性研究。值得注意的是，國防部還向加拿大公司提供了國防工業基礎投資資金。

其他國內法下的豁免或便利措施

國防部關鍵礦產戰略的核心矛盾在于：其評估機制仍基于冷戰后的“短期沖突”假設，而現實地緣競爭已轉向長期技術消耗戰。盡管在稀土與電池材料領域取得進展，但主要依賴臨時撥款而非常規預算。要真正構建韌性供應鏈，需將關鍵礦產保障納入國防基礎預算，并建立適應大國競爭時代的新評估框架。

（三）驅動創新：汽車行業與關鍵礦產

電動汽車（EV）產業是推動關鍵礦產需求增長的最大引擎，這一趨勢將持續數十年。全球政策激勵加速了電動汽車普及，但供應鏈的跨國屬性使美國制造商面臨地緣風險。近年來，電動汽車產業吸引了大量投資，并創造了近10萬個就業崗位。2023年北美生產360萬輛電動汽車，創造20萬個直接就業崗位——其中美墨加協定（USMCA）下的跨境零關稅貿易至關重要。電動汽車的發展需要不間斷地獲取生產電池和電機所需的材料，需求激增帶來了礦產壓力。

隨著特朗普政府上臺，電動汽車行業的未來籠罩在不確定性之中，有關現有消費者和生產激勵措施前景的問題也十分嚴峻。特斯拉CEO馬斯克與特朗普關系密切這一事實或許會影響這一決策，但更重要的將是出于經濟安全、與中國的戰略競爭以及美國就業等方面的考慮繼續提供支持的理由。很明顯，美國汽車制造商已經致力于向電動汽車和混合動力汽車轉型，在過去四年里已在美國本土和北美其他地區投資數十億美元建設超級工廠（gigafactory）。

鋰、石墨、鈷、鎳、錳等礦產需求與電動汽車銷量直接掛鉤。國際能源署（IEA）預測，清潔技術所需礦產的75%將由電動汽車驅動，2030年需求超3000萬噸，2050年達1.3億噸。《通脹削減法案》第30D條提供7500美元稅收抵免，要求電池材料40%（2023年）至80%（2027年）來自美盟供應鏈，2025年起全面排除“受關注外國實體”（主要指中國公司）。

市場波動與戰略調整

自《通脹削減法案》通過以來，美國電動汽車的銷量有了顯著增長，在 2023 年達到了總銷量的7.9%。在很大程度上得益于這些激勵措施。然而，進展并非是線性的。根據美國能源信息署（U.S. Energy Information Administration）的數據，混合動力（hybrid）、插電式混合動力（plug-in hybrid）以及純電動汽車（BEV）的銷量在2023年增長到了美國新車輕型車輛總銷量的16%以上。然而，在2024年第一季度，混合動力、插電式混合動力以及純電動汽車的銷量下降了近1%。電動汽車需求的下降促使汽車制造商重新思考他們的策略，尤其是在混合動力汽車越來越受歡迎的情況下。

盡管美國電動汽車的銷量大幅增長，但這些數字與全球數據相比仍令人失望。放眼中國，預計2024年底純電動汽車占比將達50%——這將對全球石油和關鍵礦產市場產生深遠影響。據汽車創新聯盟（Alliance for Automotive Innovation）稱，中國的電動汽車制造規模相當于美國整個汽車行業的產量。

與此同時，歐洲電動汽車銷量的情況并非一帆風順：因通貨膨脹加劇以及補貼退坡出現波動，電動汽車銷量出現了放緩，德國2024年7月電動汽車銷量同比驟降37%。這些數據表明，電動汽車行業的線性發展并非必然能夠實現。這種不均衡增長迫使車企重新評估戰略：通用汽車2035年全電動化目標面臨挑戰，而混合動力車型需求回升。

電動汽車供應鏈與關鍵礦產挑戰

電動汽車電池供應鏈分為四個階段：上游礦產開采、中游材料加工、下游電池組裝及回收利用。上游開采涉及鋰、鎳、鈷等關鍵礦產，中游通過高溫或化學處理轉化為正負極材料，下游將電池模塊集成至整車，最終通過熱法冶金、濕法冶金等技術實現資源循環。傳統燃油車使用約34公斤關鍵礦產，而電動汽車需要約200公斤，主要用于電機和電池。

國際能源署指出，電動SUV的普及顯著影響礦產需求：2023年歐洲電動SUV電池容量是小型電動車的兩倍，若全部替換為中型車，全球可減少60GWh電池需求，相當于節省6000噸鋰、3萬噸鎳。鋰價波動印證了市場敏感性：2022年12月創下每噸79637美元峰值后，2024年9月暴跌至11000美元以下，主因包括利率上升、中國經濟疲軟及產能過剩。贛鋒鋰業2024年報告凈虧損1.07億美元，并暫停擴產計劃。

電池技術創新正在重塑礦產需求格局。磷酸鐵鋰電池（LFP）在中國占據60%市場份額，其無鈷鎳特性降低了對敏感礦產的依賴。固態電池和鈉離子電池等新興技術可能進一步改變材料需求：前者減少鈷鎳用量但需更多鋰，后者利用鈉替代鋰。石墨烯電池提升導電性但增加石墨需求，鋰硫電池則依賴廉價硫元素。

（四）驅動轉型：關鍵礦產在可再生能源中的戰略地位

曾被視為小眾的可再生能源，如今正重塑全球電力格局。2023年可再生能源發電量占比突破30%，其中美國非水電可再生能源貢獻達15.7%。成本下降是核心驅動力：2009–2019年間，風電與光伏成本分別驟降70%和89%，使其成為最具經濟競爭力的選項。《通脹削減法案》的稅收抵免政策更推動美國本土制造加速，預計到2050年，風光發電占比將攀升至44–85%。但這場綠色革命正面臨隱形瓶頸——每臺3兆瓦陸上風機需消耗15噸關鍵礦產，而光伏系統對碲、銦等特種材料的需求同樣驚人。美國地質調查局列出的50種關鍵礦產中，18種與風電設備直接相關，15種關乎光伏系統。

風電產業命脈

美國風電裝機量十年間以年均10GW速度增長，至2024年底累計達150GW。要實現氣候目標，年裝機量需躍升至90GW，這對稀土元素（REEs）需求將成倍增長。美國的風能產業已經消耗了全球產量中很小的一部分（見表1），而進一步的擴張將需要占目前全球產量很大一部分的稀土元素。永磁體作為現代風機的核心部件，其90%的全球產能集中于中國。除了未來的供應情況外，供應集中度也是稀土元素的一個特別關注點。中國約占稀土元素提取量的60%，加工量的85%，以及永磁體生產的90%以上。美國雖坐擁芒廷帕斯稀土礦，但精煉加工環節長期依賴中國，而加工環節尤為重要。

當前布局顯現轉機：MP材料公司正重啟加州精煉設施，澳大利亞萊納斯在得州建設的稀土分離廠獲五角大樓支持。這些努力旨在建立一個完整的稀土元素供應鏈。能源部（DOE）評估顯示，若2040年全球氣候目標達成，稀土需求將激增7倍，供應鏈重構刻不容緩。

光伏產業暗戰

美國光伏裝機在過去十年突破131GW，2024年單年增速預計達38%。預測模型顯示，通過《通脹削減法案》的激勵措施，到2035年太陽能裝機容量每年有望增長30至60吉瓦。在太陽能大規模部署的情景下，美國能源部發現，盡管對諸如銀、硅和鋁等材料的需求會增加，但這些增長幅度與當前的產量以及不斷增長的全球需求相比將是適度的。

對于硅而言，盡管硅材料全球年產量800萬噸，光伏級多晶硅的特殊性使其成為戰略焦點。中國在太陽能級多晶硅生產方面占據主導地位，占全球產能的85%。為了實現供應多元化，針對中國產品的稅收抵免和貿易限制可能會激勵將多晶硅制造遷回美國。美國正通過稅收杠桿重塑產業鏈：海姆洛克半導體（Hemlock Semiconductor）、REC硅材料等企業擴產計劃獲45X稅收抵免支持，每公斤多晶硅生產可獲3美元補貼。田納西州新建工廠將實現1.6萬噸年產能，配合硅片、電池環節的疊加優惠，全產業鏈本土化雛形初現。

盡管關鍵礦產需求激增，全球儲量足以支撐能源轉型。真正的風險在于地緣格局——中國在稀土精煉（85%）、永磁制造（90%）、多晶硅生產（85%）三大環節的絕對優勢形成結構性依賴。美國當前布局聚焦“去單一化”：通過稅收激勵激活本土產能，借助盟友網絡分散風險，運用貿易工具建立緩沖帶。這種“多點開花”策略雖難以短期顛覆現有格局，卻為構建韌性供應鏈奠定基礎。

▍拜登政府時期的進展：重要但不全面

（一）評估《通脹削減法案》

2022年《通脹削減法案》（IRA）是拜登政府的標志性立法，旨在通過推動電動汽車（EV）、太陽能電池板和風力渦輪機等清潔能源技術的制造來應對氣候變化。拜登政府設定了雄心勃勃的目標：到2050年實現交通部門零碳排放和凈零排放。為實現這些目標，IRA加速了EV和可再生能源項目的開發，以減少電網的碳排放。這些技術都高度依賴關鍵礦產。

IRA中涉及關鍵礦產的條款

第30D條：新清潔車輛稅收抵免

為符合資格的EV購買提供最高7500美元的稅收抵免，要求電池中的關鍵礦產必須來自美國或其自由貿易協定（FTA）伙伴國。要符合資格，汽車制造商必須滿足多項標準，包括對關鍵礦產和零部件的采購要求。美國財政部裁定，如果電動汽車滿足其電池中關鍵礦產含量的特定閾值要求，那么它們才有資格獲得3750美元的稅收抵免。截至2024年，符合條件的車輛中50%的礦產必須在美國提取和加工。到2027年，這一比例將提高至80%。此外，車輛不得包含來自“受關注外國實體”（FEOC，包括中國、俄羅斯、伊朗和朝鮮）的礦產。

第45X條：先進制造生產稅收抵免

為關鍵礦產的提純成本提供10%的稅收抵免，旨在擴大國內清潔能源技術所需礦產的生產。2023年12月，財政部提議將采礦成本排除在稅收抵免范圍之外，引發行業和國會強烈反對。2024年10月，財政部最終規則允許將采礦和材料成本納入稅收抵免計算，顯著提升了礦產項目的收益。通過將來自西方采礦企業的已開采礦石輸送到美國精煉廠來整合供應鏈的項目，現在可以永久性地將 10%的信用額度應用于其生產成本的絕大部分。這將有助于抵消礦產項目在極易受到中國影響的市場中所面臨的巨大成本。

第48C條：先進能源項目稅收抵免

48C條款設立的100億美元稅收抵免計劃聚焦三大領域：清潔能源制造與回收、工業脫碳及關鍵材料加工。該政策采取競爭性遴選機制，首輪申請中250個項目爭奪135億美元配額，最終僅有35個項目獲得40億美元資助，通過率僅為14%。關鍵礦產類項目在首輪資助中處于劣勢，僅占獲批項目的三分之一。盡管第二輪60億美元配額于2025年1月完成分配，但關鍵材料項目占比仍維持在25%水平。許可審批時限構成重大障礙——項目須在獲資助后兩年內取得所有政府許可，這對通常需要十年審批周期的礦產項目形成制度性壁壘。隨著2025年項目資金耗盡且國會未批準延期，該政策窗口期正在關閉。

能源部貸款辦公室擴容效應

能源部貸款項目辦公室（LPO）獲得117億美元注資及1000億美元貸款授權，成為關鍵礦產領域重要融資渠道。澳大利亞Syrah資源公司獲1.02億美元貸款建設路易斯安那州石墨加工廠，該項目曾被視為打造“中國外首個垂直整合石墨供應鏈”的典范。但2024年莫桑比克礦場因政局動蕩停產，導致美國工廠陷入原料斷供危機，暴露出海外資源依賴的風險性。盡管LPO后續向鋰礦項目發放26億美元貸款，但上游項目平均需7–10年才能完成審批與承購協議，與政策周期存在結構性錯配。

IRA礦產政策成效評估

《通脹削減法案》在關鍵礦產領域呈現三重悖論：其一，30D條款將自由貿易協定伙伴限定為21國，將巴西（占全球稀土儲量19%）、印尼（鎳礦產量占全球37%）等資源大國排除在外；其二，外國實體所有權控制規則存在漏洞，允許中國資本通過24%以下持股規避限制；其三，“友岸外包”戰略受制于礦產地理分布，智利等FTA伙伴主要出產不在關鍵礦產清單的銅資源。美國與日本簽訂的關鍵礦產協定（CMA）遭國會強烈反對，后續擴容陷入停滯。

政策優化路徑

首先，應動態調整FTA伙伴名單，在2025年《非洲增長與機會法案》續簽中嵌入礦產激勵條款，將剛果（鈷）、納米比亞（鈾）等資源國納入體系。其次，分階段將FEOC持股門檻從25%逐步降至零，切斷中資企業稅收套利通道。此外，建立礦產價格地板機制，當鈀金價格跌破每盎司1000美元生產成本時啟動補貼，防止蒙大拿州等戰略礦區停產。數據顯示，印尼中資鎳礦生產成本較美國低26%，需通過差異化補貼維持本土產能。

（二）評估《芯片法案》

半導體設計與生產曾是美國經濟實力的核心支柱。1994年，美國半導體企業占據歐洲市場的50%、亞太市場的40%和日本市場的17%。1995年，電子行業是美國僅有的七個就業超百萬的制造業之一，其中40%的勞動力專注于芯片領域。彼時，日本是美國在半導體領域的主要競爭對手，韓國和中國臺灣地區則開始嶄露頭角。美國、日本和歐洲政府通過公私合作研發投資和本土化生產爭奪競爭優勢。

如今，全球半導體市場價值遠超從前，但供應鏈高度集中。2020年，美國在全球芯片制造中的份額降至約10%（盡管在設計等環節仍占主導地位）。新冠疫情期間的芯片短缺暴露出美國對海外制造的依賴，尤其在美國對中國臺灣地區半導體產業的依賴方面，中國臺灣地區半導體產業供應了全球超過 60%的芯片，以及超過 90%的高端芯片。盡管作為主要芯片供應商，中國臺灣地區從其“硅盾”中獲得了一定程度的保護，但它仍是一大地緣政治隱患。

2022年《芯片法案》旨在增強供應鏈韌性，通過投資本土制造抵御未來沖擊，同時推動創新研發。但該法案未涉及關鍵礦產（如鎵、鍺）供應問題，成為重大漏洞。

關鍵資金與活動

《芯片法案》在2027年前撥款527億美元，分配至四大基金。美國芯片基金（CHIPS for America Fund）獲得500億美元，其中390億美元用于晶圓制造、封裝測試與研發（如英特爾俄亥俄州晶圓廠獲85億美元補貼），110億美元支持國家半導體技術中心（NSTC）、先進封裝制造計劃等，重點研發下一代材料。國防芯片基金（CHIPS for America Defense Fund）撥款20億美元，資助國防部建立“微電子公地”（Microelectronics Commons），推動人工智能、量子技術等領域芯片從實驗室到工廠的轉化。國際技術安全基金（ITSI Fund）在5年內撥款5億美元，國務院用于與盟友協調半導體和關鍵礦產供應鏈安全，但資金分散于四大優先事項，對礦產項目影響有限。

未竟之業

盡管《芯片法案》推動了本土制造投資，但關鍵礦產供應鏈仍是薄弱環節。拜登政府2021年供應鏈審查報告已警示礦產風險，但法案未將其納入核心議程。這與電動汽車和可再生能源領域的立法形成鮮明對比——后者通過《通脹削減法案》明確了礦產保障措施。

半導體產業升級依賴鎵、鍺等材料，而中國控制全球90%以上的鎵和68%的鍺供應。若未來地緣沖突導致斷供，美國芯片法案的巨額投資可能面臨“無米之炊”的困境。

盡管《芯片法案》在多個條款提及礦產資源，但其對關鍵礦產供應鏈的實際影響仍屬邊際。法案資金對礦產安全伙伴關系（MSP）的投入最具實質意義——該聯盟聚集歐盟及拉美、非洲資源國，推動23個涵蓋鎵、鍺等戰略資源的項目，但截至2024年3月僅2個項目進入實施階段。在半導體材料激勵計劃中，法案雖明確將“減少對中國鎵資源依賴”列為目標，但實操中更側重吸引晶圓廠落地，礦產企業獲取資金面臨結構性障礙。例如GlobalFoundries佛蒙特州200毫米晶圓廠獲資助生產氮化鎵（GaN）芯片，但原料供應鏈仍依賴進口，法案未有效推動其建立本土礦產合作網絡。同時，當前研究表明，從LED生產廢料中提取鎵、從光纖制造廢水回收鍺的技術已具可行性，但美國相關研究滯后——2024年初分析顯示，該領域大多突破性成果來自中國科研團隊。

迄今為止，美國在關鍵礦產方面的立法行動在解決與半導體生產相關的礦產問題方面一直較為謹慎。確定鎵和鍺的替代來源的過程將會是昂貴的、可能緩慢的，甚至可能會帶來痛苦，但這是必要的，以減少美國100%依賴進口（尤其是從中國進口）的局面。美國必須優先考慮對技術廢棄物和采礦副產品的回收利用，投資于更高效提取和回收工藝的研究，并與已經在這些行業中活躍的企業合作。基礎研發投資也將是實現從當前不確定且成本高昂的礦產獲取階段向下一代半導體制造和架構的重大飛躍的關鍵——前提是這樣的進步確實是可能的。

（三）評估《國防生產法》

2021年2月，拜登總統簽署《第14017號行政令》，要求對關鍵供應鏈進行全面審查，其中包括稀土元素等戰略材料。國防部（DOD）于同年6月提交首份百日報告，次年2月發布《保障國防關鍵供應鏈》年度報告，將關鍵礦產列為五大高風險領域之一，并提出針對性投資建議。

《國防生產法》（DPA）自1950年生效以來，授權總統確保美加工業滿足國防與民用需求。當前有效條款包括第一章（優先國防合同、分配稀缺材料、防止囤積）、第三章（通過貸款、采購承諾和補貼擴大關鍵產能）以及第七章（反壟斷豁免與外資審查）。

DPA第三章的實施機制

DPA第三章主要通過補貼支持關鍵礦產供應鏈，重點關注三大領域：維持關鍵生產、商業化研發、規模化新興技術。該計劃允許向加拿大（加拿大被視為“國內來源”）投資，2024年《國防授權法案》將范圍擴展至澳大利亞和英國。任何投資需滿足三項標準：資源對國防至關重要、美國工業無法及時自主供應、政府干預是最高效的解決方案。若符合條件，國防部需向白宮提交方案，經總統簽署后形成“總統決定”（PD）。PD無時效限制，可重復用于同類項目，但不強制撥款。例如，拜登2022年簽署的PD支持電池關鍵材料生產，2019年五項PD聚焦稀土分離與磁體制造。

投資現狀與挑戰

DPA第三章與工業基礎分析與維持計劃（IBAS）已投入7.81億美元支持關鍵礦產項目，涵蓋稀土、鋰、鈷、鎳、石墨、鈦等。項目類型包括采礦、分離提純、磁體制造及回收技術（如從熒光燈回收氧化鋱）。但投資仍存缺口：鎵、鍺等中國限制出口的礦產未獲支持，釤鈷磁體項目缺失。

資金分配面臨多重壓力。DPA第三章2024年預算5.88億美元，實際執行8.5億美元，但需覆蓋多個工業領域；IBAS計劃2024年基礎預算僅1100萬美元，國會額外撥款約10億美元用于特定領域，但關鍵礦產僅獲17.5萬美元。受到中國出口影響，私營部門因價格波動不愿投資，能源部（DOE）側重清潔技術，與傳統采礦需求存在錯位。

國防部通過DPA第三章與IBAS計劃在關鍵礦產領域取得進展，但重建完整供應鏈仍需數十年持續投入。當前資金規模與機制限制難以應對中國主導的市場現實。若國會將DPA第三章基礎預算增至7.5–10億美元，并優化審批與采購機制，美國或能在戰略資源競爭中扭轉被動局面。

（四）評估礦產安全伙伴關系（Minerals Security Partnership）

礦產安全伙伴關系（MSP）作為美國重塑關鍵礦產供應鏈的核心外交機制，其戰略價值與執行困境形成鮮明對照。自2022年多倫多礦業大會啟動以來，成員國從“10國+歐盟”擴展至“14國+歐盟”，覆蓋從鋰、鈷到稀土的全產業鏈布局。截至2024年9月，該機制支持項目達30個，其中非洲項目占比43%，美洲占20%，但僅有6.7%進入實質運營階段。美國通過國際開發金融公司（DFC）向安哥拉稀土項目提供340萬美元技術援助，進出口銀行對澳大利亞Dubbo稀土項目發出6億美元融資意向書，凸顯其戰略重心。

盡管MSP進一步推動了全球礦產和金屬供應鏈的多元化，以適應能源轉型的需求，但一些挑戰已變得顯而易見。環境、社會、治理（ESG）標準作為MSP的核心價值主張，在實踐中遭遇雙重困境。盡管該機制要求資源國公開招標流程并保障社區權益，但缺乏統一執行標準，MSP項目篩選僅依賴成員國自主監管。這種彈性機制雖保持運作靈活性，卻導致標準執行參差：參照《多德–弗蘭克法案》沖突礦產披露條款，美國證交會自2017年起已停止追究違規企業，預示ESG承諾可能流于形式。

資金配置的結構性矛盾更為突出。DFC作為主要融資工具，其2018年《更好利用投資促進發展法案》限定重點支持中低收入國家，但全球61%的鋰、37%的鎳儲量分布于澳大利亞（高收入）、智利（高收入）、印尼（中高收入）等國。數據顯示，DFC自1999年以來1345個資助項目中，采掘業僅占14個，其中6個礦產項目集中于2020年后。1.05億美元股權投資鎖定南非稀土回收與巴西鎳鈷項目，莫桑比克石墨開采獲1.5億美元貸款，這些案例印證資金投放的嚴重失衡。

在機制創新方面，MSP取得了一定成就試圖突破困局。2024年4月設立的MSP論壇將政策對話與項目開發分立運作，9月組建的融資網絡集結30家機構推進聯合放貸，以增強合作并促進多邊公共和私人機構的共同融資。但論壇成員無法自動獲取《通脹削減法案》優惠，且關鍵資源國如剛果（占全球鈷儲量50%）仍游離于體系之外。當澳大利亞掌控全球28%鋰儲量的現實，遭遇DFC對高收入國家投資限制時，制度性矛盾亟待破解。

MSP的深層價值在于凝聚市場民主國家抗衡中國礦產主導地位的政治意志，但其成效取決于三重轉型：從ESG原則宣示轉向可驗證的標準體系，從地緣劃線轉向資源稟賦優先的融資機制，以及從項目數量積累轉向全產業鏈產能釋放。當印尼鎳礦、巴西石墨、智利鋰鹽仍持續流向中國冶煉廠時，美國主導的礦產聯盟亟需證明其經濟生命力——這既需要突破既有制度桎梏，更考驗對資源民族主義與經濟理性的平衡智慧。

▍應對關鍵礦產行業所面臨的挑戰及懸而未決的問題

（一）美國礦業許可制度的現代化

本章聚焦銅、鎳等硬巖礦產開發許可，重點分析礦山建設環節而非勘探或閉礦階段，因為礦產開發的許可審批范圍比勘探許可審批范圍更廣，而且還必須考慮到生產與復墾的問題。

歷史沿革

美國礦業許可制度歷經三大階段：開發擴張、效率優先與環保主導。19世紀中期，1866年《礦業法》首次開放西部公共土地礦產勘探，1872年法案明確礦權獲取流程，初期政策以低費用、免版稅激勵開發。20世紀初礦石品位下降促使政府轉向效率優先，但二戰期間主要通過戰略儲備與補貼保障供應，而非新建礦山。

環保意識在1960年代崛起。1970年《國家環境政策法》（NEPA）要求聯邦項目評估環境影響，礦山開發因環評成本驟增而放緩。1972年《清潔水法》等立法進一步推高合規成本——1970年代礦業資本支出從每噸25–30美元升至75–90美元，項目開發周期延長至15年，許可審批至少需3年。因此，當時就出現了這樣的擔憂：NEPA過程耗時過長。這些擔憂至今仍存在，即對于新礦山而言，聯邦審批過程的成本和時長問題。影響當今美國現代礦山審批的主要法律和法規仍源自20世紀60年代和70年代頒布的法律和相應規定。

現行許可體系

當前美國礦山開發需通過聯邦、州與地方三級許可，具體取決于礦區位置與運營方案。公共土地與私有土地適用相同聯邦法規，但部分權限下放至州政府。環境保護署（EPA）保留《清潔水法》（Clean Water Act）中國家污染物排放消除系統（NPDES）與《清潔空氣法》（Clean Air Act）監督權，但大多數日常許可由州政府簽發。例如，地下礦井若計劃用尾礦回填，需根據《安全飲用水法》（Safe Drinking Water Act）申請地下注入控制許可。

新采礦的一個主要障礙是許可。美國礦場開發面臨復雜的聯邦審批體系，核心在于《清潔水法》第404條款許可與《國家環境政策法》審查的雙重制約。在美國，從首次發現到首次生產平均需要29年。加拿大的情況稍好一些，平均需要27年（包括僅獲得許可證就需要10到15年）在此期間，采礦項目可能陷入激烈的法律糾紛，需要經過漫長而昂貴的報告要求，并卷入聯邦和省級黨派政治。除密歇根與新澤西州外，陸軍工程兵團（USACE）掌握著404許可的最終審批權，而環境保護署保留否決權——阿拉斯加卵石礦項目就因此夭折。以明尼蘇達Tamarack鎳礦為例，盡管完全位于非聯邦土地，仍需經歷NEPA審查、瀕危物種保護評估等程序，陸軍工程兵團作為主導機構全程監管。

聯邦土地采礦更添制度復雜性。土地管理局（BLM）與林務局（USFS）根據1872年《礦業法》劃分管轄：前者管理“原生聯邦土地”的采礦權，僅需繳納象征性費用；后者管轄“購置土地”則需支付聯邦特許權使用費。內華達州Thacker Pass鋰礦項目在BLM土地上僅用16個月完成審批，卻因原住民文化遺產爭議陷入了整整三年訴訟，從而揭示了制度性風險。愛達荷鈷礦項目在USFS土地上的審批更耗時八年，凸顯水資源影響評估的復雜性。2015年《地面交通法案》第41章（FAST-41）帶來轉機，通過成立聯邦審批委員會建立加速通道。2023年亞利桑那州Hermosa錳鋅礦成為首個受益項目，預計2027年完成審批。該機制要求項目投資超2億美元且符合清潔能源目標。

美國歷史上，國會曾試圖通過許可制度促進和支持礦產開發，但自1960年代以來，立法機構越來越關注采礦對人類健康和環境的影響。從1919年美國地質調查局局長提出“公私利益終將趨同”，到當今兩黨共同推動采礦審批改革，折射出資源開發與環境保護的世紀博弈。通過公私利益的協調，美國可以現代化其礦山許可流程，同時保持高環境和社會標準。這預示著關鍵礦產戰略已超越環保與發展的二元對立，步入精細化治理的新階段。

（二）填補美國關鍵礦產供應鏈的中游缺口

盡管采礦業備受關注，但中游環節——即原材料的加工與精煉——才是美國面臨的最大挑戰。將這些礦物轉化為可用材料是供應鏈中至關重要卻常被忽視的環節。當前美國雖在采礦能力上有所提升，但在高效加工關鍵礦產方面仍顯不足。

中游瓶頸：戰略盲點

美國關鍵礦產供應鏈缺失的核心環節是中游加工能力。2023年，美國生產了全球12%的稀土元素，卻出口了其中的93%；銅產量占全球5%，出口量達32%。這些原材料大多流向中國，被加工成手機、電動車等終端產品返銷美國。這種依賴導致戰略風險：中國近年來對鎵、鍺、稀土等實施出口管制，如2023年8月對鎵和鍺的出口限制直接沖擊全球半導體供應鏈。中國在鋰（65%）、鈷（74%）、銅（42%）和石墨（100%）等關鍵礦產加工領域的主導地位，進一步加劇了美國的脆弱性。

圖2：2022年部分礦產的前三大生產國所占份額

中游加工通常從物理選礦開始，通過浮選或磁選分離礦石與廢石。隨后，火法冶金（高溫提取金屬）和濕法冶金（化學溶解金屬）成為主要工藝。火法冶金適用于鎳、鈷、銅等硫化礦，但能耗高、污染大；濕法冶金則更環保，常用于鋰、銅氧化物礦。例如，鋰提取需區分硬巖鋰輝石與鹽湖鹵水工藝，后者新興的直接鋰提取技術（DLE）可減少用水并加速生產。

鎵和鍺等伴生礦的加工尤為復雜。鎵主要從鋁土礦冶煉的拜耳液中提取，濃度僅為百萬分之幾；鍺則從鋅冶煉殘渣中通過酸浸和溶劑萃取回收。這些工藝成本高且依賴原料規模，經濟可行性受市場價格波動影響顯著。稀土元素分離更需精細的溶劑萃取技術，因其天然共生特性需逐一分選。

勞動力挑戰以及原料與市場不成熟的多重困境

美國中游加工擴張的核心障礙是專業人才短缺。2023年麥肯錫報告顯示，美國采礦工程畢業生自2016年減少39%，冶金、化學等學科同樣面臨人才流失。與此同時，電池、半導體等新興產業以高薪吸引技術人才，使礦產加工這一細分領域吸引力不足。這種專業能力上的差距不僅存在于技術崗位上，也會影響到管理崗位和操作崗位。中國通過政府投資與多年積累，已形成完善的人才培養體系，而美國仍需依賴外國專家或投入重金培訓本土人員。這個過程既耗時又昂貴，為擴大中游業務規模制造了另一個障礙。

原料供應不穩定加劇更中游挑戰。剛果（金）的鈷礦、中國的稀土主導地位使供應鏈易受地緣政治沖擊。此外，交易所交易礦產（如銅、鋰）與非交易所交易礦產（如稀土、鎵）的市場機制差異顯著：前者價格透明、流動性高，后者則面臨定價不透明、買家有限等問題，抑制資本投入。中國通過國家主導的垂直整合模式確保供應鏈穩定，而美國市場分散，缺乏類似支持。若要構建一個可行的中游產業，政策支持將是至關重要的。

（三）深海采礦：礦產新前沿

隨著資源測繪、機器人技術和成本效益的改善，深海采礦的商業可行性逐年增加。國際海底資源采集的監管進展雖緩慢但穩步推進。2024年，挪威政府允許在其大陸架上進行資源測繪和設備測試活動。日本在其專屬經濟區（EEZ）測試了多種海底礦床的可行性，2023年7月在其最東端主權水域發現了富含金屬的結核。2024年8月，印度開放其EEZ進行勘探合同。南太平洋的庫克群島預計將在幾年內做出關于海底結核采集的關鍵監管決策。克拉里昂–克利珀頓斷裂帶（CCZ）擁有世界上最大的多金屬結核田，含有210億噸結核。這些結核富含錳、鎳、銅和鈷，足以支持全球EV電池的多次轉型。海底結核為美國提供了多樣化四種關鍵礦產供應鏈的機會，同時支持國內EV制造。

國際海底管理局（ISA）負責監管國際海底的商業活動。美國是唯一未加入《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）的主要國家，無法直接參與ISA的礦產活動。盡管ISA的采礦法規進展緩慢，但中國等國家正在積極推進海底礦產開發。中國國有企業計劃在2025年進行結核采集設備測試，并在ISA中發揮積極作用。

多金屬結核是一種極具潛力的新型關鍵礦產資源，是已知海底礦產沉積類型中最具可持續性和經濟開發前景的資源。結核采集能夠使美國大幅實現清潔能源轉型所需的四種關鍵金屬供應鏈的多元化，同時還能減少與這些原材料相關的環境影響。在這一領域的果斷政策努力還能強化諸如機器人技術和深海能力等具有重要全國意義的產業，增強美國的海外伙伴關系，并提升美國在戰略國際論壇中的領導地位。新的國會和政府應毫不猶豫地將海底結核納入國家關鍵礦產戰略。

（四）踐行責任礦業

礦業作為古老產業可追溯至公元前2500年埃及銅管使用時期。現代責任礦業與傳統粗放模式已呈天壤之別。當今先進實踐可實現三大突破：用水集約化（淡水消耗最低化）、用地精簡化（土地占用最小化）、排放清潔化（近乎零污染）。典型案例顯示，責任礦區不僅獲得原住民支持，更能通過就業稅收與基建帶動區域經濟，構建生態凈增益體系，切實保障勞工與社區健康安全。但全球范圍內，破壞性開采仍屢見不鮮——全球至少2300萬人生活于受有毒金屬廢棄物污染的洪泛區，采礦活動常伴隨勞動者權益的侵害與腐敗問題。

監管革新需聚焦三大路徑：首先建立“一站式”審批機制，歐盟《關鍵原材料法案》（CRMA）創設的戰略項目快速通道即為范例，通過單一窗口統籌環評與公眾參與；其次設定不可協商底線，在恪守棲息地保護等核心法規前提下，允許其他領域靈活調整；再者推動法律協同，西澳通過《礦業法》（Mining Act）與《環境保護法》（Environmental Protection Act）的條款嵌套，實現環境條款體系化。如前文所述，美國礦場開發面臨復雜的聯邦審批體系，改革迫在眉睫。

自愿標準領域呈現碎片化困局。國際礦業金屬協會等24家企業推行的《采礦原則》覆蓋全球1/3產能，加拿大礦業協會的“可持續礦業計劃”形成跨國影響力。但全行業2.5萬家企業中多數未采用任何標準，現有體系存在認證重疊、成本高企等弊端。解決之道在于推動標準整合，歐盟將高標準認證納入立法框架的做法值得借鑒，政府采購也可將合規認證作為準入條件。

雖然金屬和礦產的買賣方式多種多樣，包括生產商直接向客戶銷售（客戶可能仍會對產品進行加工或轉售），還有商品交易所（如芝加哥商業交易所或倫敦金屬交易所）的交易，以及非法或“賬外”的交易（尤其是在黃金等貴金屬交易方面），但這些交易方式都存在風險。市場機制面臨根本性挑戰：大宗商品同質化特性削弱責任采礦溢價空間。倫敦金屬交易所雖設責任采購門檻，但缺乏綠色鎳等分級定價機制，導致合規企業受劣幣驅逐。建立差異化定價需突破三大瓶頸：界定“綠色”標準范疇（是否涵蓋社會績效）、明確數據采集范圍（是否納入全產業鏈排放）、構建市場流動性保障體系。公共采購分級定價或成破局關鍵，但皆需以標準統一為前提。

對否定資源開發的極端環保主義而言，“責任采礦”或是一個偽命題。但面對未來三十年銅礦需求將新增35–195座的現實，構建采礦倫理體系已成當務之急。美國在此應發揮引領作用，例如組建國家級責任采礦委員會，將自愿標準嵌入貿易協定，創新綠色溢價金融工具。唯有多管齊下，方能使責任采礦從理想轉化為全球新常態。

▍礦產聯盟的構建——以釋放美加協同效應為例

在地緣政治競爭加劇的背景下，美國方面若想對沖中國在全球關鍵礦產供應鏈中的主導地位，亟需加強多邊合作。本章將以美加兩國在關鍵礦產領域的合作潛力為例。作為全球最長不設防邊境的鄰國，美加在五眼聯盟、北美防空司令部（NORAD）等安全架構下，具備天然的協同優勢。加拿大擁有全球第三大鈷儲量（220萬噸）和第四大稀土儲量（1400萬噸），其鋁土礦冶煉副產品鎵產量占北美90%。美國國防部評估顯示，若將加拿大納入DPA的“國內來源”范疇，能夠有效增強供應鏈的韌性。這種戰略互補性為兩國構建北美礦產聯盟奠定了堅實基礎。

圖3：2023年美國主要礦產和金屬進口合作伙伴（單位：百萬美元）

新興市場礦產外交戰略

過去30年，中國已成為關鍵礦產供應鏈的主導者。盡管中國僅生產全球10%的鋰、鈷、鎳和銅，但其加工能力占全球供應的65%至90%。這種主導地位源于中國多年的工業規劃和外交政策。

許多資源豐富的國家希望與美國及其合作伙伴合作開發礦產資源，前提是能為當地帶來切實利益。這些國家意識到依賴單一國家的投資和采購存在風險，而西方公司通常更注重環保、人權和勞工條件，有助于減少社區、工人、企業與政府之間的摩擦。然而，美國政府無法直接指揮私營礦業公司，必須通過創造有利環境，使私營部門能夠與國有企業競爭，并為資源國提供更多利益。

優先國家的篩選框架

確定高潛力采礦管轄區需考慮五個因素：地質條件（礦產儲量和質量）、政策穩定性與透明度、基礎設施質量、社會運營許可的獲取能力以及歷史貿易關系和市場準入。這些因素需綜合評估，而非孤立看待。

1. 地質條件：資源儲量與質量

戰略需將優先礦產與可用資源匹配，考慮近期發現、礦石品位和礦床規模。例如，印尼雖政策環境復雜，但因擁有全球五分之一的鎳儲量及高質量資源，成為投資者和政策制定者的優先選擇。

2. 政策穩定性與透明度

采礦投資具有長期性，政府穩定性、政策可預測性及法律執行能力至關重要。剛果（金）雖擁有全球最豐富的銅礦和一半的鈷儲量，但因政治不穩定和腐敗，難以吸引西方礦業公司。

3. 基礎設施質量

采礦和加工需要能源、水、港口、鐵路和道路等關鍵基礎設施。沙特阿拉伯通過大規模可再生能源投資，成為全球能源成本最低的國家之一，并計劃到2030年成為全球七大礦產加工中心之一。相比之下，非洲許多資源豐富國家能源匱乏，基礎設施落后，增加了商業成本。

4. 社會運營許可

社會運營許可是指社區和利益相關者對礦業公司運營的非正式持續認可。近年來，社會許可成為礦業公司面臨的最大風險之一。秘魯因采礦相關社會動蕩，成為拉丁美洲唯一投資下降的主要礦業管轄區。

5. 歷史貿易關系與市場準入

市場準入是公司投資決策的關鍵因素。美國與加拿大、墨西哥等國有強大的歷史貿易關系，但與中國的競爭使這些國家的礦產出口主要流向中國。納米比亞作為美國的重要貿易伙伴，擁有豐富的稀土、鈾、銅和鋰資源，是美國加強礦產貿易的潛在目標。

礦產外交與政策的實施框架

確定優先國家時，需綜合考慮上述因素。例如，澳大利亞雖鎳儲量與印尼相當，但因生產成本高而缺乏競爭力。美國應通過提供融資、補貼和稅收優惠，加強與加拿大、澳大利亞和沙特阿拉伯等高收入國家的合作。在新興市場中，納米比亞應成為優先目標，而坦桑尼亞和贊比亞在基礎設施支持下，可成為鎳、石墨和稀土的重要來源。

盡管“美國優先”和國內礦業發展至關重要，但在新興市場的滯后仍是美國的戰略弱點。美國缺乏許多關鍵礦產的足夠儲量和質量，而中國在拉丁美洲、非洲和亞洲的主導地位進一步鞏固了其全球供應鏈優勢。美國必須超越討論，采取行動，通過金融工具、基礎設施建設和激勵措施，優先選擇目標國家進行礦產外交，以確保其在全球礦產供應鏈中的競爭力。

在產業鏈整合方面，以鎵供應鏈為例，安大略省的Neo Performance Materials通過回收電子廢料，每年預計可生產3.5噸高純鎵。在稀土領域，薩斯喀徹溫省的稀土加工廠計劃于2025年投產，年處理能力達400噸稀土氧化物，可滿足50萬輛電動汽車的磁鐵需求，使北美首次具備從礦山到分離再到磁體制備的完整產業鏈能力。此外，鎢礦開發也成為兩國合作的重點。育空地區的Mactung項目（全球最大高品位鎢礦）與內華達州的Tempiute礦形成產能協同，美國國防部已撥款1580萬美元加速冶金測試，這將顯著提升北美鎢供應的自給率，并增強美國國防供應鏈的安全性。

政策工具的創新是推動美加合作的關鍵。首先，美加關系緊密的第一步應該是建立DPA第三章的加拿大國防關鍵礦產融資工具。通過政府參股降低私營部門的投資風險。目前，美加已共同注資9930萬美元支持五個加拿大關鍵礦產項目。其次，特朗普政府已表示打算推動加快2026年《美墨加協定》的審查和談判，兩國計劃嵌入關鍵礦產章節，規定政府對開設新礦山和加工設施的財政支持、加快礦產項目許可、協調行動以穩定價格，并激勵對該行業的長期投資。此外，北極基建協同也成為合作重點。加拿大政府的2.18億加元北極防御基金與美軍的“極地戰略通道計劃”對接，優先建設麥克通鎢礦至阿拉斯加的鐵路支線，預計可大大降低偏遠礦區的開發成本。

特朗普執政初期推出的《加美關鍵礦產合作聯合行動計劃》（The Canada-US Joint Action Plan on Critical Minerals Collaboration）提供了一個有用的起點，但它可以在一些重要方面得到加強。首先，除了圍繞能源轉型要求和先進技術進行對話之外，兩國還應承認國防工業礦產供應面臨的獨特挑戰。其次，兩國應開展更徹底的行動，繪制和確定邊境兩側的優先地質條件和項目，以滿足各自的礦產需求，這種合作必須超越聯邦層面，包括加拿大省級政府，因為它們在許可和項目開發中發揮著至關重要的作用，安大略省省長道格·福特提議成立一個新的礦產安全聯盟，致力于快速投資與國家安全相關的項目。

（編者評：特朗普上臺后，不止一次公開發表“購買格陵蘭島”“吞并加拿大”等驚人言論，看似不切實際，實則表明特朗普政府對加強美關鍵礦產供應鏈韌性的決心及優先性。而在這一領域，唯一的競爭對手是中國，除此之外，任何國家和地區都可以變為合作伙伴，任何事務的解決都要盡可能實現這一國家目標。比如，特朗普意欲通過讓烏克蘭出讓其國內的礦產資源給美國，來獲取美國的支持。盡管澤連斯基拒絕簽署美烏礦產協議，但對于美國而言，拿下烏克蘭的礦產資源是早晚的事，因為不僅烏克蘭的戰爭局勢嚴重依賴美國支持，俄羅斯也有意向與美國在關鍵礦產領域達成更多合作，而這一合作一旦落實，將會使烏克蘭變得更加被動。但介于關鍵礦產資源從投資、勘探、開采到加工再到應用，少說需要數十億美元及十多年的時間成本，美國雄心勃勃的關鍵礦產資源外交戰略能否成功實現，仍然是個未知數。）

本文轉自“歐亞系統科學研究會”，編譯自美國國際戰略研究中心（CSIS）2025年2月10日發表的政策報告《Critical Minerals and the Future of the U.S. Economy》，文章有刪節，文中小標題為譯者自擬。