浙江省瑞安市東山下埠村，祖祖輩輩靠下埠村漁業碼頭為生。2005年因為瑞安水閘浴缸工程建設需要，導致下埠村老碼頭喪失使用功能，東山水產品交易市場需要搬遷。瑞安市政府決定下埠村碼頭和水產品交易市場外遷到下埠浦老浦口閉合處。2006年村民按照瑞安市政府要求自籌資2000多萬元回填海域形成土地，修建了新碼頭和水產品市場搞建設，準許下埠村集體使用。2023年5月5日，在未對下埠村補償安置到位的情況下，東山街道強行拆除了下埠村碼頭。之后在村民不知情的情況下，瑞安市政府把該海域使用權又批復給第三方公司使用，并辦理了產權登記。該村600多老人失去了生活來源，生活陷于極度貧困。上百名無可奈何的村民，整日坐在海邊簡易的板棚房內，望著一望無際渾濁的海水發呆，淚水時不時滾落到他們久經風霜的臉頰……

圖說：水泥樁處為下埠漁業碼頭舊址

圖說：下埠村漁業碼頭拆除后，經營場所冷冷清清，村民失去了生活來源

一、村民響應號召，自籌2000萬元修堤防

下埠村碼頭和東山下埠水產品交易市場用地，位于下埠村老浦口閉合處，原歸下埠村集體使用。村民們祖祖輩輩一直靠碼頭為生，過著勤勞而安靜的生活。

2006年4月21日，瑞安市人民政府召開了（[2006]46號）專題會議。“會議明確，東山街道辦事處下埠村水產品交易市場、碼頭要在確保安全的前提下，遷至下埠浦老浦口閉合處（即堵口壩以外，楊成良冰廠以東，繆明華冰廠以西地塊）。下埠浦老浦口駁坎標準要達到20年一遇?！睍h還載明，“修建費用由下埠村村民自籌……”。根據這一會議紀要，瑞安發改局做了“瑞發改投[2007]224號”批復，同意下埠村經濟合作社建設300噸級漁業碼頭一座，包括浮碼頭2座，鋼引橋2座，駁岸長度200.5米……

下埠村村民為響應政府號召、配合政府工作，全體村民群策群力，眾籌集資2000余萬，2009年最終使得外移至老浦口閉合處的下埠碼頭及水產交易市場項目建造完成。

建設完工后，下埠村將交易市場及碼頭出租給下埠老人組，由下埠老人組以東山水產品交易市場有限公司的名義經營該市場及碼頭，外移后的水產碼頭及交易市場解決了合作社內600余名老人的就業問題，是合作社重要的經營資源，更是600余名老人賴以生存的經營場所。同時東山水產品交易市場有限公司將部分土地及場所出租給瑞安市五聯機動車駕駛培訓學校有限公司，為合作社帶來可觀的經濟收益。

由于政府負責修建的水閘至今未合攏、海岸線未形成導致下埠村無法辦理海域使用產權登記。

二、政府暗度陳倉，村民失去了生活來源

2023年12月5日上午，下埠碼頭忽然來了100多名保安，把碼頭圍擋起來施工。

原來，在村民不知情的情況下，早在2023年6月29日，瑞安市人民政府就作出《關于同意瑞安市交通運輸集團有限公司瑞安市東山綜合陸島交通碼頭工程海城使用申請的批復》（瑞政海審[2023]5 號），批準瑞安市交通運輸集團有限公司取得原屬于下埠村使用的下埠碼頭所占海域的海域使用權，并向該公司核發了海域使用權證。

2023年10月11日，溫州海事局作出《中華人民共和國內河水上水下活動/海上施工許可證》（溫海通航準字[2023]第53號），批準福建路港（集團） 有限公司在案涉海域進行施工。

下埠村經濟合作社向瑞安市自然資源和規劃局提出《處理海洋使用權爭議處理申請書》。該局答復是，不屬于他們處理范圍，并建議村民向產權登記部門申請。明眼人一看就知道這是在“踢皮球”，找產權登記部門是一條根本走不通的“死循環”。因為產權登記部門是根據瑞安市自然資源與規劃局及其他有關部門的批準文件辦理的登記，是沒有錯的。

三、政府行為，涉嫌多重違法

資深法律人士認為，瑞安市政府在下埠村漁業碼頭處理問題上存在多重違法。

（一）不尊重歷史客觀實際，剝奪農民“飯碗”。

盡管村民沒有辦理使用權證，但是下埠村漁業碼頭歷史沿革就屬于下埠村集體在使用，且2006年響應政府號召自籌資金2000多萬元按政府要求修建堤防，這是不可否認的客觀事實。不能因村民沒有申辦海域使用權證，就認為案涉海域碼頭與村民無關，沒有妥善安置前就批復給另外的公司，從而剝奪農民的生活來源。況且，農民沒有辦理海域使用權證，客觀原因是政府負責修建的水閘未合攏、海岸線未形成，責任在政府。

（二）忽略村民正當訴求，違法逃避爭議處理責任。

當下埠村經濟合作社向瑞安市自然資源和規劃局提出《處理海洋使用權爭議處理申請書》時，該局回復是不屬于他們處理范圍，讓向產權登記部門申請。這是明顯忽略村民的正當訴求，推諉責任。

《中華人民共和國海域使用管理法》第31條規定：“因海域使用權發生爭議，當事人協商解決不成的，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門調解；當事人也可以直接向人民法院提起訴訟。在海域使用權爭議解決前，任何一方不得改變海域使用現狀?！备鶕@一規定，瑞安市自然資源與規劃局負有調解處理海域爭議的責任和義務，且在糾紛處理好之前“任何一方不得改變海域使用現狀”。

（三）假借公益名義，剝奪農民碼頭實際使用權。

瑞安市人民政府不顧下埠村碼頭是該村集體實際使用的實際情況，以“公益項目”的名義把使用權批復給瑞安市交通運輸集團有限公司，但實際上是按市場收費項目，并非公益項目。根據《中華人民共和國海域使用管理法》第35條規定，非經營性公益項目應免收使用金，而批復給瑞安市交通運輸集團有限公司的該項目卻要每年收取4.7萬元的使用金。另外，瑞安市交通運輸集團有限公司的經營范圍也顯示，該公司并非做公益項目。而原來的漁業碼頭，漁船停靠也不收取費用，從某種程度上來說也屬于公益項目?？梢园严虏捍a頭審批表中注明的公益性貼出來

（四）海域使用權公示涉嫌不合法。

一是案涉項目建議書被撤銷后，同一論證出來公示至少10個工作日，實際上公示不到10個工作日，且公示內容與實際送審內容不不一致，一個100多頁，一個200多頁，但瑞安市政府無法說明減少的內容屬于三秘。二是《中華人民共和國海域使用管理法》第十八條規定：“縣級以上人民政府海洋主管部門受理海域使用申請后， 應當將該海域的用途、范圍、面積、相關圖件在政府門戶網站和毗鄰該海域的鄉（鎮）、村公示，并告知利害關系人享有要求聽證的權利。公示期限不得少于二十日?！钡干骓椖看鏅n的前面張貼公示照片沒有落款日期，不排除是應付訴訟臨時補上去的，根本就沒有公示并告知當事方，涉嫌剝奪了當事方下埠村的申訴及要求聽證的權利。

（五）沒有尊重專家及論證書的意見

不管是論證報告還是專家，都提出要先解決利益相關方，要政策處理，下埠村漁業碼頭是其中之一，要充分考慮到項目涉及的原實際使用權人，即下埠村村民的利益。但政府在批準項目時，完全忽略專家的這一意見，并沒有與村民達成回收協議，就直接批復給了瑞安市交通運輸集團有限公司。當村民提出讓政府處理海域使用權爭議時，卻一口推得干干凈凈，說案涉項目與下埠村無關。

（六）長官意見涉嫌左右項目專家科學論證。項目論證是科學的，不能以長官的意志代替專家論證。項目論證書中卻提到“已報請某某領導”字樣，這是明顯暗示專家“領導同意了”，從而左右專家獨立思考。

（七）論證報告用的是瑞安市發改局撤銷了的項目建議書批文，應視為無效。

（八）勘查涉嫌造假。論證的核心之一就是選址位置的合理性。應該是先委托，確認勘查的項目，特別是選址的合理性。但論證報告勘查委托書是2022年8月5日，現場勘查實際時間是2022年8月1日，沒有照片。這分明是沒有簽訂委托書就到現場勘查，后補的委托書。就是說沒有通過委托確認需要勘查的選址核心勘查項就先現場勘查，把勘查當成走過場，涉嫌明顯造假。 四、瑞安市政府對海域使用權申請的批復法院初審判決涉嫌兩大“硬傷”

針對瑞安市人民政府把案涉碼頭批復給第三人，村民發起了行政訴訟。2025年1月22日，寧波海事法院（2024）浙72行初1號行政判書判決，“被告瑞安市人民政府于 2023 年 6 月 29 日作出的《瑞安市人民政府關于同意瑞安市交通運輸集團有限公司瑞安市東山綜合陸島交通碼頭工程海域使用申請的批復》（瑞政海審〔2023〕5 號）違法，但不予撤銷?！逼淅碛墒前干娲a頭瑞安市東山綜合陸島交通碼頭工程項目為公益項目。

法律資深人士認為，法院（2024）浙72行初1號判決存在兩大瑕疵。

一是案涉項目不能能認定為公益項目?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返谌鍡l規定“下列用海，免繳海域使用金：(一)軍事用海；(二)公務船舶專用碼頭用海；(三)非經營性的航道、錨地等交通基礎設施用海：(四)教學、科研、防災減災、海難搜救打撈等非經營性公益事業用海?！?/p>

圖說：中華人民共和國海域使用管理法第35條

該資律人士分析指出，該條規定雖然沒有直接針對用海項目的公益性質進行定性描述，但是在缺乏關于用海項目的公益性進行定性法律規定的情況下，其完全可以作為判斷用海項目是否具有公益性的重要標準。海域使用權有償取得是基本的國家制度設計，海域為全民所有，凡是使用海域都應當依法繳納海域使用金，這是該項法律制度的底層邏輯也是基本的法律事實。免繳海域使用金的用海項目才具有公益性，案涉交通碼頭工程項目每年應繳納海域使用金的計算方式足以證明其不是公益性項目。只有非經營性的航道、錨地等交通基礎設施用海，才是可以免繳海域使用金的公益性用海項目。案涉海域交通碼頭工程項目以營利為目的，第三人瑞安市交通運輸集團有限公司是一家經營性公司，他們是為獲得收益而建造案涉碼頭。案涉海域交通碼頭工程項目作為經營性的航道、錨地等交通基礎設施用海，依法不具有公益性。根據《海域使用管理法》第三十條規定，因公共利益或者國家安 全的需要，原批準用海的人民政府可以依法收回海域使用權。在案涉 交通碼頭工程項目并不具有公共利益的情況下，瑞安市人民政府收回海域使用權不具有合法性，其行為性質系違法行政行為。由此可看出法院（2024）浙72行初1號判決認定案涉碼頭為“公益性項目”涉嫌認定實事錯誤。

根據《行政訴訟法》第七十四條第一款第一項規定，行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為。案涉交通碼頭工程項目并不具有公益性，撤銷案涉《同意批復》不會給國家利益、社會公共利益造成重大損害，一審判決已經認定了案涉《同意批復》構成程序違法的基本事實，依法應當予以撤銷。

二是判決涉嫌違反法律程序。瑞安市人民政府作出案涉批復行為所依據的《瑞安市東山綜合陸島交通碼頭工程海域使用論證報告書》，該報告書存在選址錯誤等有多處違法，村民已針對該論證報告提起行政訴訟且尚未審結，該案的審理結果是本案依法裁判的依據，該案尚未審結就作出了本案一審判決的行為，嚴重違反了行政訴訟法定程序。

五、瑞安資規局答復初審判決：涉嫌認定實事錯誤，程序違法

針對瑞安資規局于2023年12月26日作出《關于處理海域使用權爭議處理申請書的答復》（以下簡稱《爭議答復》），村民同時也提起了行政訴訟。2025年1月22日，寧波海事法院（2024）浙72 行初2號行政判決書認為，“瑞安資規局作出《爭議答復》的行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，未違反法定程序”，判決駁回村民的訴訟請求。

法律資深人士認為，（2024）浙72 行初2號判決書認定事實錯誤、適用法律錯誤、嚴重違反法定程序。

根據《海域使用管理法》第三十一條規定，因海域使用權發生爭 議，當事人協商解決不成的，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門 調解；當事人也可以直接向人民法院提起訴訟。根據這一規定，瑞安市自然資源規局作為縣級人民政府海洋行政主管部門，具有對海域使用權爭議進行調解的行政主體資格，依法具有對海域使用權爭議進行調解的行政職責。

圖說：中華人民共和國海域使用管理法第31條

村民依法向瑞安資規局提出海域使用權爭議處理申請時，其作出的答復是“不屬于他們處理范圍，建議向產權登記部門申請”。

法律資深人士指出，海域使用權行政登記依法屬于行政確認行為，而非行政許可行為，海域使用權的取得依法屬于行政許可事項，依法應由瑞安市自然資源規劃局作出調解，而不是產權登記部門。瑞安資規劃局做出答復是明顯搪塞和推諉責任。法院認為“瑞安資規局作出《爭議答復》的行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，未違反法定程序”，明顯與實事不符合。

法律資深人士還指出，一審法院受理的村民與瑞安市人民政府政府行政批復一案(2024)浙72行初1號的審理結果，是本案依法裁判的依據。該案一審判決（同一天）尚未生效就作出了本案一審判決的行為，嚴重違反了行政訴訟法定程序。

村民不服，已經提起上訴，后事將如何發展，媒體將會持續關注。

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