本文內容來源：中國法學會環境資源法學研究會，有刪節

我國首部流域保護法——《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）于2021年3月1日起施行。

今天是《長江保護法》實施四周年，自然之友邀請您一起閱讀這篇《中國環境監察》雜志對《長江保護法》的倡導者、研究者、推動者呂忠梅教授的專訪文章，詳細了解《長江保護法》制定的背景、價值、亮點。

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01

為什么要制定流域性專門法律？

呂忠梅：

從研究意義上，長江所具有的獨立性、整體性、空間性三個流域特性，決定了《長江保護法》必須是一部應對和解決重點問題、協調區域沖突、填補既有立法空白的專門立法。

而通俗來說，制定《長江保護法》的原因有兩個，一個是現行法律法規針對長江流域保護的一般性問題不好用；另一個是現行法律法規針對長江流域保護的特殊性問題不管用。

在《長江保護法》之前，可以適用于長江流域保護的法律法規有多部，比如，在法律層面既有《水法》《水污染防治法》《防洪法》和《水土保持法》等“涉水四法”；在行政法規層面有《長江河道采砂管理條例》《太湖流域管理條例》等；在部門規章層面有《長江流域大型開發建設項目水土保持監督檢查辦法》《長江流域省際水事糾紛預防和處理實施辦法》等，初步建立了水資源開發利用與保護的制度，但這些立法的體系性、整體性、協同性不強。我們曾對涉及長江流域的法律法規進行過事權梳理，發現各種法律法規大多授權中央和省級地方政府，中央層面分屬15個部委、76項職權，地方分屬19個省級政府有100多項職權。這些法律法規在實施中，既有“法律打架”，也有“依法打架”，法律不好用是普遍反映。

此外，長江流域是一個獨特而完整的復雜巨型系統：地域上橫跨中國東中西三部，范圍最廣；人口眾多、產業規模巨大、城市體系完整，各種利益復雜交織、高度密集；有著獨特的生態系統，功能最為復雜；資源最為豐富，對國民經濟和社會發展全局的戰略支撐地位和作用不可替代；各區域間經濟社會發展水平差異最大，不同程度的文明形態并存；長江流域特殊性問題最為突出，許多問題在其他流域不可能產生。這些特征決定了一般性的涉水法律，或者涉及長江流域局部、單項的法律法規無法妥善處理長江流域保護的特殊性問題。

通過制定流域性專門法律，對長江經濟帶建設“保護優先，綠色發展”的目標和措施加以引領和固化，保證給自然生態以必要的人文關懷和時間空間，統籌考慮長江流域可持續發展，妥善處理上下游、左右岸以及不同地區、行業、部門的各種利益關系，對于加強長江流域生態環境保護和修復，促進資源合理高效利用，保障生態安全，實現人與自然和諧共生、中華民族永續發展，意義重大。

02

制定《長江保護法》的意義體現在哪些方面？

呂忠梅：

長江是中華民族的母親河，是中華民族永續發展的重要支撐。依法維護長江流域生態安全，推進長江流域綠色、可持續、高質量發展，事關國家經濟社會發展的全局，事關中華民族和子孫后代的長遠利益，意義重大，影響深遠。

制定《長江保護法》，是貫徹落實習近平生態文明思想“最嚴法治觀”的最有效措施。習近平總書記反復強調，推進長江經濟帶發展必須走生態優先、綠色發展之路，為立法工作指明方向、確立原則、作出定位。習近平總書記對長江生態保護問題多次作出指示和要求，明確了立法應當解決和處理的主要矛盾和問題、法律所應設置的關鍵制度、采取的重要措施。黨中央對長江經濟帶建設進行了總體部署并發布一系列重要文件，黨的十九屆五中全會對長江經濟帶建設提出了具體要求。制定《長江保護法》，用法治思維和法治方法維護長江流域生態安全，確保實現“人與自然和諧共生”的現代化，是貫徹落實習近平法治思想和黨中央決策部署的生動實踐。

制定《長江保護法》，是對中華民族的生存發展與未來的歷史使命和責任擔當。長江作為中華民族母親河，是中華民族發展的重要支撐。長江流域資源豐富，是我國重要的戰略水源地、生態寶庫和重要的黃金水道，地位十分重要。制定《長江保護法》，就是立足中華民族的可持續生存和發展這個大局，為子孫后代想為民族未來謀，盡到我們這代人的歷史責任。

制定《長江保護法》，是維護長江流域乃至國家生態安全、促進長江經濟帶高質量發展的迫切需求。長江在維護國家生態安全中的地位舉足輕重，但今天的長江“病了”，并且病得還不輕，病根恰在于“長江生態環境硬約束機制尚未建立，長江保護法制進程滯后”。因此，必須從長江流域系統性和特殊性出發，制定一部具有針對性、特殊性和系統性的專門法律，切實保障長江流域生態安全，促進長江流域綠色發展、可持續發展、高質量發展。

制定《長江保護法》，是體現“以人民為中心”理念、滿足人民群眾新期待的重要部署。我們在20多年的長江流域保護立法研究過程中，多次進行調研，能夠體會到人民群眾對長江母親河的熱愛以及實現東中西部平衡的迫切期待。制定《長江保護法》，保障人民的生存權、發展權、環境權，滿足長江流域人民群眾不斷增長的美好生活環境需求，既是長遠所需、也是當務之急。

03

《長江保護法》的亮點有哪些？

呂忠梅：

《長江保護法》是新中國成立以來第一部流域性質的立法，在我看來，流域立法本身就是最大的亮點。作為一部開創性立法，亮點很多，我以為，最突出的表現在四個方面：

一是明確了長江流域的法律屬性。長江流域有自然地理邊界，毫無疑問；但是，法律意義上的長江流域不僅指長江的自然屬性，還包括了政治、經濟、社會、文化等多種屬性。《長江保護法》以長江流域的自然性為基礎，融合長江流域的政治性、經濟性、社會性和文化性，對“長江流域”的法律屬性進行界定，為構建長江流域大保護的多元共治體系和長江經濟帶綠色發展空間格局奠定了基石。

二是確立了長江流域發展的根本原則。長江流域保護涉及的關系復雜、利益多元、需求多樣。《長江保護法》著眼長江流域生態系統破壞的突出問題，立足中華民族可持續發展的千年大局，明確了“生態優先、綠色發展”的根本原則，明確長江流域生態管控標準，正確處理發展與保護的關系，堅持在發展中保護、在保護中發展。

三是創新了長江流域管理體制機制。為破除條塊分割、各自為政、重復建設的弊端，《長江保護法》對涉及多個領域、多個部門、多個地方的流域保護工作進行了統籌協調、系統性體制機制設計。規定國家建立長江流域協調機制，將“九龍治水”變為“一龍管江”，通過明確中央各部門及地方各級人民政府的具體職責，以及建立流域信息共享機制、地方協作機制、專家委員會機制等，促進長江流域的協調發展、融合發展。

四是為長江流域立法立下了整套“規矩”。《長江保護法》的制度內容豐富，是一個“點”“線”“面”相結合的制度體系，很好體現了流域治理、空間管控、整體保護的特征。比如，以綠色發展理念為指引，立下了綠色發展規劃、綠色發展紅線、綠色發展措施、綠色發展評估機制等“規矩”。

04

《長江保護法》將為中國流域治理提供哪些思路和經驗？

呂忠梅：

前面已經說到，《長江保護法》是具有開創意義的立法。它與以前的“條條”“塊塊”立法不同，既超越了部門行業約束、也突破了行政區劃層級界限；既不是傳統意義上的保護法，也不是過去形式的開發法，而是“保護法+開發法”，具有非常強的流域性、系統性和綜合性。《長江保護法》的立法模式、立法思路和制度體系框架，對于今后立法都有非常好的引領作用。

其實，這是一部難度非常大的立法。它既要解決長江保護管理體制中“九龍治水”頑疾，也要破解生態系統的“無魚”困局；既能防止流域生態環境進一步惡化，也能讓已經傷痕累累的母親河恢復美麗……如何協調好長江流域這個橫跨中國東中西部、占據中國經濟總量近半壁江山的巨大的自然、經濟、社會、文化復合系統中各種利益關系，面臨的問題之復雜、訴求差異之大，難以想象。因此，《長江保護法》在制定過程中，在利益選擇、利益平衡等方面并非完美無缺。客觀地說，立法教訓也可以為后來者示范，也是非常寶貴的財富。

我們知道，黃河流域高質量發展已經納入“十四五”規劃，為黃河立法已經提上議事日程，許多相關研究正在展開。法諺說“一條河川一部法律”，深刻闡明了流域立法有鮮明的個性。在這個意義上，《長江保護法》為黃河流域立法提供的更多是立法理念、立法方法、立法思路等方面的經驗，黃河流域立法需要解決的流域問題、利益關系、價值導向等，則需要在深入了解實際情況的基礎上，找準立法需求、合理確定立法目標任務，切不可照搬《長江保護法》。

我們為提出《長江保護法》的專家建議稿，專門對世界范圍內的重要流域立法進行研究后發現：從單項立法向綜合立法發展，通過流域綜合管理應對全球性水危機是基本趨勢，但有以澳大利亞為代表的普遍性立法和以美國為代表的特定流域立法兩種不同模式。是否選擇流域專門立法，則取決于流域的自然地理、經濟社會、功能定位、特殊問題等多種因素。《長江保護法》之所以能夠成為中國第一部流域性法律，在很大程度上也是因為具備了各種因素和條件，同時，也基于中國長江經濟帶建設的國情和中華民族天人合一、成己成物的自然觀和生態智慧，解決的是中國當代人和子孫后代的永續發展問題。可以說，《長江保護法》既借鑒了人類文明的優秀成果，又植根于中華民族優秀傳統文化，是國際流域治理和生態治理的“中國方案”，其中蘊含的人與自然生命共同體理念、綠色發展價值觀、“保護+開發”的制度體系，都可以為國際社會制定生態治理規則貢獻中國智慧和力量。