作者：張貴余（沃德研究院研究員）

美國是全世界軍事力量最強大的國家，也是國防經費最多的國家。但是，特朗普再次入主白宮后，要拿軍隊開刀，尤其要拿國防開支開刀，認為美國的國防系統花費太高，浪費太大，而且存在著嚴重的腐敗和欺詐問題，命令成立新的部門“政府效率部”（DOGE）負責審查這一問題，而該部門的負責人馬斯克已得到特朗普的授權，審查五角大樓的開支，助其打造一個低成本高效率的國防體系，未來的國防體系將比現在每年節省600多億美元。美國新任國防部長赫格塞思表示，他與馬斯克保持密切聯系，并將很快在五角大樓迎接這位科技巨頭和他的政府效率部團隊，著手梳理解決官僚機構浪費和冗余問題的計劃。赫格塞思坦承，美國國防部存在浪費、冗余和人員超編等問題，希望借助政府效率部的敏銳洞察力來解決問題，但又不能有損美國的作戰或戰術能力。

軍費驚人，效果不佳

在2024財政年度，美國軍費支出達到8500億美元，是世界上資金最充足的戰斗力量。經過通脹因素調整后，美國去年的軍費支出自進入21世紀初期以來增長了近50%。

盡管取得了驚人的增長，但去年5月，美國參議員羅杰·威克提出了將美國軍費開支增加到GDP 5%的計劃，這將意味著在五角大樓去年8500億美元預算的基礎上再增加5000億美元，即額外增加58%以上。作為起點，威克的計劃提議在兩年內額外增加1100億美元。不到一年后，他重新呼吁，在兩年內增加2000億美元。

美國其他議員似乎也很熱衷于增加五角大樓的支出，眾議院自由黨團提議在四年內額外增加1000億至2000億美元，據報道，眾議院領導層的目標是增加1250億美元。

雖然在增加的金額上存在分歧，但他們提出的這些計劃有兩個共同點，那就是未能探索消除五角大樓浪費性支出，也未能考慮如此大幅增加軍費開支的財政影響。

美國有專家指出，從國家安全的角度來看，不考慮削減五角大樓的預算是極其短視的。削減不必要的、表現不佳的和過時的五角大樓項目不僅可以節省資金，將節省的資金用于真正的優先事項，還可以讓美國軍隊專注于更適合在當今復雜安全環境中發揮作用的平臺。

以航空母艦為例，隨著高超音速技術的進步，世界主要大國已經擁有速度超過10馬赫甚至接近20馬赫的高超音速導彈，航空母艦這樣的大型作戰平臺在未來的戰爭中可能無法生存。然而，美國仍在計劃購買更多這樣的平臺，每艘航母的成本約為200億美元。同樣，一度被吹捧成神話的F-35戰斗機預計在其生命周期內將花費2萬億美元，但只有30%的時間處于全面作戰狀態。

要知道，美國有36萬億美元的債務，而每年用于償還債務的利息支出現在已超過軍費開支。未來兩年，五角大樓的支出如果增加1000億至2000億美元，將加速美國的債務螺旋式上升，并危及包括國家安全在內的所有資金的長期可用性。所以，對特朗普和赫格塞思來說，削減軍事支出勢在必行。

美國國防部的目標是重新調整國家安全戰略，以應對面臨的挑戰，然后為這些戰略所需要的項目提供資金，同時削減安全戰略不需要的項目。

馬斯克要審查美國國防部開支

2月7日，美國總統特朗普表示，馬斯克和他領導的政府效率部團隊將密切關注五角大樓的開支，以尋找潛在的浪費和欺詐行為。

特朗普于1月20日就職當天通過行政命令正式成立了“政府效率部”，并任命特斯拉創始人兼首席執行官 、SpaceX首席執行官兼首席技術官埃隆·里夫·馬斯克為該部門負責人。根據該指令，成立政府效率部的目的是通過使聯邦技術和軟件現代化，最大限度地提高政府效率和生產力，以實施總統的政府效率議程。

特朗普在白宮舉行的新聞發布會上告訴記者，包括五角大樓和教育部在內，馬斯克的政府效率部將會審查所有部門。特朗普表示，已經指示馬斯克去檢查國防部，也就是檢查軍隊系統。

2月7日，在五角大樓與部隊舉行的市政廳會議上，國防部長赫格塞思也表示，他準備削減美國的軍事項目和能力，因為這些項目和能力在對抗中國等主要對手時沒有用處，反而花費了大量資金。所以，赫格塞思提出了對軍費進行審計的問題。

赫格塞思指出，五角大樓將集中精力，在特朗普第二次任期四年結束時，確保至少通過一次清白干凈的審計。美國納稅人理應知道他們的8500億美元去了哪里，是如何花掉的，并確保這些錢花得明智。美國國防部要對每一美元的支出都負有責任，每一美元的浪費或冗余都可以投資到其他地方，直接用于重建美國的軍隊。

2月11日，赫格塞思告訴記者，他與馬斯克保持著密切聯系，并將很快在五角大樓接待這位科技巨頭和他的政府效率部團隊，著手梳理解決官僚機構浪費和冗余問題的計劃。赫格塞思坦承，美國國防部存在浪費、冗余和人員超編問題，這是毋庸置疑的，希望借助政府效率部的敏銳洞察力來解決問題，但又不能有損美國的作戰或戰術能力。

據美國預算監督機構“納稅人常識”協會（Taxpayers for Common Sense）、美國政策研究機構“史汀生中心”（Stimson Center）和美國智庫“昆西治國方略研究所”(Quincy Institute for Responsible Statecraft)1月28日發布的一份研究報告稱，保守估計，通過解決五角大樓的浪費性支出和低效率問題，每年可以節省超過600億美元。

美國空軍F-35戰斗機

如何打造低成本高效率的國防體系

報告指出，智能化以及有針對性的五角大樓預算削減不僅將節省數百億美元，還將加強國家安全。通過淘汰功能失調的武器系統和不必要的任務，決策者將使五角大樓能夠專注于最緊迫的國家安全挑戰。特朗普政府承諾減少整個聯邦政府的浪費和低效，這為政策制定者解決五角大樓的過度支出提供了重要機會。馬斯克領導的政府效率部可以通過促進以下行動事項，促進更有目的性、更有效的國家安全支出。這些行動事項分為四個主要類別：

1.取消或減少功能失調或不必要的武器系統的支出。

2.進行流程變革，以鼓勵更嚴格的支出紀律。

3.減少官僚主義，包括政府人員和國防部數以十萬計的私人合同雇員。

4.削減多余的基地基礎設施。

然而，這并不是一份全面的清單。決策者可以通過將軍隊結構與更為現實的克制性大戰略相結合，實現數十億美元的額外節省。以下提議將推動五角大樓變得更加精簡和高效。

1.重新思考武器裝備系統

·F-35戰斗機——預計節省：每年至少120億美元

20世紀90年代中期，美國空軍大肆宣揚F-35“閃電II”項目（當時稱為“聯合攻擊戰斗機”）是一種全新的、革命性的采購項目，將以遠低于前代的價格打造下一代系統。

然而，在該項目啟動23年后，F-35飽受成本和性能問題的困擾。據預測，在其整個生命周期內，F-35戰斗機將耗資2萬多億美元，而其全任務能力率，即能夠飛行并執行所有任務的時間百分比，僅為30%左右。

要防止在這個表現不佳的平臺上進一步浪費性投資，需要決策者以目前的水平停止F-35計劃，估計每年可節省120多億美元。F-16和F/A-18的升級版本和無人駕駛飛機的組合可以幫助納稅人以較低的成本完成F-35的任務。

·第六代戰斗機——節省：未知

空軍和海軍都處于第六代戰斗機開發的相對早期階段，但這些計劃受到了嚴格審查，因為每架戰斗機的成本大約是F-35的三倍。所以，特朗普政府應該審查第六代戰斗機的戰略需求，并確定其他能力，如遠程火力、可消耗性無人機和地面防空系統，是否能夠以更低的成本實現相同的戰略目標。另一個核心問題是如何避免F-35的錯誤，包括成本超支、進度延誤和性能問題。限制下一代戰斗機的任務范圍也有助于降低成本和提高性能。

鑒于第六代戰斗機項目尚處于早期階段，因此無法對取消或縮小該項目所產生的節省進行有意義的評估。然而，有跡象表明，第六代載人戰斗機的成本可能是F-35的三倍，決策者可以通過終止該計劃節省數百億美元或更多。

·航空母艦——預計節省：每年至少23億美元

現代航母非常昂貴，而且極易受到現代高超音速導彈系統的攻擊，目前的高超音速導彈的速度能夠達到10馬赫以上，甚至接近20馬赫，面對這樣的武器，航母毫無生存能力。美國一些官員辯稱，航母項目對美國經濟有突出貢獻，但政策制定者應該從戰略和軍事價值的角度來評估重大采購項目，而不是從潛在的經濟影響的角度來評估。五角大樓支出的目的是建立一支能夠保護美國及其盟友免受攻擊的軍事力量，而不是刺激經濟。此外，五角大樓的支出在創造就業方面相對較差。

鑒于航母的脆弱性日益增加，美國可以停止購買像福特級航母這樣的航母，該航母在2007年采購時每艘耗資是驚人的130億美元，按2024年美元計算，每艘超過200億美元。通過停止繼續采購這些航母，五角大樓可以在2025財政年度節省約23億美元。

·“哨兵”洲際彈道導彈——預計節省：每年至少37億美元，總計3100億

新一代洲際彈道導彈取代核三位一體的陸基部分既昂貴又沒有必要。雖然洲際彈道導彈曾是美國核武庫中最強大和最精確的武器，但潛艇和轟炸機的進步使這種導彈變得多余，而高超音速技術的進步增加了它們的脆弱性。洲際彈道導彈不僅已經過時，而且很危險。正如美國前國防部長佩里和其他許多專家所指出的那樣，總統在接到襲擊預警后，只有幾分鐘的時間來決定是否發射美國的洲際彈道導彈，這大大增加了因誤報而引發意外核戰爭的危險。

“哨兵”導彈也極其昂貴，而且去年時的成本飆升37%，嚴重違反《納恩-麥科迪法案》(Nunn-McCurdyAct)，招致了批評，迫使五角大樓重新審查該計劃。審查結論是，重組后的計劃實際上將比預期多花費81%。

2025財年，”哨兵”計劃的收購總成本為37億美元，考慮到最新的成本飆升，考慮到其生命周期成本，削減該計劃將為納稅人節省約3100億美元

·W87-1核彈頭——預計節省：每年至少6.87億美元，總計150多億美元

根據關于削減“哨兵”洲際彈道導彈的建議，研究報告還建議削減與其配套的W87-1核彈頭。削減該彈頭每年將節省約6.87億美元，在整個項目生命周期內節省高達156億美元。

·遠程防區外武器——預計節省：每年至少8.34億美元

遠程防區外武器是一種核武裝巡航導彈，由遠程轟炸機發射。由于巡航導彈可以在沒有警告的情況下發射，并且有核彈和常規彈兩種變體，因此巡航導彈是一種獨特的破壞穩定的武器。對手可能會將常規武裝巡航導彈誤認為是核武裝巡航導彈，從而無意中引發潛在的核對抗。取消該計劃每年節省約8.34億美元或更多。

·薩凡納河工廠的“彈芯”生產工廠——預計每年節省至少12億美元，總計250億美元

钚彈芯本質上是引發一系列事件的導火索，導致核彈爆炸。美國國家核安全管理局目前的庫存中有足夠多的彈芯，因此薩凡納河項目是不必要的，而且成本巨大。取消薩凡納河工廠每年將節省約12億美元或更多，或總共節省250億美元。

·削減遠程導彈防御——預計節省：每年至少93億美元

美國目前每年花費超過280億美元用于五角大樓所謂的“導彈攔截和防御”，其中包括短程、中程和遠程導彈系統。自20世紀50年代以來，美國在過于雄心勃勃、不可行的系統上浪費了4000多億美元，這些系統無法在現實環境中取得成功。事實上，美國物理學會在2022年發現，迄今為止開發的任何系統都沒有被證明能夠有效對抗美國面臨的現實洲際彈道導彈威脅。過去，五角大樓一直隱瞞導彈防御系統的作戰測試和評估報告。測試成本高、難度大、耗時長。因此，政治上有動機避免在具有挑戰性的環境中測試導彈防御計劃，或者完全忽視測試。削減導彈防御投資，將現有水平降低三分之一，每年將為納稅人節省93億美元或更多，同時仍允許對已顯示出一定能力的系統進行大量投資，如中程攔截系統。

2.更明智的采購和更嚴格的預算紀律

·采取措施控制軍事承包商的過度收費——節省：未知

幾十年來，軍事承包商一直向五角大樓收取過高的費用，在最近的一起案件中，一個備件的價格比公平和合理的價格高出了多達3800%。盡管如此，五角大樓缺乏在軍事合同上談判公平價格所需的籌碼。一項關鍵的改革措施是加強對軍事承包商的要求，要求他們向五角大樓合同官員提供最新、完整和準確的成本和定價數據。沒有這些信息，他們在就任何特定物品的公平價格進行談判時，都有可能盲目行事。

·對成本超支問責——節省：未知

《納恩-麥科迪法案》程序要求，如果五角大樓主要項目的成本增長達到或超過25%，國會就會通知并審查這些項目。目前，當一個項目出現關鍵成本增長時，五角大樓全權負責審查違規項目并證明其可以繼續進行。政策制定者可以通過授權一個獨立委員會審查成本增長嚴重的項目，以確保審查的公正性，并通過要求國會批準重新認證的項目來加強這一過程。另外，還可以擴大《納恩-麥科迪法案》的范圍，將國家核安全管理局管理的核武器項目的成本增長納入其中，這些項目目前不在該法案的范圍內。這些對納恩-麥科迪程序的改變所節省的資金難以估計，但從長遠來看，對成本大幅增長的計劃采取更嚴格的問責措施，可以節省數十億美元。

·減緩“旋轉門”——節省：未知

所謂“旋轉門（Revolving Door）”是美國的一項頂層制度設計，旨在為曾在政府中擔任職務的官員提供幫助，讓那些在職時為企業或利益團體提供過幫助的高官們能獲得相關行業企業的高薪待遇職務，就像在政府與企業之間堅實可靠的防腐制度大墻上開啟了一道“自動旋轉門”。

而軍火行業從雇傭前政府官員作為說客中受益匪淺。平均而言，軍火行業有800多名說客，其中大多數都是通過“旋轉門”進入的。政策制定者可以通過增加政府官員離開政府進入軍火行業的冷卻期來減緩“旋轉門”，減少企業在國防政策中的不當影響。更嚴格的回避要求將防止五角大樓官員在軍火行業偏袒他們的前雇主。對說客的更準確的定義還應包括董事會成員、公司高管、前政府官員和在風險資本領域工作的人，他們的主要關注點是資助國防初創企業。

·消除未獲資助的優先事項清單——預計每年節省10億至50億美元

自2017年以來，美國國會要求各軍種和作戰司令部提交“未撥款優先項目清單”，即五角大樓未列入其預算申請的預算外項目清單。這種繞過總司令和五角大樓文職領導的行為助長了浪費性支出，并可能以犧牲總統預算中包含的真正優先事項為代價。

在2025財年，這樣的“愿望清單”要求超過300億美元，其中超過50億美元進入了眾議院和參議院國防撥款法案。美國需要采取整體方法為國家安全編制預算，而不是任由無資金支持的優先清單產生混亂。

3.削減官僚主義項目支出——通過將這一類別的支出削減15%，每年估計可節省260億美元

服務合同約占五角大樓采購的一半。這些合同大多涉及行政或技術支持等專業服務，但服務合同還包括IT支持、設備安裝和維護以及醫療服務。研究人員預計，通過削減超過50萬名私人承包商的名冊，可以節省大量資金，其中許多承包商所做的工作要么是多余的，要么可以由政府雇員做得更好或更便宜。在2015年的一項研究中，美國國防商業委員會估計，通過大幅減少服務承包，可節省1250億美元的潛在成本。政府監督項目的一項分析估計，將私人承包商的支出減少15%，每年可節省高達260億美元。

4.削減過剩基地設施——預計節省：每年30億至50億美元

五角大樓表示，其基地容量過剩19%，這意味著基地基礎設施比國家安全所需的多19%。通過有針對性的關閉和重新調整美國國內外軍事基地來解決這一過剩問題，將節省數十億美元，并通過將基礎設施投資集中在最需要的地方來加強美國國家安全。

年度節省總額

項目/支出實踐

預計每年節省(單位：10億美元)

F-35戰斗機

12.0+

航空母艦

2.3+

“哨兵”洲際彈道導彈

3.7+

遠程防區外武器

0.8+

钚彈芯

1.2+

W87-1核彈頭

0.6+

削減遠程導彈防御

9.3+

消除未撥款優先項目清單

1 至 5

削減官僚主義項目支出

26.0+

削減過剩基地設施

3 至 5

第六代戰斗機

未知

采取措施控制軍事承包商的過度收費

未知

對成本超支問責

未知

減緩“旋轉門”

未知

總計

60+

總之，美國智庫的研究報告認為，國家安全和財政紀律不是相互排斥的，而是密不可分的。為當今和未來的美國國家安全需求編制預算，要求政策制定者解決所有方面的浪費性支出和低效率問題。隨著五角大樓的預算接近每年1萬億美元，美國無法忽視這一點。

不會一帆風順

盡管得到了特朗普總統的授權，而且也得到國防部長赫格塞思的配合與支持，但馬斯克對國防支出的審核之路將會漫長而充滿阻礙。

事實上，馬斯克在領導政府效率部方面的作用引發了爭議，批評者認為他的努力可能是非法的，并有可能會暴露機密信息，因為馬斯克的助手們試圖獲取各政府機構計算機系統中的機密信息。

馬斯克已經采取措施關閉美國國際開發署，并解雇了數千名員工。根據特朗普的命令，他很快將轉到教育部和國防部，做出一系列審核調整行動。批評者認為，關閉美國國際開發署是中國的勝利，更是美國的巨大失敗。美國前國會議員查爾斯·W·登特(Charles W. Dent)指出，美國國對外援助的適度投資絕不是浪費或不必要的，而是促進美國安全、經濟繁榮和地緣政治領導地位的重要工具。關閉它不僅會削弱美國的地位，還會把一場重大勝利拱手讓給美國最大的戰略競爭對手中國。

隨著美國國際開發署的解散，中國鞏固其經濟影響力的能力將會加快。那些曾經可以在美國支持的發展和中國貸款之間做出選擇的國家，現在會發現自己只有一個選擇:北京。批評者認為，這不僅僅是一個外交政策問題，它對美國國家安全有著直接的影響，標志著美國將會退出全球領導地位。

事實上，阻止馬斯克的行動已經開始。2月8日，美國地區法官保羅·A·恩格爾邁耶（Paul A. Engelmayer）發布了一項初步禁令，阻止馬斯克的政府效率部訪問財政部記錄中數百萬美國人的個人財務數據，并命令馬斯克及其團隊立即銷毀所有記錄副本。該命令指出，如果不立即采取救濟措施，各州將“面臨不可挽回的”損害。這既是因為新政策存在披露敏感和機密信息的風險，也是因為相關系統比以前更容易受到黑客攻擊的風險增加。

這一阻止行動是在馬斯克領導的政府效率部獲得記錄訪問權限后，19位州檢察長起訴特朗普政府之后采取的。這還是工作起步階段，而且還沒有涉及到核部門，一旦對國防部進行審查并開啟削減軍費開支程序，引發的爭議無疑會更大。

誠然，特朗普的決策有著積極的一面，可以節省軍費開支，把更多資源集中到關鍵領域，提升整體作戰能力，但其負面影響也不容忽視，比如美國的軍事現代化進程將會受阻、削弱主要作戰能力、打擊作戰人員士氣、導致盟友關系緊張從而損害美國的國際地位的影響力。更為重要的是，美國一直致力于同時打贏兩場主要戰爭的努力，尤其尋求在印太地區的絕對統治力，在這個關鍵時刻，削減軍費開支，取消一些先進武器裝備項目，在全球軍備競賽的大背景下，美國會因此面臨來自其他主要競爭國家巨大的壓力和挑戰。

可以想見，美國軍隊的“鷹派”人物和“覺醒”將軍不會任由馬斯克自由行動，傷及美國的國防力量建設。