2025年2月7日，澳大利亞戰略政策研究所(ASPI)發布《美國印太政策的未來》(The future of US Indo-Pacific policy)報告，報告討論了未來幾年美國在印太地區可能采取的政策路徑及其影響。啟元洞見編譯報告主要內容，旨在為讀者了解美國未來印太戰略可能走向提供參考。

一、引言

未來四年美國在印度洋-太平洋地區的政策會如何變化？預計2025年美國將產生新一屆政府和國會，澳大利亞戰略政策研究所海外分支機構ASPI USA于2024年10月中旬舉行了一次“多樣化未來分析”（alternative futures analysis）活動，探討美國政策的驅動因素，以及這些因素在2028年11月之前可能發生的變化。七位印太專家參加了此次研討會，他們討論了未來四年可能決定美國政策的一系列因素，并評估了關鍵因素如何推動不同的結果。與會者設想了一系列可能出現的情景，反映了不同的政治、經濟、社會、技術和環境變量。

與會者認為，影響美國未來四年角色的兩個關鍵驅動因素是華盛頓對特定國家在印度洋-太平洋地區實力的看法，以及美國對該地區的關注程度。前者是決定華盛頓威脅感的關鍵因素，后者是決定華盛頓持續參與該地區事務能力的關鍵因素。該報告設想了四種可能的情況：跟隨美國、和平支點、后發制人、無力兼顧多重事務。

二、構建情景

該報告分三個階段構建情景。首先，與會者確定了未來四年可能決定美國在印度洋-太平洋地區角色的150多個因素，并對其進行了排序。其次，他們根據不確定程度和重要程度選擇了兩個主要因素，作為美國角色和軌跡的關鍵驅動因素，創建了一個2x2矩陣。第三，參與者和澳大利亞戰略政策研究所美國分部的分析師起草了敘述，以捕捉每種情景的要點。利用這種情景構建技術，該報告確定了廣泛的變量，包括國內和國際政治、機構競爭、精英之間的角逐、公眾動員、海外事件的影響以及美國盟友和對手的政策和行動。

與會者使用簡單的偏好匯總法對各種因素進行了定義、分類和排序，以確定關鍵的不確定性。報告的目標是區分那些看似不可避免或已確定、不太可能在任何戰略情境下發生重大變化的因素，與那些最可能影響或顯著改變美國在印度洋-太平洋地區角色和發展方向的關鍵因素。報告用兩個標準來衡量這些因素：結果的確定性，以及該因素對決定美國政策和實踐的重要性。在頭腦風暴會議上，與會專家討論了關鍵因素，并選擇了兩個主要變量來推動報告的情景假設：華盛頓對特定國家在印度洋-太平洋地區實力的看法，以及美國分散對該地區關注的程度。研討會期間，與會者通過填充2x2矩陣（如下圖）勾勒出了四種情景。

三、情景

（一）情景一

1. 跟隨美國

美國將其經濟、軍事和外交資源用于對抗特定國家。美國的嚴苛關稅制度針對的是美國的對手，但也為美國在印度洋-太平洋地區的盟友和親密合作伙伴留有余地。美英澳三邊安全伙伴關系（AUKUS）和美國的其他親密盟友繼續對特定國家和其他相關國家實施嚴格的、有針對性的出口管制限制。通過加強和發展與主要地區國家的雙邊合作關系，以及培育小型多邊合作關系，美國終于兌現其長期承諾，加大對印太地區的戰略投入。美國國會兩黨都支持遏制特定國家，強調美國資源有限，美國必須集中力量應對，而不能分散精力到其他可能削弱其實力的事務上。美國對地區問題的日益關注導致其在多邊交往中的安全優勢更加強硬。

2. 通往2028年的道路

從2025年開始，美國政府和國會都成功地限制和減少了美國在其他地區多重沖突中的參與，部分原因是兩黨就優先考慮印度洋-太平洋地區作為主要對外戰場的必要性達成了共識。

美國與印太地區盟國和伙伴進行接觸；在與韓國和日本以及日本和菲律賓的三邊關系中增加了安全方面的內容；鞏固了“四方安全對話”（QUAD）和“AUKUS”。在AUKUS第二支柱安排的基礎上，華盛頓通過有針對性的外國直接投資，尋求在美國的印太盟國中建立共同的國防工業基地，同時吸引盟國投資美國的關鍵產業，如鋼鐵生產、民用和軍用造船業。這種經濟和外交策略有助于重振美國海軍和海軍陸戰隊（到2028年，或將大部分海外行動轉移到印太地區）。

從2025年起，美國對其主要貿易伙伴實施了嚴厲的關稅管制，并加強了針對于對手國家的出口管制。然而，到2026年，美國或將取消對其盟國和合作伙伴的關稅。在政府補貼的鼓勵下，美國工業增加了在美國和盟國的投資，推動了制造業和研發的提升。

美國加大了對該地區非盟國的外交努力，在太平洋島國設立了新的外交機構，在整個地區恢復了和平，調整了美國海岸警衛隊的方向，使其面向印度洋-太平洋行動，并在東南亞各地建立了美國研究中心。此外，美國還在多所大學開設了印太英才中心。

（二）情景二

1. 和平支點

到2028年，世界相對和平。烏克蘭和中東地區對美國資源的需求減少，使美國得以完成其長期承諾的向印度洋-太平洋地區的轉移，增加外交和軍事接觸，以保持對特定國家的領先優勢。美國的經濟政策繼續向其盟國和伙伴傾斜。隨著美國及其地區盟國向小型和雙邊努力傾斜，QUAD的影響力也在增加。軍事力量的平衡似乎已穩定下來，有利于美國。2024年后，在盟國和合作伙伴的支持下，美國持續的關稅和出口管制進一步阻礙了特定國家的經濟增長。人們默認美國將在經濟事務上發揮主導作用，大多數國家支持美國的優先事項。

2. 通往2028年的道路

從2024年起，美國大力推動歐洲、中東的部分地區達成和平協議。這使得美國能夠減少在這些地區的足跡，增加對印度洋-太平洋地區的關注、精力和投資。

美國深化了與韓國和日本以及與日本和菲律賓的三邊安全關系，并進一步推進了在“QUAD”和“AUKUS”中的合作活動。

美國戰略性地利用其經濟國策，降低了對盟國和合作伙伴的關稅，并重組了其工業和發展政策，以支持美國和盟國的海外公司。

（三）情景三

1. 后發制人

外交政策與“文化戰爭”問題一樣，在美國各政黨內部和政黨之間備受爭議。美國正在利用經濟和貿易政策來實現國內產業擴張，并以犧牲某些外交關系為代價，強制推行美國的政治優先事項。

2. 通往2028年的道路

更加關注國內事務和全面削減預算限制了美國在國際事務中作為。削減政府開支的行動與美國軍隊現代化和擴張的努力背道而馳。

美國的盟國和合作伙伴復制了許多針對特定國家的出口管制措施，美國提高關稅最初增加了美國政府的收入和國內產業投資，但長期來看卻降低了國內生產率，加劇了通貨膨脹。

公眾對政府官員和官僚的不滿上升，官僚預算大幅削減，導致國務院和美國國際開發署人員外流，使本已稀缺的資源更加捉襟見肘，降低了美國的發展成效。

2025年，俄羅斯針對多個北約國家的活動急劇增加。歐洲北約國家面臨聯盟結構的分裂，并日益意識到美國貢獻的局限性。與此同時，中東局勢愈發緊張。美國在歐洲的外交策略缺乏穩定性，削弱了盟國間的協作，導致成本上升、效率降低。

（四）情景四

1. 無力兼顧多重事務

到2028年，美國深陷印太地區以外的長期沖突。烏克蘭危機等仍在繼續。部分對手國家之間的協調不斷加強，分散了美國的力量，損害了美國在全球的威望和影響力。美國對其主要貿易伙伴持續征收高額關稅，削弱了人們對美國的信任。美國的印太政策被海外事務所困擾，缺乏持續參與的意愿，因此是臨時性的、缺乏戰略的。美國的地區盟國面對一個基本不存在的盟友，一直在努力從經濟、軍事和外交上填補空白。由于各國都在追求更雙邊、更易于管理的接觸，美國對國內問題的優先考慮限制了與其合作伙伴之間的經濟合作。美國的盟國和伙伴加強了相互之間以及與特定國家的經濟協調，不再關注美國的參與。美國試圖讓其他國家選擇美國而非特定國家的努力難以令人信服。

2. 通往2028年的道路

在美國影響力減弱、盟友關系緊張的情況下，特定國家成為印太地區的主導力量。這一趨勢反映出美國內部的分裂、經濟利益至上以及全球戰略分散的綜合影響。最終，特定國家在美國的有限阻力下實現了長期戰略目標。美國公眾在幾十年的“永遠的戰爭”中疲憊不堪、2024年大選的激烈，以及新政府專注于實現其國內議程，這些因素結合在一起，導致尤其是在印度洋-太平洋地區國際參與的政治空間縮小。

美國政府全面削減開支的企圖引發了關于國防開支優先事項的爭論。這些政治爭論減緩了專門用于印度-太平洋支點的資金分配，造船和武器制造計劃面臨持續拖延。

美國對其貿易伙伴實施全面經濟控制，引發了多方面的貿易爭端。受美國退出貿易協定影響的跨國公司對美國政府提起了法律訴訟。

日本、澳大利亞和韓國開始質疑美國的可靠性。面對美國持續不斷的關稅和戰略分心，公眾輿論越來越質疑與美國關系的價值。傳統上受美國核保護的日本和韓國開始討論發展自己的先進防御系統，包括核計劃。

澳大利亞認為美國的參與有限，因此探索與日本、印度等國以及部分東盟成員國開展更深層次的防務合作。東盟國家越來越多地接受了特定國家在海域的實際權威，并傾向于與特定國家而非美國開展安全合作。

美國縮減了在印度洋-太平洋地區的聯合軍事演習，同時呼吁地區盟國增加國防開支份額，以抵消預算限制以及在歐洲和中東地區部署的增加。地區盟國正變得更加獨立自主，或進一步認同特定國家的地區安全戰略。

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轉自丨啟元洞見

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