作者：樓志堅｜責任編輯：植鳳寅

高質量發展對普惠金融提升服務實體經濟能力具有重要意義。“監測評估”既是推進高質量發展的有效方法，也是重要工作內容。麗水市普惠金融服務鄉村振興改革試驗區(以下簡稱麗水金改試驗區)積極貫徹國家頂層設計要求，與第三方評估專家共同探索構建了全過程、多層次、系統性的普惠金融高質量發展評估體系(以下簡稱評估體系)，在監測評估過程中發揮了重要作用。建議在各試驗區探索經驗基礎上，持續深化我國的普惠金融監測評估工作。

監測評估是推進普惠金融高質量發展的有效方法和重要內容

推進普惠金融高質量發展需要加強監測評估。高質量發展需要從實踐和理論兩方面共同推進。改革試驗等類型的實踐工作是由“制定目標—采取措施—取得成效—監測評估—調整政策—達成目標”等環節形成的完整閉環，監測評估對優化政策框架有著重要的決策參考意義。同時，從方法論角度看，監測評估可收集客觀數據、驗證假設，因此對普惠金融領域的理論發展也有重要作用。

很多國家將監測評估納入普惠金融發展戰略，從一開始就將監測評估列為推動普惠金融發展的重要任務。巴西、墨西哥在其2012年的普惠金融國家戰略中提出了構建統計指標體系;印度、菲律賓分別在2019年、2022年提出了三大維度22個指標以及四個方面24個指標的評估框架;2024年10月，美國在其普惠金融戰略中提出了五個方面的指標度量要求。通過開展監測評估推動普惠金融高質量發展已成為全球共識。

我國頂層設計對監測評估提出了更高要求。2015年末國務院印發的《推進普惠金融發展規劃(2016—2020年)》提出了“健全監測評估”的要求。2023年10月印發的《國務院關于推進普惠金融高質量發展的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)將該任務升級為“強化監測評估”，并明確要求“建立健全與高質量發展相適應的普惠金融指標體系，探索開展以區域、機構等為對象的普惠金融高質量發展評價評估”。

金融管理部門、改革試驗區與第三方評估共同探索強化監測評估工作。中國人民銀行于2016年下發《中國普惠金融指標體系填報制度》，并聯合中國銀保監會于2021年發布《金融機構服務鄉村振興考核評估辦法》。同時，各金融改革試驗區也在中國人民銀行《區域金融改革試點評估工作指引》引導下將評估工作逐步納入試驗區任務清單。在此過程中，第三方評估也在試驗區評估工作中積累了相關經驗。各方實踐共同為探索構建普惠金融系統性評估體系提供了前提條件。

麗水市對強化普惠金融高質量監測評估的全方位探索

麗水金改試驗區將評估體系列為“十大標志性任務”之一，并聯合中國人民大學中國普惠金融研究院來共同構建。從評估內容看，該體系積極響應了《實施意見》中關于“強化監測評估”的要求。

評估體系是由多方面工作構成的系統工程。一是“全過程”。與以往試驗區評估主要聚焦于中期、終期兩個時點不同，此次評估將貫穿麗水金改試驗區5年全周期，每年開展“年度評估”，提升評估及時性。二是“多層次”。評估不再局限于“區域總體”，而是包含了“金融機構”“各縣域”“區域總體”三個層次的評估對象，提升了評估的全面性及精準性。三是“系統性”。評估不再局限于“金融領域成效”，還將開展評估“金融服務對經濟社會的影響”。四是定量與定性評估相結合。評估既包含利用統計數據開展的定量分析，也包含了案例研究等定性分析。五是評估成果更加多元，包括了普惠金融高質量發展指標體系、各年度報告、中期與終期評估報告、專題研究成果、交流合作活動等。

“高質量發展評估指標體系”(以下簡稱“指標體系”)是評估體系的基礎性成果。其設計思路以“高質量發展”為總體導向。一是持續深化我國在服務便利化、快速加大支持規模等方面已取得的成功經驗。經過十多年快速發展，我國普惠金融服務在數字化、“最后一公里”建設、總體規模等方面已領先全球。在高質量發展階段，這些優勢需持續深化。二是引入金融健康、生態體系等前沿理念。新冠疫情沖擊等非常規事件使越來越多的國家、國際組織、研究機構日益重視金融健康，美國、菲律賓以及世界銀行均將“金融健康”或“金融韌性”納入監測評估。此外，高質量發展還需彌補普惠保險、創業投資、普惠理財等方面的短板，完善普惠金融生態體系。三是加快推動金融“五篇大文章”融合發展。普惠金融與“五篇大文章”中其他四個方面緊密相關，很多科技創新來自中小微企業，綠色轉型與小微企業、“三農”息息相關，支持養老事業發展是普惠金融的重要目標，而數字金融是普惠金融提升效率的重要工具。因此，推動金融“五篇大文章”融合發展，必將加大普惠金融對經濟社會發展的支持力度。

根據設計思路所覆蓋的評估目標，“指標體系”總體框架包含了四大維度。其中，“區域”評估(全市與縣域)為“普及便利性、重點領域支持力度、風險防控、普惠金融生態體系”。“金融機構”評估為“普及便利性、重點領域支持力度、風險防控、制度建設”(見表1、表2)。此外，在“指標體系”構建完成后，評估團隊通過在數據處理、標準化、權重設定、指數合成等環節比選多種方法，最終形成了直觀反映區域或機構普惠金融高質量發展水平的相關指數。

評估體系成果的運用與后續工作建議

運用以上“指標體系”及相關案例，評估團隊對麗水市2023年度普惠金融服務鄉村振興改革試驗區工作進行了評估，主要結論如下。

2023年普惠金融服務鄉村振興改革試驗工作總體成效較為顯著。一是區域總指數增長較快。2023年區域總指數為123.53，相比金融改革基期2022年增長超過20%。分維度看，金融對“鄉村振興等重點領域支持力度”增幅較大，普惠金融生態體系尤其是基礎設施及制度建設得到強化。二是金融機構服務總體水平較高。法人銀行總指數相比2022年增長超過10%，保險業總指數處于2019年以來最高水平。三是十大標志性任務全面破題。麗水市以融合發展為導向，在綠色普惠、數字普惠、共富普惠等方面取得了階段性成果。四是區域金融改革工作獲得廣泛認可與肯定。多個區域案例、數字金融平臺建設獲得了國家級獎項。

2023年普惠金融服務鄉村振興改革試驗工作有多個亮點。一是新型數字普惠金融基礎設施，如人民銀行麗水市分行搭建的“‘兩小’創業通平臺”，通過賦能金融機構助力在外創業的小超市、小賓館等小微企業發展。二是金融機構聯合金融管理部門開展的“企業生態信用貸”，將生態行為納入ESG多維授信評價體系，增加相關企業的融資額度或降低融資成本，提升了綠色普惠金融發展空間。三是混合融資助推社會責任投資。金融機構將開發性融資與商業性融資相結合，助力糧食與綠茶產業共同發展，兼顧了國家糧食安全與共同富裕雙重目標。四是“政銀保”協同助力地方法人銀行構建差異化服務體系。在產業政策引導下，地方法人銀行與保險機構充分合作，構建了支持縣域支柱產業發展的“全產業鏈、金融與產業服務融合”的差異化服務體系，提升了自身市場競爭力。五是保險業加大全過程風險管理助力農業現代化進程，為保障農業生產、減輕管護成本發揮了積極作用。

推進普惠金融高質量發展過程中也面臨一些挑戰。一是普惠金融服務生態體系需加快完善。雖然麗水市普惠信貸總體處于較高水平，普惠保險產品“浙麗保”覆蓋率也已達到90%以上，但作為金融改革試驗區，還應在深化普惠保險、支持創業投資等方面開展持續探索。二是亟須構建差異化的服務體系。近年來普惠金融市場競爭加劇，試驗區應積極引導大中小機構根據比較優勢，形成差異化服務模式。三是助力融合發展的基礎設施建設仍需加強。需要加強綠色普惠、科技普惠等方面相關政策與標準建設，加快金融“五篇大文章”融合發展。四是生態產品價值實現面臨一定挑戰。麗水市推出了“生態抵質押貸”“生態信用貸”“浙麗林業碳匯貸”等綠色普惠金融產品，但在實踐中仍面臨著生態產品抵質押難、碳匯市場交易不活躍、生態價值轉化不充分等挑戰。五是需關注金融健康。麗水市總體金融穩定性較高，但近年來居民和非金融企業的杠桿率有一定上升，為此需要積極關注這些群體的金融健康狀態。

強化監測評估推進高質量發展的若干建議。麗水市構建的普惠金融評估體系為我國加強監測評估提供了示范樣本，建議開展如下工作持續深化。一是完善評估體系。麗水市將指標體系、年度評估、中期/終期評估、專題研究、國際國內交流等工作全部納入“評估體系”，后期可根據這些工作成果系統性總結評估的經驗模式。二是探索構建通用性評估指標體系與相關金融標準。麗水金改試驗區已探索形成了一套度量普惠金融高質量發展的指標體系，但仍需與金融管理部門、其他各試驗區進行合作，優化相關細節，探索在全國推廣運用甚至形成相關“金融標準”。三是完善數據采集與統計制度，包括構建規范的數據收集制度、增加金融“五篇大文章”融合發展類統計指標、合理開放數據權限等。

作者系中共麗水市委常委、麗水市人民政府常務副市長

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