2025年中央一號文件再次嚴正聲明：“不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房”。這一新規的出臺，既是法律紅線的重申，也為鄉村振興劃定了清晰的“三不得”原則。作為深耕土地法律實務的律師團隊，本文將從法律依據、違法風險、合規路徑三方面，為公眾厘清政策核心要點。

2025年2月23日，中央一號文件發布。其中，在管好用好農村資源資產中提到：扎實做好房地一體宅基地確權登記頒證。探索農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現形式。不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房。有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全收益分配和權益保護機制。因地制宜發展新型農村集體經濟，不對集體收入提硬性目標，嚴控集體經營風險和債務。持續深化農村集體資金、資產和資源管理專項治理。推進新增耕地規范管理和合理利用。

來源：央視新聞、中國新聞網

一、“三不得”原則的法律邏輯

中央一號文件強調的“兩個不允許”，實為“三不得”原則的具象化表達。其法律內核可歸納為：

1. 非集體成員“不得取得”宅基地使用權

根據《土地管理法》第九條、第六十二條，宅基地所有權歸屬農民集體，使用權僅限本集體經濟組織成員。農村村民一戶只能擁有一處宅基地。

城鎮居民、退休干部等非集體成員，因不具備成員身份，無權通過買賣、贈予、繼承（僅限房屋）等方式取得宅基地使用權。

城鎮居民繼承的只是宅基地的使用權。根據‘房地一體’原則，繼承人可隨農房所有權繼承宅基地使用權，但宅基地本身不可單獨繼承。所以，城鎮戶籍子女繼承農村宅基地的前提是該宅基地上有農房。如果宅基地上沒有房屋，則無法繼承宅基地使用權。

2. 宅基地“不得強制或變相強制農民放棄”

宅基地法定用途為“保障農村居民居住需求”，《土地管理法實施條例》第三十六條明確：禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地，禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件，禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地。

3. 村集體“不得違規分配”宅基地

部分地方以“鄉賢回鄉”“村民決議”等名義，將宅基地分配給退休干部等非集體成員，此舉違反《土地管理法實施條例》第三十四條“農村村民申請宅基地的，應當以戶為單位向農村集體經濟組織提出申請”的規定。新規明確：不允許退休干部到農村占地建房，此類行為無效，相關責任人可能被追責。

二、違法交易的三類高風險場景

從司法實踐看，宅基地違法交易常隱藏于三類場景中，需重點警惕：

場景1：以租代售

表現形式：簽訂20年以上“超長期租賃合同”，或約定“租金一次性付清，到期自動續期”。

法律后果：根據《民法典》第一百五十三條，此類合同因“規避法律強制性規定”無效。若遇征拆，承租人無權主張土地補償，且可能被強制騰退。

場景2：合作開發

表現形式：城鎮居民出資、農民出地“合作建房”，建成后按比例分配房屋。

法律風險：該模式涉嫌變相買賣宅基地，房屋可能被認定為違建。2020年自然資源部已明令禁止此類行為，違者將面臨拆除（《自然資源部 農業農村部關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知》）。

場景3：代持過戶

操作手法：買方借用農民身份代持宅基地，通過“分戶”“贈予”等手段過戶。

風險預警：一旦發生糾紛，代持協議因違法無效，買方“錢房兩空”；賣方亦可能因“非法轉讓”被追繳違法所得。

三、合規路徑：盤活宅基地的三大合法方式

新規并非限制農村發展，而是為合法利用劃定邊界。農民及下鄉主體可通過以下方式規避風險：

1.租賃經營（期限≤20年）

依據《民法典》第七百零五條，租賃合同最長20年。適合用于民宿、倉儲等短期項目，但需注意：合同需經村集體備案；不得改變房屋主體結構及土地用途。

2.轉為集體經營性建設用地入市

在農民自愿的前提下，村集體可依法把有償收回的閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市，通過出讓、拍賣等方式產生收益，直接歸農村集體所有，為農村經濟發展和基礎設施建設等提供資金支持，促進鄉村振興。

《鄉村振興促進法》第六十七條：經國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途并依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以依法通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，優先用于發展集體所有制經濟和鄉村產業。

3.有償退出機制

《土地管理法》第六十二條：國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

具體補償標準由省級政府制定

中央政策為鄉村振興劃清“可為與不可為”，唯有敬畏法律紅線，才能實現可持續發展。錕涵律所以“專業+溫度”助力每一份鄉村愿景合規落地。

本文旨在法規之一般性分析研究或信息分享，不構成對具體法律的分析研究和判斷的任何成果，亦不作為對讀者提供的任何建議或提供建議的任何基礎。作者在此明確聲明不對任何依據本文采取的任何作為或不作為承擔責任。