裁判要旨

當(dāng)事人因行政機(jī)關(guān)違法核發(fā)土地使用證，享有的相應(yīng)的信賴?yán)妫谛姓C(jī)關(guān)撤銷該土地使用證后，應(yīng)當(dāng)依法予以保護(hù)。信賴?yán)姘ɑ趯π姓C(jī)關(guān)錯誤核發(fā)土地使用證而依法在案涉土地上的合法投入及其利息損失等。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2023）最高法行申235號

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）趙某某。

被申請人（一審被告、二審上訴人）山西省運城市人民政府。住所地：山西省運城市鹽湖區(qū)河?xùn)|街248號。

法定代表人儲祥好，市長。

再審申請人趙某某因訴被申請人山西省運城市人民政府（以下簡稱運城市政府）不履行征收補(bǔ)償法定職責(zé)一案，不服山西省高級人民法院(2022）晉行終537號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進(jìn)行審查，案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

趙某某系某某汽車運輸有限公司員工，城鎮(zhèn)居民。1996年，趙某某從山西省運城市某某村委會（以下簡稱某某村委）以X元的價格購買案涉150平方米土地，并墊石頭院基。2003年11月25日，山西省運城市國土資源局鹽湖分局（以下簡稱鹽湖分局）作出運鹽國土資處字（2003)第377號行政處罰決定，對包括趙某某在內(nèi)的10位被處罰人以未經(jīng)土地部門批準(zhǔn)，私自與某某辦事處某某第五生產(chǎn)隊協(xié)議買地，未辦理用地手續(xù)為由，分別處以罰款1200元。2003年11月27日，趙某某繳納罰款1200元。2004年1月12日，鹽湖分局為趙某某辦理運鹽國用（XXXX）第XXXXXX（XX）XXXX號國有土地使用證（以下簡稱案涉土地證）。2017年11月16日，山西省人民政府下發(fā)晉政地字【2017】194號文件，批復(fù)將鹽湖區(qū)集體農(nóng)用地26.2352公頃進(jìn)行征收，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并辦理征收手續(xù)，同時征收集體建設(shè)用地24.3372公頃。2020年8月26日，山西省運城市規(guī)劃和自然資源局作出關(guān)于山西省運城市鹽湖區(qū)人民政府（以下簡稱鹽湖區(qū)政府）違規(guī)辦理30余戶國有土地證事宜的意見，決定由原發(fā)證機(jī)關(guān)對其違規(guī)核發(fā)給該30戶的《國有土地使用證》予以注銷。2020年9月2日，山西省運城市不動產(chǎn)登記中心（以下簡稱市登記中心）注銷案涉土地證。征收過程中，趙某某要求按國有土地征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，未達(dá)成一致意見。趙某某提起本案行政訴訟，請求判決運城市政府履行征收補(bǔ)償法定職責(zé)。

一審判決認(rèn)為，趙某某作為城鎮(zhèn)居民，1996年以建房為目的向某某村委購買集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過縣級人民政府批準(zhǔn)，現(xiàn)有證據(jù)無法證明其購地行為經(jīng)過縣級人民政府的批準(zhǔn)。案涉土地證已由鹽湖分局注銷，趙某某并未取得案涉土地的合法使用權(quán)，其認(rèn)為該地于2004年即轉(zhuǎn)為國有土地，沒有事實及法律依據(jù)。由于行政機(jī)關(guān)的原因錯誤頒證，致使趙某某持有案涉土地證十六年，2020年市登記中心注銷案涉土地證，使其信賴?yán)媸艿綋p失。而案涉土地于2018年納入征收范圍，運城市政府作為征收主體應(yīng)當(dāng)對趙某某進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償，給予其必要的信賴?yán)姹Ｗo(hù)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條、《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第九十一條之規(guī)定，判決運城市政府于本判決生效后60日內(nèi)，對趙某某所申請的補(bǔ)償事項作出處理決定。

運城市政府不服，提出上訴。

二審判決認(rèn)為，趙某某主張的補(bǔ)償利益實際包括案涉宅基地及其在該宅基地的地上物。根據(jù)一審查明事實，趙某某案涉土地證被注銷，失去在本案中主張補(bǔ)償宅基地利益的權(quán)源基礎(chǔ)，對其該項請求不予支持。另，針對案涉宅基地上的地上物，因運城市政府在征收案涉土地時未對該地上物補(bǔ)償，運城市政府依法應(yīng)當(dāng)對趙某某案涉宅基地的地上物作出處理決定。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。

趙某某仍不服，向最高人民法院申請再審。

趙某某申請再審稱，再審申請人持有的是《國有土地使用證》，即使案涉土地證被注銷，按照信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，運城市政府也應(yīng)當(dāng)按照國有土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以征收補(bǔ)償。請求撤銷二審判決，維持一審判決。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國土地管理法》（2004年修訂）第四十三條第一款規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。第四十四條第一款規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。”第四十七條第一、二款規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。”“征收耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。”根據(jù)上述規(guī)定，作為城鎮(zhèn)居民，只能申請使用國有土地，未經(jīng)征收程序使用集體土地，屬于違法用地行為，行政機(jī)關(guān)有權(quán)依法糾正。行政機(jī)關(guān)對于違規(guī)審批使用集體土地依法予以糾正，撤銷核發(fā)的國有土地使用證后，相關(guān)土地性質(zhì)仍然回歸原集體經(jīng)濟(jì)組織所有。征收時，土地征收補(bǔ)償費應(yīng)當(dāng)依法向土地所有權(quán)人集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行補(bǔ)償。城鎮(zhèn)居民因行政機(jī)關(guān)違法核發(fā)國有土地使用證，享有相應(yīng)的信賴?yán)妫魇諘r應(yīng)當(dāng)依法予以保護(hù)。信賴?yán)姘ɑ趯π姓C(jī)關(guān)錯誤核發(fā)國有土地使用證而依法在案涉土地上的合法投入及其利息損失等。本案中，趙某某系城鎮(zhèn)居民，1996年違法從某某村委購買集體土地。2004年前后，鹽湖分局作出罰款行政處罰決定后，給趙某某辦理《國有土地使用證》，未經(jīng)征收程序?qū)⒓w土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀`反土地管理法的相關(guān)規(guī)定。2020年市登記中心依法糾正錯誤頒證行為，注銷案涉土地證，案涉土地回歸集體土地性質(zhì)。征收過程中，運城市政府應(yīng)當(dāng)對趙某某基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在案涉土地上合法投入損失依法予以補(bǔ)償。故二審法院判決運城市政府對趙某某案涉土地上的地上物作出處理決定，并無不當(dāng)。趙某某主張應(yīng)當(dāng)按照國有土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以征收補(bǔ)償，不符合本案事實，沒有法律依據(jù)，以此為由申請再審，本院不予支持。

綜上，趙某某的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三、四項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回趙某某的再審申請。

審判長 郭修江

審判員 王曉濱

審判員 韓錦霞

二〇二三年六月三十日

法官助理 張雪明

書記員 卞志媛

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