作者：吳文汐

編輯：周上祺

圖源：攝圖網

隨著《武漢市國土空間總體規劃(2021—2035年)》正式獲批，中部6個省會城市的“2035總規”已全部出爐。

規劃對于各地總體定位、主要功能和空間基礎等進行了界定，也描摹出由重點城市支撐中部地區崛起的發展藍圖。

武漢被明確為中部地區唯一的中心城市和經濟中心，中部龍頭的地位更加穩固。鄭州、太原被定位為中部地區重要的中心城市；長沙為長江中游地區中心城市，南昌為長江中游地區重要的中心城市。

各地國土空間總規同時對于城市的“三區三線”進行了約束，以考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等方面對空間需求的統籌平衡。在城鎮開發邊界面積上，鄭州超越了武漢，以2074.69平方千米的面積位居中部第一，這也為鄭州規劃中2035年預計達到的1800萬人口規模打下基礎。

近年來，中部地區武漢、鄭州、長沙、南昌等市均提出過“創建國家中心城市”的目標。在受訪專家看來，各地國土空間總規的批復，讓中部地區的城市發展回歸現實，共同推動中部地區和長江中游城市群的發展，而不是爭相創建國家中心城市，但各地能否“抱團”形成發展的有機整體還面臨挑戰。

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武漢坐穩龍頭

各地國土空間總規中，城市的總體定位備受關注。梳理來看，中部地區6個省會城市中，只有合肥被定位為“長三角地區重要的中心城市”，其余城市均被劃分在中部大區或是長江中游地區。

縱向對比中部各市歷年的城市總規，在對于區域的定位上僅有長沙發生了變化，由上一版城市總規《長沙市城市總體規劃(2003年至2020年)》中的“長江中游地區重要的中心城市”變為如今的“長江中游地區中心城市”，其余城市延續上一版表述不變。

這些城市對于區域的總體定位，存在兩個方面的差異化，這一定程度上決定了城市在所處區域的地位及輻射的范圍。一方面，“中心城市”相較“重要的中心城市”，更強調其唯一性和引領地位，從這一角度來看，武漢坐實了“中部第一城”，且不僅僅是在經濟發展層面。另一方面，中部地區相較長江中游地區覆蓋面更廣，這一區分考慮到城市區位、能級和輻射力等各個方面因素。

武漢大學中國中部發展研究院副院長王磊向21世紀經濟報道記者表示，5個中部省會城市中，武漢、長沙、南昌是長江中游城市群的核心城市，因此長沙、南昌被定位為長江中游地區的中心城市或重要的中心城市是合理的，而武漢被定位為中部地區的中心城市，主要考慮到其輻射面和影響力會覆蓋到整個中部。因此，中部各市的定位中體現出了各自輻射帶動力以及分工側重上的不同。

更為明顯的變化在于，國家對于中部城市交通樞紐地位的認識進一步提升。5個省會城市中，武漢、鄭州由此前的“國家重要的綜合交通樞紐”晉升為“國際性綜合交通樞紐城市”，也是中部城市中僅有的兩個獲得國際頭銜的城市；而長沙、南昌、太原上一版的城市總規中并未提及過交通樞紐的定位，新版總規中均被定位為全國性綜合交通樞紐城市。

武漢和鄭州是兩座交通屬性極強的城市，且對于兩地而言并不能“就交通論交通”，正如武漢提出加快把交通區位優勢轉化為國內國際雙循環樞紐鏈接優勢，發力承擔起國際國內市場鏈接“雙節點”和“雙樞紐”的戰略功能。

2024年，武漢天河機場以3140.6萬人次的旅客吞吐量，時隔9年重奪中部第一；鄂州花湖國際機場貨運航班起降架次躍居全國第三，貨郵吞吐量居中部第一、全國第五。同時，中歐班列(武漢)連續2年每年開行突破1000列；武漢港集裝箱鐵水聯運量突破23萬標箱，居內河港口第一。

鄭州機場2024年貨郵吞吐量突破80萬噸，創下自1997年通航以來的最高紀錄；2024全年，鄭州累計開行中歐班列2052列，居全國第三位。不僅如此，依托發達的交通樞紐網絡，鄭州落地全國首個由國務院批復設立的國家級航空經濟發展先行區——鄭州航空港經濟綜合實驗區，近年來，鄭州航空港發展跨境電商等新業態以及新能源汽車等新產業，2024年該區實現GDP增速13%。

在王磊看來，中部地區的發展并非一個封閉、割裂的系統，而應該在開放的前提下將中部地區的發展放在全國的尺度中看，融入雙循環新發展格局。中部地區如何發揮好區位優勢，在深化自身改革的同時鏈接國際和國內市場，這也是其發展的特色所在。

中國城市經濟學會副會長、長江經濟帶智庫聯盟秘書長秦尊文在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，中部城市國土空間總規的批復，對城市下一階段的發展起到了指引作用，應按照批復中的定位和功能優化自身的發展方向。過去部分城市把自身定位得較高，如今可能要回歸到實際情況。

2016年12月，《促進中部地區崛起“十三五”規劃》發布，明確提出“支持武漢、鄭州建設國家中心城市”。相較于武漢和鄭州獲得過國家層面的支持，長沙、南昌則由省政府出面，支持其創建國家中心城市。2019年7月，江西省人民政府印發了《大南昌都市圈發展規劃（2019-2025年）》，其中提出支持南昌市爭創國家中心城市；2022年4月，中共湖南省委、湖南省人民政府印發《關于實施強省會戰略支持長沙市高質量發展的若干意見》，其中的目標任務第一項便是“創建國家中心城市”。

“中部地區城市的發展格局將回歸現實，而不是‘一窩蜂’去爭創國家中心城市。”秦尊文指出，各地國土空間總規獲批后，中部經濟區的發展值得期待。中部地區在城鎮體系的劃分上已經較為完整，但幾個省份之間還存在南北差異和產業結構上的不同，今后能否抱團形成發展上真正的有機整體還有待觀察。

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鄭州以“土地”謀超車

除城市總體定位外，各地國土空間總規中還明確了城市的功能性定位。新版總規明確了武漢中部經濟中心的地位，但也有不少人注意到，武漢是中部城市中唯一沒有被賦予先進制造業基地功能的城市。

王磊認為，沒有提及先進制造業基地的功能，并不代表這一功能沒有或是不重要，而是融入到了武漢中部經濟中心和科技創新中心等更高的定位中。這一過程中，武漢的先進制造業需要對中部地區的經濟發展形成輻射引領作用，且需要在先進制造業發展中實現科技創新的功能。

相比其他中部城市獲得多個功能性定位，南昌和太原兩地僅承擔了區域先進制造業基地或華北先進制造業基地這一個功能。兩座城市近年來在中部省會城市中的發展也相對滯后。不過，南昌和太原兩地的國土空間總規中也透露出發展的新機遇。相較于武漢、長沙、鄭州聚焦于中部地區、長江中游地區以及所在城市群、都市圈的發展，南昌總規中提出“對接長三角一體化發展和粵港澳大灣區建設”，太原總規中提出“深度融入京津冀協同發展”。

秦尊文表示，太原如今的發展在中部地區并不突出，整個山西的轉型步伐較慢，問題出在產業結構單一、綜合發展不夠，成敗均在于煤炭產業。在新發展格局和地緣政治沖突下，保障能源安全十分重要，發揮煤炭在能源體系中的兜底作用，山西被寄予厚望，且太原本身在航空、電子科技等產業上具有較好基礎，如今強調戰略腹地建設，太原便是一個戰略腹地，對接京津冀地區能夠推動太原的產業發展和新質生產力發展走得更快。

值得關注的是，國土空間總規還需要對城市的“三區三線”進行約束，目的是對一定區域國土空間保護、開發、利用和整治在空間和時間上作出的安排，以推動人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一。

梳理來看，太原劃定的耕地和永久基本農田保護紅線相較其他中部城市而言更加寬裕，只需保留約14.90%的土地作為耕地和9.85%的土地作為永久基本農田。而南昌這兩個指標分別達到了約33.78%、29.85%。

土地作為工業生產最大的生產資料，城鎮開發邊界面積越大在一定程度上決定了城市工業用地的上限越高，同時人口容納的空間越大。

在城鎮開發邊界面積上，5座城市依次為：鄭州（2074.69平方公里）、武漢（1813.35平方公里）、長沙（1308.67平方公里）、南昌（998.63平方公里）、太原（735.42平方公里）。鄭州超越了武漢，位居第一位。從城鎮建設用地的開發強度（城鎮開發邊界/城市總面積）來看，鄭州這一指標為27.42%，也高于武漢的21.16%。

2023年10月，自然資源部印發《關于做好城鎮開發邊界管理的通知（試行）》，提出各類城鎮建設所需要的用地（包括能源化工基地等產業園區、圍填海歷史遺留問題區域的城鎮建設或產業類項目等）均需納入全省（區、市）規劃城鎮建設用地規模和城鎮開發邊界擴展倍數統籌核算，不得擅自突破城鎮建設用地規模和城鎮開發邊界擴展倍數。

在秦尊文看來，鄭州獲批的城鎮開發面積在中部最大，其重要原因是河南戶籍人口基數大，如今倡導農業轉移人口就近就地城鎮化，鄭州具有一定優勢，如何實現產業和人口的平衡，城鎮化和工業化是鄭州未來發展中的重點方向。而武漢的城鎮開發邊界面積沒有鄭州高，強調其更應該走內涵式發展的道路，發展高技術產業，工業化程度或發展水平越高，越有利于土地的集約化利用。

本期編輯 丹華