案例主要內(nèi)容

包裝公司訴某區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局、某區(qū)人民政府行政處罰及行政復(fù)議案

基本案情

2021年9月7日，某區(qū)市監(jiān)局對(duì)包裝公司進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，發(fā)現(xiàn)其車間內(nèi)有在用電動(dòng)叉車一輛，該叉車無(wú)銘牌、無(wú)車牌，叉車兩側(cè)有“h200015”“合力叉車”字樣，該公司現(xiàn)場(chǎng)不能提供該車的檢驗(yàn)、登記手續(xù)。某區(qū)市監(jiān)局現(xiàn)場(chǎng)作出《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》5并當(dāng)場(chǎng)送達(dá)該公司，要求其于2021年10月18日前采取以下措施予以改正或者消除事故隱患：1.停止使用未經(jīng)檢驗(yàn)登記的叉車；2.不得使用無(wú)操作人員證的人員操作叉車。

2021年9月8日，某區(qū)市監(jiān)局再次進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，核實(shí)涉案叉車牽引電動(dòng)機(jī)的出廠編號(hào)、型號(hào)及生產(chǎn)公司等信息。同日，某區(qū)市監(jiān)局以該公司涉嫌使用未檢驗(yàn)的叉車為由立案。2021年9月17日，某區(qū)市監(jiān)局對(duì)該公司負(fù)責(zé)人進(jìn)行調(diào)查詢問(wèn)，其自認(rèn)涉案叉車是2014年2月購(gòu)置的二手叉車，沒(méi)有發(fā)票、銘牌、合格證、說(shuō)明書等任何出廠材料，未辦理檢驗(yàn)、登記手續(xù)，叉車司機(jī)為其本人，無(wú)操作證件，并提交《叉車購(gòu)買合同》《叉車來(lái)源保證書》、出售人身份證復(fù)印件以及該公司職工證明。后該公司分別于2021年9月30日、11月3日、11月4日向某區(qū)市監(jiān)局提交了公司負(fù)責(zé)人的特種設(shè)備作業(yè)人員申請(qǐng)材料受理憑證、新購(gòu)置叉車的《合格證明書》《特種設(shè)備檢驗(yàn)意見通知書（1）》《機(jī)動(dòng)工業(yè)車輛定期（首次）檢驗(yàn)報(bào)告》《特種設(shè)備使用登記表》《特種設(shè)備使用登記證》。

2021年12月17日，某區(qū)市監(jiān)局作出行政處罰決定，對(duì)該公司處罰款3萬(wàn)元。該公司繳納罰款后向某區(qū)政府申請(qǐng)行政復(fù)議。某區(qū)人民政府經(jīng)審查，維持了涉案行政處罰決定。該公司不服，訴至法院。

案件焦點(diǎn)

1、被告某區(qū)市監(jiān)局作出的行政處罰決定適用法律是否正確、恰當(dāng)。

2、被告某區(qū)政府所作行政復(fù)議決定適用法律是否正確。

法院裁判要旨

山東省萊西市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第六條的規(guī)定，行政處罰具有懲戒違法行為的性質(zhì)，同時(shí)也有糾正、預(yù)防和減少違法行為的功能。行政處罰的目的并不在于罰款本身，而是通過(guò)懲戒性的措施教育公民、法人或者其他組織自覺守法，從而達(dá)到預(yù)防違法的實(shí)際效果。該法第三十三條第一款明確了有條件的“首違不罰”，即對(duì)于違法者，同時(shí)滿足初次違法、危害后果輕微、及時(shí)改正三個(gè)條件的，行政機(jī)關(guān)可以不予行政處罰。本案中，原告的行為確系違反了《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》第三十二條第一款的規(guī)定，但被告某區(qū)市監(jiān)局對(duì)原告系初次違法、所涉特種設(shè)備數(shù)量較少以及原告在自用該叉車過(guò)程中也未造成實(shí)際危害后果等事實(shí)予以確認(rèn)，且在被告某區(qū)市監(jiān)局作出《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》之后，原告也及時(shí)將涉案叉車進(jìn)行報(bào)廢處理，又購(gòu)置了新的、經(jīng)登記檢驗(yàn)合格的叉車并申請(qǐng)了特種設(shè)備作業(yè)人員資格，消除了涉案叉車的安全隱患，符合對(duì)先前違法行為進(jìn)行及時(shí)糾正的情形。故原告的行為已滿足了“首違不罰”的三項(xiàng)條件，被告某區(qū)市監(jiān)局可根據(jù)上述情形適用《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十三條第一款的規(guī)定，對(duì)原告包裝公司不予行政處罰。

被告某區(qū)市監(jiān)局通過(guò)前期的現(xiàn)場(chǎng)檢查、調(diào)查詢問(wèn)、指令改正等行為，其引導(dǎo)和促進(jìn)企業(yè)自覺守法的目的已經(jīng)達(dá)到。故在這種情況下，被告某區(qū)市監(jiān)局再對(duì)原告作出罰款3萬(wàn)元的處罰，無(wú)疑不僅加重了企業(yè)在疫情之下的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也與社會(huì)大力倡導(dǎo)的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，支持中小企業(yè)發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向明顯不符，且有悖于《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的立法目的，故，法院不予支持。

被告某區(qū)市監(jiān)局主張?jiān)孢`法行為屬于安全生產(chǎn)領(lǐng)域，不在《山東省輕微違法行為不予處罰清單》之中，不應(yīng)免除處罰。經(jīng)審查，法院認(rèn)為，綜觀原告對(duì)糾正違法行為采取的多項(xiàng)補(bǔ)救措施，被告欲作出行政處罰的實(shí)際效果已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。不罰清單雖未列明特種設(shè)備輕微違法不予處罰的情形，但亦未將其排除在外，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)仍可以直接適用。因此，對(duì)其上述主張本院不予支持。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人是否及時(shí)糾正違法情形應(yīng)慎重研判，不能為了片面追求優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境導(dǎo)致公共利益受損，對(duì)拒不改正的，仍可依法依規(guī)作出行政處罰。不論是《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的“首違不罰”規(guī)定，還是《山東省輕微違法行為不予處罰清單》（2021年版），均體現(xiàn)了對(duì)初次輕微違法行為的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，引導(dǎo)行政相對(duì)人及時(shí)自我改正，主動(dòng)消除、減輕社會(huì)危害后果。因此，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)采取的行政措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)，做到寬嚴(yán)相濟(jì)、過(guò)罰相當(dāng)，盡量采用對(duì)行為主體權(quán)益減損最小的方式實(shí)現(xiàn)法律目的，做到不僅讓執(zhí)法有力度，也更有溫度。綜上，原告使用的涉案叉車未經(jīng)檢驗(yàn)合格屬實(shí)，被告某區(qū)市監(jiān)局在職權(quán)范圍內(nèi)，作出被訴行政處罰的行為雖無(wú)不當(dāng)之處，但未充分衡量違法情節(jié)和危害程度等因素，作出的處罰有違行政處罰過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，也不符合“首違不罰”的規(guī)定。

山東省萊西市人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第二項(xiàng)、第七十九條、《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國(guó)行政訴訟法> 的解釋》第一百三十六條第一款之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷被告某區(qū)市監(jiān)局于2021年12月17日作出的《行政處罰決定書》。

二、撤銷被告某區(qū)人民政府于2022年5月15日作出的《行政復(fù)議決定書》。

某區(qū)市監(jiān)局不服一審判決，提起上訴。山東省青島市中級(jí)人民法院同意一審法院意見。

山東省青島市中級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

法官后語(yǔ)

本案主要涉及對(duì)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十三條第一款規(guī)定的“首違不罰”制度的理解和適用問(wèn)題。

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十三條第一款規(guī)定“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的”，行政機(jī)關(guān)可不予處罰。該條規(guī)定的“首違不罰”既是行政處罰法處罰與教育相結(jié)合原則的具體體現(xiàn)，同時(shí)也符合行政處罰的功能定位。即對(duì)于違法者，同時(shí)滿足初次違法、危害后果輕微、及時(shí)改正三個(gè)條件的，行政機(jī)關(guān)可以不予行政處罰，且不應(yīng)以是否被列入“不罰清單”為前提條件。

一、“首違不罰”的適用條件

根據(jù)規(guī)定，“首違不罰”的適用必須同時(shí)滿足三項(xiàng)條件：一是初次違法；二是危害后果輕微；三是違法行為人及時(shí)改正。三者缺一不可。

“初次違法”顧名思義指的是第一次有某種違法行為。初次違法應(yīng)指當(dāng)事人生來(lái)第一次實(shí)施該性質(zhì)的違法行為，若為“首次”設(shè)定一定周期，則違法者周期外再犯將無(wú)需付出其他成本，這必然有違立法本意。如何來(lái)認(rèn)定初次，具體在執(zhí)法實(shí)踐中可通過(guò)詢問(wèn)當(dāng)事人，并查詢國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)以及執(zhí)法辦案系統(tǒng)來(lái)確定。

關(guān)于“危害后果輕微”的判斷因素則相對(duì)具有主觀性，危害后果表現(xiàn)為違法活動(dòng)對(duì)法律的對(duì)抗性程度、對(duì)社會(huì)公共利益和第三人合法權(quán)益的損害程度。輕微則意味著危害后果對(duì)法律的對(duì)抗性以及對(duì)公共利益和第三人權(quán)利的損害性較弱。“首違不罰”制度將危害后果輕微作為構(gòu)成條件之一，為具體執(zhí)法行為留有自由裁量余地的同時(shí)，也易形成權(quán)力尋租空間，引發(fā)公眾信任危機(jī)。因此，關(guān)于危害后果輕微的認(rèn)定可通過(guò)引入客觀的評(píng)價(jià)要素，如違法行為針對(duì)特定行為對(duì)象的，沒(méi)有造成或者造成較小的損失以及不利影響，當(dāng)事人主動(dòng)賠償損害、消除影響，與特定對(duì)象達(dá)成和解的；違法行為針對(duì)不特定行為對(duì)象的，沒(méi)有造成或者造成較輕的社會(huì)影響、沒(méi)有造成或者造成較小的損失以及不利影響，危害范圍較小，當(dāng)事人積極主動(dòng)采取整改措施及時(shí)賠償損失、消除影響的。各行政執(zhí)法領(lǐng)域也可根據(jù)實(shí)際情況及執(zhí)法特點(diǎn)，綜合考慮危害程度較輕、危害范圍較小、危害后果易于消除或者減輕以及其他能夠反映危害后果輕微的因素作出認(rèn)定。

關(guān)于“及時(shí)改正”的判斷標(biāo)準(zhǔn)有“及時(shí)”與“改正”兩個(gè)因素。“及時(shí)”強(qiáng)調(diào)時(shí)效性，以違法行為是否被發(fā)現(xiàn)及行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正期限為時(shí)間節(jié)點(diǎn)可以劃分為：在行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為線索之前主動(dòng)改正；在行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為線索之后，責(zé)令改正之前主動(dòng)改正；在行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正后按要求改正。從包容審慎執(zhí)法理念以及行政處罰教育、引導(dǎo)功能的角度而言，及時(shí)改正應(yīng)最遲在行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令限期改正的期限內(nèi)改正。“改正”的程度應(yīng)當(dāng)是消除危害后果和危險(xiǎn)隱患，使之恢復(fù)到違法行為發(fā)生之前的狀態(tài)，即未產(chǎn)生危害后果或者完全消除危害后果的程度。

二、“不罰清單”之外是否可以適用“首違不罰”

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十三條是作為規(guī)范行政處罰行為的法律規(guī)定，本案中，某區(qū)市監(jiān)局主張其參照的《山東省市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量基準(zhǔn)（試行）》《山東省輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為減輕行政處罰事項(xiàng)清單》（2021年版）則是地方規(guī)范性文件，根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法原則”，法律規(guī)定的效力顯然高于地方規(guī)范性文件的效力。在當(dāng)事人符合“首違不罰”情形下，市場(chǎng)監(jiān)管局以違法行為不在清單之列予以抗辯顯然不能得到支持。

在具體執(zhí)法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)更依賴于上級(jí)機(jī)關(guān)制定的“不罰清單”，以所涉違法行為是否被列入該清單為直接判斷依據(jù)。對(duì)此，行政處罰機(jī)關(guān)應(yīng)在具體執(zhí)法過(guò)程中精準(zhǔn)把握“首違不罰”制度的適用條件，在防止隨意設(shè)定條件的限縮適用的同時(shí)，也可通過(guò)引入告知承諾制，對(duì)拒不改正的，仍可依法依規(guī)作出行政處罰。

文章來(lái)源：魯法行談