裁判要旨

當事人與行政機關拆除涉案地上附著物的行為不存在利害關系，可以綜合四個因素予以判斷：

1.對涉案地上附著物的拆除具有行政決定基礎。正是基于基礎行政行為，才產生了當事人搬離涉案地上附著物、移交場地及相關單位拆除地上附著物的情況。當事人搬離涉案地上附著物及移交場地、相關單位拆除涉案地上附著物是對相關行政決定的執行。

2.沒有證據顯示拆除涉案地上附著物的行為存在強制因素。若是對“行政決定”的執行不具有“強制”因素，僅僅是將“行政決定”確定的權利義務內容予以實現，則難以構成行政強制執行行為。當事人積極配合行政機關，在其未拆遷時進行了搬遷。沒有證據證明存在強制拆除情形，亦沒有證據證明當事人在搬離之后仍然還對涉案地上附著物實施占有、使用等行為。當事人沒有提出過拆除涉案地上附著物系違背其意愿、系強制進行的證據。

3.沒有證據顯示拆除涉案地上附著物存在超范圍執行的問題。沒有證據顯示行政機關對相關行政決定確定范圍之外的地上附著物實施了拆除，或在拆除涉案地上附著物的過程中對當事人的動產等其他財產造成損害。

4.沒有證據證明當事人獲得行政補償的權益受到拆除涉案地上附著物行為的影響。當事人搬離時與相關部門的約定得到了落實，且參與到相關補償工作中。沒有證據證明行政機關因涉案地上附著物的拆除而削減或否定當事人依法應當獲得的行政補償權益。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2022）最高法行再321號

抗訴機關：中華人民共和國最高人民檢察院。

申訴人（一審原告、二審上訴人、再審申請人）：某某某有限公司。法定代表人：聶某某。

被申訴人（一審被告、二審被上訴人、再審被申請人）：廣西壯族自治區南寧市青秀區人民政府。住所地：廣西壯族自治區南寧市仙葫大道1號。

法定代表人：曾鵬鑫，該區人民政府區長。

委托訴訟代理人：梁汀，廣西壯族自治區南寧市青秀區城市管理綜合行政執法隊工作人員。

委托訴訟代理人：潘路云，廣西萬益律師事務所律師。

申訴人某某某有限公司（以下簡稱某某某公司）因訴廣西壯族自治區南寧市青秀區人民政府（以下簡稱青秀區政府）房屋行政強制及行政賠償一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院于2015年11月9日作出的（2015）桂立行終字第76號行政裁定，向檢察機關申請監督。中華人民共和國最高人民檢察院（以下簡稱最高人民檢察院）根據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一項、第三項、第四項及第九十三條第一款之規定，以高檢行監〔2018〕21號《行政抗訴書》向本院提出抗訴。本院于2022年2月24日作出（2022）最高法行抗8號行政裁定，提審本案。提審后，本院依法組成合議庭，對本案進行了審理。本案現已審理終結。

某某某公司訴稱，1.原告經過調研，要求租用南寧市中山壁畫河段灘涂、廣西軍區堤段路肩地下架空層。經南寧市邕江防洪大堤修建管理處同意并由該處向南寧市水利局呈報了《關于對租用南寧市中山壁畫河段灘涂的意見》《關于對某某某有限公司租用廣西軍區××路××層的意見》。南寧市水利局于2007年9月13日作出南水水管〔2007〕116號《關于某某某有限公司租用中山壁畫河段灘涂的批復》（以下簡稱〔2007〕116號批復）、同年11月14日作出南水水管〔2007〕139號《關于某某某有限公司的批復》（以下簡稱〔2007〕139號批復），同意其租用上述兩處場地，并就其于同年12月13日“堤防工程建設規劃范圍內旅游觀光項目開發建設的審批”申請事項同意許可，下發了該局《關于利用江北堤段設施進行旅游觀光及商業開發的意見》。廣西壯族自治區南寧市人民政府（以下簡稱南寧市政府）于2008年1月30日作出南府復〔2008〕15號《關于同意利用某某堤段的灘涂地進行旅游觀光及商業開發的批復》（以下簡稱〔2008〕15號批復），同意其對某某堤段面積約5畝的灘涂地進行旅游觀光及商業開發。南寧市規劃管理局于2009年3月9日作出南規函復〔2009〕144號《關于在邕江江北堤（部分）灘涂進行旅游觀光等商業項目開發規劃意見的復函》，答復該項目的建設、利用、保護和管理等有關活動應以南寧市水利局的意見為準。2.2012年3月13日，南寧市水利局發出《關于撤銷邕江涉河項目批復的通知》，決定撤銷某某涉河項目的批文，其中12條為〔2007〕116號批復、13條為〔2007〕139號批復。原告積極配合被告，在被告未拆遷時進行了搬遷，但被告沒有經過法定程序，既未告知原告拆遷時間，也未對原告進行補償及作出相關補償的有效法律文書，違法將其“某某堤段的灘涂地旅游觀光及商業開發項目”土地上的附著物進行了強拆，導致其遭受重大損失。南寧市青秀區房屋征收補償和征地拆遷辦公室與原告共同委托了廣西德勝工程造價咨詢有限公司對涉案項目進行造價統計工作。2013年5月17日，該公司作出了《工程預算書》，涉案項目工程造價：8490401.53元。依據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條、《南寧市城市房屋拆遷補償安置指導意見》第一條、第三條，南寧市國土局公布的文件，及原告公司為三級地段，雙方確定房屋面積為4040平方米等，被告應賠償原告：附著物8490401.53元、停產停業2424000元（4040×6個月×100元／月）、房屋搬遷費40400元（4040×10元／平方）、房屋搬遷獎勵40000元（4戶×10000元／戶）。為度過困難，2014年1月29日，南寧市青秀區財政局向原告支付了100萬元。綜上，涉案項目是經過相關部門審批許可的，是合法的項目。被告的行政行為程序錯誤，屬于違法行政。為此，請求判令：一、確認青秀區政府對某某某公司房屋的拆遷行為違法；二、判令青秀區政府賠償某某某公司損失共計9994801.53元。

廣西壯族自治區南寧市中級人民法院一審查明：經原南寧市邕江防洪大堤修建管理處呈報相關意見，南寧市水利局于2007年9月13日作出〔2007〕116號批復。該批復載明：“一、同意租用某某，只作為邕江旅游項目客船停靠點……三、臨時租用的場地內不能再搭建其他任何建（構）筑物，以保證邕江河道的行洪暢通……”。2007年10月10日，原南寧市邕江防洪大堤修建管理處（甲方）與某某某公司（乙方）簽訂了一份《協議書》。協議約定：依據〔2007〕116號批復，甲方同意將某某環境衛生承包給乙方管理，面積是3.46畝；甲方同意將以上堤段灘涂地租給乙方使用，收取乙方臨時占用費17300元/年；乙方臨時占用甲方空閑地作為旅游項目及游客上下船步級用地，須遵守城市規劃及環衛等部門的管理規定和辦理相關部門審批手續，并負責做好安全防護措施及周邊綠化和環衛工作；甲、乙雙方約定該協議書的有效期為3年。2007年11月14日，南寧市水利局又作出〔2007〕139號批復。該批復載明：“一、同意在非汛期期間租用某某路肩地下架空層作為辦公、授課場所。二、臨時租用的場地內不能搭建任何建（構）筑物，以保證邕江河道的行洪暢通……”。2008年1月30日，南寧市政府作出〔2008〕15號批復，同意某某某公司對某某堤段面積約5畝的灘涂地進行旅游觀光及商業開發。

2012年3月13日，南寧市水利局發出《關于撤銷邕江涉河項目批復的通知》，稱根據《中共南寧市委辦公廳、南寧市人民政府辦公廳關于印發 <南寧市實施邕江兩岸綜合整治暨“綠滿邕城”工程總體方案> 的通知》精神及當時審批文件約定，決定撤銷某某涉河項目的批文，其中第12條為某某某公司取得的〔2007〕116號批復、第13條為某某某公司取得的〔2007〕139號批復。2012年3月15日，南寧市水利局發出《關于要求限期拆除邕江涉河項目的通知》，稱根據《中共南寧市委辦公廳、南寧市人民政府辦公廳關于印發 <南寧市實施邕江兩岸綜合整治暨“綠滿邕城”工程總體方案> 的通知》精神及《關于撤銷邕江涉河項目批復的通知》，從某某涉河的項目，要求各業主于2012年3月25日前進行自行拆除，逾期不拆除的，由有關部門依法進行強制拆除。某某某公司的法定代表人聶某某于2012年3月15日收到該通知，并在該通知上簽名。2012年6月7日，南寧市水利局向某某某公司發出南水限〔2012〕6-060705號《限期搬遷通知書》，認為該公司未經有權水利管理部門批準，擅自占用邕江防洪大堤進行經營，已違反《中華人民共和國水法》第四十一條之規定。按照該法第七十二條的規定，責令該公司在2012年6月10日前自行搬遷離開邕江河道管理范圍；逾期不搬遷的，強行搬遷，并處一萬元以上五萬元以下的罰款，并告知了復議和起訴期限。某某某公司的法定代表人聶某某于2012年6月7日收到該通知，并在該通知上簽名。

2012年7月10日，原南寧市邕江綜合整治和開發利用工作領導小組辦公室（以下簡稱原南寧市邕江綜治辦）向南寧市水利局發出邕江辦〔2012〕75號《關于加快推進清理臨江酒吧街的緊急通知》，稱根據南寧市政府專題會議紀要〔2012〕177號《關于邕江綜合整治和開發利用工作現場會會議紀要》和南寧市邕江綜合整治和開發利用工作領導小組第三次工作會議精神，為了加快精品綠化示范段（民生碼頭至凌鐵大橋）建設工作，要求南寧市水利局繼續做好某某某公司經營的臨江酒吧街業主思想工作，及時勸導仍在經營的業主，鼓勵其自主停業、搬遷并要求在2012年7月15日前，全面開展臨江酒吧街搬遷、清理工作。南寧市水利局于2012年7月15日完成了對某某某公司臨江酒吧街項目的搬遷工作。某某某公司亦于2012年7月13日搬離臨江酒吧街，并把場地移交給相關部門，對于在××段××段的灘涂地進行旅游觀光及商業開發項目地上附著物，某某某公司搬離時沒有與任何部門簽訂補償協議，該公司只是與相關部門口頭約定先搬遷，再與相關部門共同簽字確認地上附著物后，由相關部門進行評估后補償。

2012年7月17日，原南寧市邕江綜治辦組織南寧市邕江防洪排澇工程管理處、寧壯動遷公司和某某某公司到江北堤某某某公司占用場地進行現場丈量，根據丈量結果制作成簽有“2012年7月17日”日期的《南寧市邕江綜合整治和開發項目征地房屋及地上附著物登記表》（2頁，以下簡稱2頁登記表），并由某某某公司的代表、原南寧市邕江綜治辦工作人員及動遷公司代表在某某某公司租賃的邕江江北東堤現場進行簽字確認。當天該登記表上的地上附著物未被拆除。2012年8月16日，原南寧市邕江綜治辦向南寧市財政局、南寧市水利局發出《關于對某某某商貿有限公司臨江酒吧街項目搬遷補償異議進行現場復核的函》，稱因某某某公司就其合法的三通一平部分補償明細提出異議，該辦定于當年8月17日上午9時在江北大道桃源橋段的臨江酒吧街項目現場由有關部門及業主對異議部分進行實地復核，請各局派一名業務骨干協助現場復核。2012年8月17日，原南寧市邕江綜治辦再次組織南寧市邕江防洪排澇工程管理處、寧壯動遷公司對某某某公司提出異議部分進行了實地復核。某某某公司的法定代表人聶某某于當日出具《授權書》，授權“秦偉”代表該公司丈量江北東堤3+700～4+800賠償工程量事宜。同日，在某某某公司租賃的邕江江北東堤現場，根據2頁登記表內容及雙方確認補充的內容整合后形成新的《南寧市邕江綜合整治和開發項目征地房屋及地上附著物登記表》（3頁，以下簡稱3頁登記表），并由某某某公司的代表、原南寧市邕江綜治辦工作人員及動遷公司代表簽字確認。該日形成的3頁登記表未簽有日期。當天該登記表上的地上附著物仍未被拆除。

2012年8月8日，南寧市政府作出〔2012〕198號《關于邕江精品示范段專題會的紀要》。該紀要載明，會議傳達了當年8月2日南寧市年中工作會關于深入開展邕江綜合整治和開發利用工作的精神，就邕江精品示范段建設具體事項時間倒排表進行了討論，并對邕江精品綠化和生態恢復綠化前期工作進行了部署。2012年9月13日，南寧市“中國水城”建設及邕江綜合整治和開發利用工作領導小組辦公室（以下簡稱南寧市水邕辦）作出南水邕領導小組辦發〔2012〕1號《關于市“中國水城”建設及邕江綜合整治和開發利用工作第一次例會會議紀要》（以下簡稱〔2012〕1號會議紀要）。該會議紀要載明：“會議確定：某某某公司拆遷補償工作由青秀區和市財政局商量協調完成”。2012年9月25日，南寧市水邕辦作出南水邕領導小組辦紀〔2012〕4號《關于邕江綜合整治和開發利用示范段規劃設計與開工建設研究會會議紀要》。該紀要載明：“由建寧水務集團公司作為邕江綜合整治和開發利用示范段項目業主”。2013年1月28日，南寧市水邕辦作出南水邕領導小組辦紀〔2013〕12號《關于某某某商貿有限公司某某堤段灘涂地旅游觀光及商業開發項目拆遷補償協調會會議紀要》（以下簡稱〔2013〕12號會議紀要）。該會議紀要載明：“會議明確：一、精品示范段項目業主建寧水務集團在2013年1月31日前委托青秀區拆遷辦對某某某商貿有限公司某某堤段灘涂地旅游觀光及商業開發項目開展評估工作。二、請青秀區政府于2013年1月31日前，先行預付相關某某某公司項目的動遷服務費23492元給寧壯公司，寧壯公司收到服務費后立即將某某某公司所有涉及相關動遷工作資料移交青秀區政府拆遷辦。三、青秀區政府、市水利局及建寧水務集團于2013年2月2日前組成聯合工作組，共同負責對某某某公司補償相關問題進行確認，制定補償方案并上報市政府。四、某某某商貿有限公司某某堤段灘涂地旅游觀光及商業開發項目的拆遷補償經費納入精品示范段項目的征地拆遷成本，并由項目業主按征地拆遷工作經費的相關標準向青秀區政府撥付工作經費”。2013年2月17日，南寧建寧水務投資集團有限責任公司根據該會議紀要精神，作出《關于××段（某某某商貿有限公司某某堤段灘涂地旅游觀光及商業開發項目）補償（助）工作委托書》，委托青秀區政府對某某某公司某某灘涂地地上附著物進行登記、核實并估價，并請青秀區政府接受委托后，做好邕江綜合整治和開發利用工程建設范圍內的補償（助）工作。

2013年5月15日，南寧市青秀區房屋征收補償和征地拆遷辦公室與某某某公司共同簽署《項目委托書》，委托廣西德勝工程造價咨詢有限公司對某某某公司某某旅游觀光及商業開發項目進行工程造價統計工作。2013年5月17日，廣西德勝工程造價咨詢有限公司出具《工程預算書》，認為某某旅游觀光及商業開發項目工程造價為8490401.53元，并說明根據有關方現場實測實量，由于相關附著物已拆除，相關工程量只能按正常施工計算。

2013年8月6日，南寧市水邕辦作出南水邕領導小組辦紀〔2013〕70號《關于某某某商貿有限公司某某堤段項目拆遷補償專題會會議紀要》（以下簡稱〔2013〕70號會議紀要）。該會議紀要載明：“會議明確：一、根據2013年第八次水邕建設例會確定的‘某某某商貿有限公司拆遷補償問題參照北大港國有土地上附著物的拆遷補償進行處理，根據實際工程量給予賠付，無依據的經營違約損失不予賠付’；地面附著物補償原則以青秀區會同市水利局、邕江防洪排澇工程管理處、建寧水務等與某某某公司共同現場丈量并簽字確認的為準，請青秀區政府根據數據擬定拆遷補償方案，按程序并報相關部門審核。二、根據有關審批文件，確認堤段路肩地下架空層（孔洞）為辦公用途。停產停業費可‘參照北大港國有土地上附著物的拆遷補償進行處理’按辦公用途進行補償。請青秀區政府按程序并報相關部門審核。三、關于某某某公司水電設備問題，水電設備產權屬于某某某公司，按相關政策屬可搬遷設施，搬遷費用計入征地拆遷成本。建寧水務集團如需要，可與某某某公司協商購買該水電設備，列入工程成本”。

2013年9月13日，南寧市水邕辦作出南水邕領導小組辦紀〔2013〕89號《關于2013年“中國水城”建設及邕江綜合整治和開發利用工作第十六次例會會議紀要》（以下簡稱〔2013〕89號會議紀要）。該會議紀要載明：“會議確定：關于對某某某公司的補償范圍確定為：堤段路肩地下架空層（孔洞）和2米寬過道，長度按某某某公司鋪面長度計算”。

2013年12月11日，南寧市水邕辦作出南水邕領導小組辦紀〔2013〕130號《關于2013年“中國水城”建設及邕江綜合整治和開發利用工作第二十次例會會議紀要》（以下簡稱〔2013〕130號會議紀要）。該會議紀要載明：“會議確定：某某某公司拆除工作，同意按2013年8月6日市水邕建設辦某某某項目協調會（南水邕領導小組辦紀〔2013〕70號）確定事項執行。補償方案需補充補償范圍內平面示意圖，在雙方簽字確認丈量結果的基礎上，分析明確附著物登記表中屬于該范圍內的地上附著物數量和材料”。

2014年1月29日，南寧市青秀區財政局通過中國工商銀行南寧市瑯東支行向某某某公司支付了壹佰萬元整邕江江北堤段拆遷補償款。

2014年3月21日，南寧市水邕辦作出南水邕領導小組辦紀〔2014〕26號《關于某某某商貿有限公司某某堤段項目拆遷補償專題會會議紀要》（以下簡稱〔2014〕26號會議紀要）。該會議紀要載明：“會議對青秀區擬定的《補償協議》進行了討論，認為某某某公司提出的《關于要求協調青秀區依法履行 <補償協議> 的報告》于法無據。會議明確：一、關于要求按事實鋪面給予停產、停業補助問題。市水利局南水水管〔2007〕139號對某某某公司批復中明確地下架空層作為辦公、授課場所用途；南水邕領導小組辦紀〔2013〕32號也明確‘按實際工程量給予賠付；無依據的經營違約損失不予賠付’。南水邕領導小組辦紀〔2013〕70號會議紀要確定對空架層（孔洞）‘按辦公用途進行補償’。根據以上行政許可及會議紀要確定事項，架空層（孔洞）停產、停業補助按辦公用途進行補償。二、關于水電設備納入補償協議一并補償問題。根據有關法規政策，南水邕領導小組辦紀〔2013〕70號已明確‘關于某某某公司水電設備問題，水電設備產權屬于某某某公司，按相關政策屬可搬遷設施，搬遷費用計入征地拆遷成本。建寧水務集團如需要，可與某某某公司協商購買該水電設備，列入工程成本’。根據上述會議紀要，水電設備的搬遷費納入補償，搬遷的水電設備建寧水務集團如需要，可與某某某公司自行協商購買該水電設備，政府部門不干預建寧水務的自主經營行為。三、青秀區應嚴格按照南水邕領導小組辦紀〔2013〕130號會議紀要要求補充補償范圍內平面示意圖，將丈量結果中屬于堤段路肩地下架空層（孔洞）和2米寬過道補償范圍及非補償范圍的數據區分開來，邕江防洪排澇工程管理處協助青秀區政府做好補償范圍內丈量數據區分工作。青秀區根據最終確定的堤段路肩地下架空層（孔洞）和2米寬過道范圍內地面附著物認定數據擬定某某某公司《補償協議》。《補償協議》應盡快報市財政局審核，《補償協議》所涉金額，應以市財政評審中心認可的審核結果為準”。

2014年8月5日，南寧市水邕辦作出南水邕領導小組辦紀〔2014〕74號《2014年“中國水城”建設及邕江綜合整治和開發利用工作第十四次例會會議紀要》（以下簡稱〔2014〕74號會議紀要）。該會議紀要載明：“會議確定：關于某某某商貿公司水電設備搬遷補償問題。（一）10KV變壓器搬遷補助費問題。同意以某某某公司提供的供電安裝施工合同中安裝費為基數，并根據《中華人民共和國企業所得稅實施條例》計減實際使用年限（2009年3月至2012年7月）折舊后進行計算搬遷補助費。（二）排水管、自來水管、低壓線路配件補償問題。雙方簽字確認的丈量結果中排水管、自來水管、低壓線路配件屬于堤段路肩地下架空層（孔洞）和2米寬過道補償范圍部分的，參照實際安裝年份的信息價對應安裝標準五折計算搬遷費”。

2014年8月27日，南寧市水邕辦向南寧市水利局發出南水邕領導小組辦函〔2014〕67號《關于協助提供某某某商貿有限公司租賃江北堤場地相關情況的函》，請該局協助提供某某某公司租賃江北堤外場地及實際占用場地情況的說明（包括相關租賃協議及協議具體執行情況等），及該局2012年拆除清理某某某公司在江北東堤臨江酒吧街時支付給某某某公司及其租戶相關費用的情況。2014年8月28日，南寧市邕江防洪排澇工程管理處針對上述函件作出復函稱，該處依據南寧市水利局〔2007〕116號批復和《南寧市河道與堤防建設管理條例》有關規定，于2007年10月10日與某某某公司簽訂了灘涂場地使用協議書，由于該公司沒有按批復進行建設，而是改變使用性質由客船停靠點變更為啤酒餐飲經營，并且在河道灘涂上大面積違章搭蓋，影響河道行洪安全，該處水政監察大隊多次發文責令停止建設，但該公司一意孤行，導致協議無法實施，為此該處沒有收到該公司的任何臨時占用費；2008年12月12日，南寧市水利局對該公司下達了《責令限期拆除違法違章（構）筑物通知書》，2009年9月25日青秀區政府對該公司違章（構）筑物實施了強拆；該處于2010年12月21日發文給某某某公司取消協議，停止其場地使用權；另外南寧市水利局〔2007〕139號批復同意該公司在非汛期間用作辦公授課場所，該處沒有再與該公司簽有協議，也沒有收取任何占用費，使用場地面積按青秀區拆遷辦實地丈量面積為依據；該處按《關于加快推進清理臨江酒吧街的緊急通知》精神，于2012年7月13日完成對某某某公司承租的14家燒烤業主清理工作，該公司當時很配合，該公司作為租賃方積極動員租戶盡快搬遷撤離，該處沒有支付給該公司任何補償費用。

2014年10月10日，南寧市水邕辦作出南水邕領導小組辦紀〔2014〕102號《2014年“中國水城”建設及邕江綜合整治和開發利用工作第十九次例會會議紀要》（以下簡稱〔2014〕102號會議紀要）。該會議紀要載明：“會議確定：六、關于某某某公司拆遷補償方案的問題。（一）原則同意青秀區政府擬定的《南寧市邕江綜合整治和開發項目某某某商貿有限公司拆遷補償協議書》，請青秀區政府按《關于〈關于報審南寧市邕江綜合整治和開發項目某某某商貿有限公司拆遷補償方案的請示〉的復函》（南水邕領導小組辦復函〔2014〕34號）的修改意見對協議進行修改，涉及具體費用經雙方確認并報審核部門審定。（二）請青秀區政府按南水邕領導小組辦紀〔2014〕26號會議紀要要求，盡快報市財政部門審核。（三）請青秀區政府認真做好某某某公司的補償、政策解釋及思想工作，各相關部門要主動支持和配合，確保工作順利推進。”但某某某公司未能與相關部門就經南寧市財政局評審中心審核通過的補償金額達成一致。該公司于2014年11月10日提起行政訴訟，提出前述訴訟請求、事實和理由。

另查明，根據南寧市水利局南水報〔2009〕97號《關于市邕江防洪大堤修建管理處更名的請示》，南寧市機構編制委員會于2009年10月30日作出南編〔2009〕138號《關于同意南寧市邕江防洪大堤修建管理處更名等事宜的批復》，同意原南寧市邕江防洪大堤修建管理處更名為南寧市邕江防洪排澇工程管理處。2012年8月14日，南寧市機構編制委員會作出《關于南寧市邕江綜合整治和開發利用辦公室機構編制有關事宜的通知》。該通知載明：南寧市邕江綜合整治和開發利用辦公室，與南寧市城市內河管理處（市“中國水城建設工作指揮部辦公室”）實行三塊牌子，一套人馬。根據南編〔2013〕52號文，南寧市城市內河管理處為南寧市政府管理的相當副處級全額撥款事業單位，加掛南寧市“中國水城”建設及邕江綜合整治和開發利用工作領導小組辦公室牌子。

一審法院認為，根據《最高人民法院關于執行 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第十二條“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”的規定，起訴人必須與被訴具體行政行為有法律上利害關系才具有原告訴訟主體資格。所謂法律上利害關系構成要素之一，即起訴人應當具有受行政行為客觀影響的權益所在。本案中，結合某某某公司于2015年3月12日在該院組織質證時的陳述及該公司于2015年4月30日向該院作出的《證據質證意見》，雖然其未與任何部門簽訂補償協議，但該公司與相關部門已有口頭約定，該公司先行搬遷，再與相關部門共同簽字確認其在項目征地拆遷范圍內的地上附著物后，由相關部門進行評估后補償。其于2012年7月13日前就搬離涉案地上附著物，并把附有涉案地上附著物的場地移交給相關部門，且某某某公司于2012年7月17日在原南寧市邕江綜治辦的組織下已與相關部門到涉案地上附著物現場進行丈量，并形成2頁登記表。該表由各方代表簽字確認。2012年8月17日，其再次與相關部門對其提出異議部分進行了實地復核，并形成3頁登記表。該表由各方代表簽字確認。其亦自認簽字確認上述登記表的目的是為了移交涉案地上附著物，實際就是與相關部門辦理移交手續。某某某公司所訴的對涉案地上附著物進行拆除的行為與其已不具有法律上的利害關系，故某某某公司不具有本案原告訴訟主體資格。本案在已受理的情況下，依法應對某某某公司的起訴予以駁回。據此依照《最高人民法院關于執行 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第四十四條第一款第二項之規定，作出（2015）南市行二初字第2號行政裁定，駁回某某某公司的起訴。

某某某公司不服，向廣西壯族自治區高級人民法院提起上訴。廣西壯族自治區高級人民法院二審認為，根據《最高人民法院關于執行 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第十二條的規定，起訴人必須與被訴具體行政行為有法律上利害關系，才具有原告訴訟主體資格。本案中，某某某公司與相關部門已達成口頭約定，即該公司先行搬遷，再與相關部門共同簽字確認其在項目征地拆遷范圍內的地上附著物后，由相關部門進行評估后補償，并根據該口頭約定進行了實施。某某某公司于2012年7月13日前就搬離涉案地上附著物，并把附有涉案地上附著物的場地移交給相關部門。2012年7月17日，某某某公司在原南寧市邕江綜治辦的組織下，已與相關部門到涉案地上附著物現場進行丈量并形成2頁登記表，由各方代表簽字確認。2012年8月17日，某某某公司再次與相關部門對其提出異議部分進行了實地復核，并形成3頁登記表，由各方代表簽字確認。由此可見，某某某公司所訴的涉案地上附著物已與相關部門辦理了移交手續，其與涉案地上附著物拆除行為不具有法律上的利害關系。一審裁定認定某某某公司不具有本案原告訴訟主體資格并駁回其起訴正確，依法予以維持。據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，裁定駁回上訴、維持一審裁定。

某某某公司不服廣西壯族自治區高級人民法院（2015）桂立行終字第76號行政裁定，向本院申請再審。本院于2016年5月27日作出（2016）最高法行申371號行政裁定，駁回某某某公司的再審申請。

某某某公司不服廣西壯族自治區高級人民法院（2015）桂立行終字第76號行政裁定，向廣西壯族自治區人民檢察院申請監督。經廣西壯族自治區人民檢察院提請，最高人民檢察院向本院提出抗訴。

最高人民檢察院審查認定的事實除與一審法院查明的事實一致外，另查明：1.2009年3月9日，南寧市規劃管理局作出南規函復〔2009〕144號《關于在邕江江北堤（部分）灘涂進行旅游觀光等商業項目開發規劃意見的復函》。該復函內容包括：“貴司（某某某公司）擬對某某的灘涂地進行旅游觀光及商業等項目的開發……貴司擬開發的項目均位于河道與堤防范圍內，因此，該項目的建設、利用、保護和管理等有關活動應以市水利局的意見為準……”。2.2009年3月16日，南寧市水利局作出《關于某某某某某有限公司 <關于確認用地范圍、使用功能和是否用水保評估的申請> 的答復》。該答復大致內容為：“……經研究，答復如下：一、市人民政府批文（南府復〔2008〕15號）已明確本項目用地范圍及使用功能，我局不再另行批復。二、關于水保評估問題，按照有關規定，動土面積1公頃或動土量1萬立方以上的建設項目需編制水土保持方案報告書報批，此范圍以外的只需填報水土保持方案報告表。”3.2009年4月28日，南寧市水利局作出南水限拆〔2009〕1號至30號《責令限期拆除違法建（構）筑物通知書》，對某某某公司在內的30戶租戶因“未經水行政主管部門批準，擅自在邕江江北中堤植物路至桃園橋河段（樁號：3+650～4+250間）河道管理范圍內搭建通道平臺”，責令其于2009年5月4日前自行拆除，恢復原狀。逾期不拆、不恢復原狀，強制拆除、代為恢復。2009年5月11日，南寧市水利局向青秀區政府出具南水政函〔2009〕11號《委托書》，委托青秀區政府實施上述強制拆除。4.2009年5月11日，南寧市規劃管理局作出南規監決字〔2009〕堤01號至17號、39號至50號《行政處罰決定書》，對某某某公司可可吧等29戶商戶以“利用堤防孔洞裝修建設，違反《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條的規定，構成違法建設”為由，責令7日內自行拆除違章建筑，逾期不拆將強制拆除。2009年5月19日，南寧市規劃管理局作出南規函〔2009〕136號《違法建設拆除轉辦函》，請青秀區政府對上述違章建筑進行強制拆除。

最高人民檢察院認為廣西壯族自治區高級人民法院（2015）桂立行終字第76號行政裁定認定某某某公司不具有原告資格事實的主要證據不足，適用法律錯誤，請本院依法再審。主要事實和理由為：一、二審法院依據2012年7月17日某某某公司在原南寧市邕江綜治辦的組織下，與相關部門到涉案地上附著物現場進行丈量形成、由各方代表簽字確認的2頁登記表，及2012年8月17日某某某公司再次與相關部門對其提出異議部分進行實地復核形成、由各方代表簽字確認的3頁登記表，認定某某某公司就涉案地上附著物已與相關部門辦理了交接手續，進而以某某某公司與對涉案地上附著物拆除行為不具有法律上的利害關系為由，駁回其起訴，認定事實缺乏證據證明，因為上述兩份登記表只客觀顯示了當時涉案地上附著物的物品及數量，未顯示該地上附著物的價值，更無關于某某某公司轉移地上附著物所有權的意思表示。從某某某公司與相關部門達成的“該公司先行搬遷，再與相關部門共同簽字確認其在××段項目征地拆遷范圍內的地上附著物后，由相關部門進行評估后補償”的口頭約定來看，兩份登記表記載的只是某某某公司在××段項目征地拆遷范圍內的地上附著物的物品及數量，是對其進行補償的前提和依據。雖然據此與相關部門辦理了移交手續，但法律后果只是轉移占有，不能得出某某某公司轉移涉案附著物所有權或放棄涉案附著物的補償權利的結論。在某某某公司仍為涉案地上附著物實際所有權人或建設人的情況下，該裁定以某某某公司已與相關部門就涉案地上附著物辦理了移交手續為由，認定其與涉案地上附著物拆除行為不具有法律上的利害關系，因而不具有本案原告訴訟主體資格并駁回其起訴，屬認定事實的主要證據不足，適用法律錯誤。另，本案有關證據顯示，在南寧市政府作出的〔2008〕15號批復未被撤銷、依然有效的情況下，及從政府會議紀要來看，某某某公司并非是“未經有權水利管理部門批準，擅自占用邕江防洪大堤進行經營”，某某某公司搬遷是基于行政機關的要求，沒有充分證據證明某某某公司搬遷存在不需要補償的事實。

在本院再審程序中，申訴人某某某公司、被申訴人青秀區政府及最高人民檢察院對一審法院查明的事實沒有提出異議。對一審法院查明的事實，本院予以確認。對于最高人民檢察院查明的四種新證據，經審查，這四種新證據與本再審案關于申訴人某某某公司提出的本案起訴是否符合法定起訴條件的裁判無關，故在本案中不予采納。

本院另查明，被申訴人青秀區政府于2023年9月8日對申訴人某某某公司作出《關于盡快完善南寧市邕江綜合整治和開發項目補償事宜的通知》。該通知載明：“……經過市政府工作組審定，計算出貴公司房屋等附著物補償金額為356243.65元；并根據南水邕領導小組辦紀要〔2013〕70號和南府發〔2011〕4號的文件精神，按照辦公用途補償貴公司12個月停產停業費以及搬遷補助費678720.00元，共計補償款人民幣壹佰零叁萬肆仟玖佰陸拾叁元陸角伍分（1034963.65元）（詳見附表）。2019年，我城區已根據上述文件精神支付給貴公司補償款人民幣壹佰萬元整（1000000.00元），目前剩余補償款人民幣叁萬肆仟玖佰陸拾叁元陸角伍分（34963.65元）。為妥善解決貴司補償事宜，請貴司于9月15日前與我城區按已審定的金額簽訂補償協議，完善補償事宜，剩余補償款項的利息在簽訂補償協議時進行商榷，請貴司配合為盼。”該事實由申訴人某某某公司和被申訴人青秀區政府均向本院提交的《關于盡快完善南寧市邕江綜合整治和開發項目補償事宜的通知》在卷佐證。

本院認為，從申訴人某某某公司提出的兩項訴訟請求看，其是認為被申訴人青秀區政府對涉案地上附著物的拆遷行為違法而提起行政訴訟，同時一并提起了行政賠償訴訟。行政訴訟系行政賠償訴訟的基礎。只有某某某公司就行政行為提出的起訴符合法定起訴條件進入實體審理，一并提起的行政賠償訴訟才具備審理條件。從一、二審法院對本案的審理及最高人民檢察院對本案的抗訴情況看，本案的核心問題是某某某公司于2014年11月10日對青秀區政府提起的行政訴訟是否符合法定起訴條件。行政訴訟系對行政行為是否合法進行審查，行政起訴多項法定起訴條件的審查基本上都是以被訴行政行為為基礎而展開。某某某公司所主張的涉案地上附著物拆遷行為屬于一種綜合性表述，并未清晰指向一種明確具體的行政行為，故先需確定該公司是針對何種行政行為提出本案起訴，爾后才宜審查該公司的起訴是否符合法定起訴條件。某某某公司訴稱，青秀區政府沒有經過法定程序，既未告知其拆遷時間，也未對其進行補償及作出相關補償的有效法律文書，違法將其“某某堤段的灘涂地旅游觀光及商業開發項目”土地上的附著物進行了強拆，導致其遭受重大損失。依照某某某公司提起本案訴訟時有效的《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》（法發〔2004〕2號）關于“行政行為種類”的規定，該公司所主張的“強拆”在法律屬性上屬于“行政強制”。具體到本案，某某某公司起訴所針對的行為就是拆除涉案地上附著物的行政強制執行行為。一、二審法院關于本案被訴行政行為的確定適當合法。

起訴人具有原告訴訟主體資格為行政訴訟的法定起訴條件之一，但并非全部。確如一、二審法院所作法律適用，依照某某某公司提起本案訴訟時有效的《中華人民共和國行政訴訟法》第二十四條第一款“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告”、第四十一條第一項“提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”及《最高人民法院關于執行 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第十二條“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”、第四十四條第一款第二項“有下列情形之一的，應當裁定不予受理；已經受理的，裁定駁回起訴：……（二）起訴人無原告訴訟主體資格的”之規定，只有與具體行政行為具有法律上的利害關系，才具有原告訴訟主體資格。但需注意的是，《最高人民法院關于執行 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的解釋》第十二條規定的具有利害關系，是從與被訴行政行為的角度而論，具有特定的含義，而非泛泛而論。按照法定起訴條件之間的邏輯關系，在對此種法定起訴條件進行審查之前，宜先審查起訴是否具有事實根據。該種法定起訴條件主要是審查是否存在起訴人所訴的行政機關作出的行為。若尚不存在起訴人所訴的行政機關作出的行為，則對利害關系的判斷便因缺乏基礎而失去意義。只有存在起訴人所訴的行政機關作出的行為，對是否屬于行政訴訟受案范圍、是否具有利害關系等其他法定起訴條件的審查才能得以順理成章。具體到本案，若某某某公司所訴的拆除涉案地上附著物的行為確屬強制拆除，則有必要分析該公司是否與該行為具有利害關系；若該公司所訴的拆除涉案地上附著物的行為不構成強制拆除，則無必要分析該公司是否與該行為具有利害關系，因為該公司提出的起訴已因不存在所訴的行政強制執行行為而不具備當時有效的《中華人民共和國行政訴訟法》第四十一條第三項規定的起訴需有事實根據這種法定起訴條件。

基于本案查明的事實，某某某公司所訴的拆除涉案地上附著物的行為不構成行政強制執行行為。具體理由為：第一，對涉案地上附著物的拆除具有行政決定基礎。經審理查明，2012年3月15日，南寧市水利局發出《關于要求限期拆除邕江涉河項目的通知》，要求邕江該河段的各業主于2012年3月25日前進行自行拆除，逾期不拆除的，由有關部門依法進行強制拆除。該公司簽收該通知。2012年6月7日，該局又對該公司發出南水限〔2012〕6-060705號《限期搬遷通知書》，責令該公司在2012年6月10日前自行搬遷離開邕江河道管理范圍；逾期不搬遷的，強行搬遷，并處一萬元以上五萬元以下的罰款。該公司又簽收該通知。南寧市水利局作出的上述行政決定是基礎行政行為。正是基于上述基礎行政行為，才接下來產生了某某某公司搬離涉案地上附著物、移交場地及相關單位拆除地上附著物的情況。某某某公司搬離涉案地上附著物及移交場地、相關單位拆除涉案地上附著物是對南寧市水利局相關行政決定的執行。

第二，本案沒有證據顯示拆除涉案地上附著物的行為存在強制因素。存在強制因素是構成行政強制執行行為的核心要素。《中華人民共和國行政強制法》第二條第三款規定：“行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。”依照該定義，對相對人創設權利義務內容、產生法律效果的行為是“行政決定”，而非“行政強制執行”，“行政強制執行”是對“行政決定”的執行。執行“行政決定”不具有對相對人設立、變更或終止權利義務的法律效果，只是對相關事實狀態的改變。對“行政決定”的執行本不可訴，只是由于加入了“強制”因素，才成為可訴的行政強制執行行為。若是對“行政決定”的執行不具有“強制”因素，僅僅是將“行政決定”確定的權利義務內容予以實現，則難以構成行政強制執行行為。具體到本案，盡管某某某公司在提起本案訴訟時主張青秀區政府對涉案地上附著物進行了強拆，但其同時訴稱，“原告積極配合被告，在被告未拆遷時進行了搬遷”。本案沒有證據證明存在強制拆除情形，亦沒有證據證明該公司于2012年7月13日在搬離之后仍然還對涉案地上附著物實施占有、使用等行為，也沒有證據證明該公司在后續的評估補償程序中對拆除涉案地上附著物提出過反對意見。在本案一、二審及申請再審、申請檢察機關監督的過程中，該公司沒有提出過拆除涉案地上附著物系違背其意愿、系強制進行的證據。

第三，本案沒有證據顯示拆除涉案地上附著物存在超范圍執行的問題。從某某某公司一審訴稱看，該公司沒有主張對涉案地上附著物的拆除超出南寧市水利局相關行政決定確定的拆除范圍，該公司也沒有主張存放于涉案地上附著物的動產等其他財產遭受損害。在本案一、二審及申請再審、申請檢察機關監督的過程中，沒有證據顯示對南寧市水利局相關行政決定確定范圍之外的地上附著物實施了拆除，或在拆除涉案地上附著物的過程中對某某某公司的動產等其他財產造成損害。從某某某公司主張賠償的附著物、停產停業、房屋搬遷、搬遷獎勵等損失看，也都是其參照有關國有土地上房屋征收補償法規及當地相關規范性文件提出的與涉案地上附著物有關的行政補償權益。

第四，本案沒有證據證明某某某公司獲得行政補償的權益受到拆除涉案地上附著物行為的影響。在某某某公司于2012年7月13日搬離之后，原南寧市邕江綜治辦于2012年7月17日、2012年8月17日組織該公司與相關部門進行實地丈量，分別形成2頁登記表和3頁登記表。其后，南寧市水邕辦自2012年9月13日起，作出過〔2012〕1號會議紀要、〔2013〕12號會議紀要、〔2013〕70號會議紀要、〔2013〕89號會議紀要、〔2013〕130號會議紀要、〔2014〕26號會議紀要、〔2014〕74號會議紀要、〔2014〕102號會議紀要等多個會議紀要，安排部署對該公司的評估補償工作。從這些會議紀要所載內容看，某某某公司搬離時與相關部門的口頭約定得到了后續落實，且該公司也參與到相關補償工作中。盡管某某某公司在提起本案訴訟之前，未能與青秀區政府達成補償協議，但這并非因涉案地上附著物被拆除所致，而系未能與相關部門就經南寧市財政局評審中心審核通過的補償金額達成一致。本案沒有證據證明南寧市政府相關部門及青秀區政府因涉案地上附著物的拆除而削減或否定某某某公司依法應當獲得的行政補償權益。

最高人民檢察院在向本院提出抗訴中對某某某公司行政補償權益的關注值得重視。本案審查對象形式上是拆除地上附著物的行為，而實質爭議是由行政補償爭議而起。從某某某公司搬離時與相關部門的口頭約定、南寧市水邕辦其后就該公司的補償作出多份會議紀要等情況看，該公司對被拆除的涉案地上附著物享有補償權益，應當獲得行政補償，青秀區政府負有行政補償義務。在2014年未能就經南寧市財政局評審中心審核通過的補償金額達成一致的情況下，一方面，青秀區政府應當基于行政補償系行政機關因其行為對相對人合法權益造成損害而積極采取的給付救濟的法律屬性，依法主動作為，及時對某某某公司享有的行政補償權益作出行政處理，履行行政補償義務，而非消極等待、久拖不決。另一方面，某某某公司若認為青秀區政府不履行、拖延履行或不充分履行行政補償義務，應當積極與青秀區政府進行聯絡磋商，要求予以履行。若付諸訴訟渠道，則應依法直接對青秀區政府提起行政補償訴訟。某某某公司提起本案訴訟，與其追求行政補償權益的司法救濟目標不甚對應。經本院查明，青秀區政府于2023年9月8日對某某某公司作出《關于盡快完善南寧市邕江綜合整治和開發項目補償事宜的通知》，在一定程度上就行政補償問題作出了行政處理，主動向前推進行政補償爭議的解決。某某某公司可與之進行溝通、開展商談，亦可直面行政補償爭議提起行政補償訴訟，實質化解行政補償爭議。

綜上，申訴人某某某公司對被申訴人青秀區政府提出的本案起訴因不具有事實根據而不符合法定起訴條件，一、二審裁定在法律適用上雖欠周延，但駁回該公司起訴及上訴的處理結果正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項、第一百零一條及《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十九條第一款、《最高人民法院關于適用 <中華人民共和國民事訴訟法> 的解釋》第三百三十二條之規定，裁定如下：

維持廣西壯族自治區高級人民法院（2015）桂立行終字第76號行政裁定。

本裁定為終審裁定。

審 判 長　李智明

審 判 員　楊科雄

審 判 員　李緯華

二〇二三年十月七日

法官助理　章文英

書 記 員　張　馨

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