作者 | 曉洋

十六年前，羅雨翔第一次來到美國紐約。他形容，這趟旅程是“小鎮(zhèn)青年”去見世面。

當時懸在老鐵軌上的高線公園才剛剛開放半年。走在高線公園里，游人不僅能平視臨近的樓宇的二三樓，而且能俯瞰大街路面的車來人往。這樣新奇多元的城市觀察視角，是羅雨翔以前從未試過的。

從哈佛大學(xué)和倫敦政治經(jīng)濟學(xué)院獲得雙碩士學(xué)位后，羅雨翔應(yīng)聘上紐約市預(yù)算局(市長管理與預(yù)算辦公室)的分析師一職。沒來得及參加畢業(yè)典禮，他就跳上長途大巴，從美國“大郊區(qū)”直奔紐約大都會，進到“體制內(nèi)”。面對城市建設(shè)的一筆筆預(yù)算，他一人分飾多角，在層層審批中輪流唱“白臉”“紅臉”。

（圖/unsplash）

作為市政府機器里的小職員，羅雨翔有機會坐在后臺，近距離觀察政府、企業(yè)和社區(qū)之間的battle大劇。漸漸地，他也看出門道來。無論是擠地鐵上班，還是休息逛公園，他都會嘗試將目光穿透城市空間，看見背后的建設(shè)和治理邏輯，從而復(fù)盤出一座世界級大都市究竟是如何被創(chuàng)造的。他把這些觀察與思考，寫成了圖文并茂的《創(chuàng)造大都會》一書。

最近，新周刊采訪了羅雨翔，請他分享曾經(jīng)在美國當“公務(wù)員”和規(guī)劃師的感受，還聊了聊在紐約的城市建設(shè)和運營中，居民與政府的合作與博弈。

創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察

羅雨翔 著

上海三聯(lián)書店，2024-7

有網(wǎng)友評論，紐約幾乎每個角落都被美國影視劇拍攝過。在紐約住下來，羅雨翔發(fā)現(xiàn)，電影里的紐約故事大多聚焦曼哈頓白人的中產(chǎn)生活，而這僅是紐約多元面向的一角。

羅雨翔目前住在皇后區(qū)。通勤時分的地鐵車廂里經(jīng)常回蕩著五六種語言。他從家里出門走半小時，就仿佛闖入一個美食聯(lián)合國。哥倫比亞、菲律賓、尼泊爾、中國……多個國家的風(fēng)味餐廳扎堆撩撥著吃貨。即使不走進店里，老奶奶沿街推著小車賣的烤肉也夠饞人。

除了味道正宗的世界美食外，羅雨翔幾乎每天都能感受到多元化的沖擊。“古老的、新潮的，貧的、富的……不同的階層地位和價值形態(tài)，都會非常直白地展現(xiàn)在你眼前。那種極度的自由，是這座城市靈魂的一部分。”

皇后區(qū)的杰克遜高地社區(qū)。（圖/《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》）

走在紐約街頭，很難一眼分辨出誰是“主流人士”，誰又是“非主流人群”。“紐約讓我沒那么多‘卷’的壓力，或者說‘要跟別人一樣’的融入壓力。”羅雨翔覺得這種自由給他特別的安心感，讓他能專注在一個細分領(lǐng)域里，有所追求。

這種多元自由的氣息也孕育著紐約“彪悍的民風(fēng)”。在城建聽證會上，參與的居民絕不會只是“禮貌參與”，紐約政府或者開發(fā)商都別想冠冕堂皇地“橡皮圖章”般走流程。“持有反對意見的居民會毫無保留地把政府或者開發(fā)商批得狗血淋頭，甚至直接拉著抗議的旗子進場，明擺著要來開干。”羅雨翔說，紐約居民的交流方式粗野又自由，在城市規(guī)劃上尤其體現(xiàn)得淋漓盡致。

社區(qū)委員會的街頭廣告，呼吁普通居民為社區(qū)事務(wù)發(fā)聲。（圖/《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》）

面對“彪悍”的紐約人，羅雨翔在紐約預(yù)算局工作時會認真審核每一筆預(yù)算申請。他曾收到針對布朗克斯某社區(qū)（犯罪率在紐約數(shù)一數(shù)二）的一筆撥款申請，擬用于雇傭臨時工撿拾公園內(nèi)的廢棄針頭。

面對這一特殊的申請，羅雨翔會像偵探那樣，核實撥款需求的真實性、必要性和預(yù)算金額的準確程度。通過調(diào)查，他發(fā)現(xiàn)該公園內(nèi)的吸毒問題較嚴重，確實存在廢棄針頭被隨意丟棄的問題，對公園內(nèi)玩耍的兒童和寵物構(gòu)成安全隱患。于是，他認為有必要花錢雇傭臨時工撿針頭。

接著，他又要擔當起說服政府花錢的“銷售”的角色，爭取讓上級批準這筆預(yù)算。盡管他的分析結(jié)論是應(yīng)該支持撥款，但他的上司卻斷然拒絕，理由非常“政治”：如果專門成立“撿針頭小組”，會將問題過度放大，顯得政府在該區(qū)域的治理不力。

“預(yù)算決策不僅涉及理性分析，還受到政治因素的左右。” 在象牙塔里孕育的城市理想，與技術(shù)官僚的日常碰觸出了裂痕。積累一定經(jīng)驗后，羅雨翔選擇了離開“體制內(nèi)”，從決策方的位置上走下來，與企業(yè)、社區(qū)以及政府多方直接進行對話，投入到更接地氣的城市項目。他目前在紐約一家咨詢機構(gòu)工作，其中一項新工作是教予社區(qū)居民跟政府開會的“方法”。

維護良好的社區(qū)中的公園。（圖/《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》）

前兩年，紐約政府修改城市規(guī)劃，把一大片工業(yè)用地轉(zhuǎn)為住宅用地，意在發(fā)展出一個引領(lǐng)紐約發(fā)展的新社區(qū)。這規(guī)劃一經(jīng)修改，社區(qū)內(nèi)的原居民憂心忡忡。比如，工薪階層就擔心中產(chǎn)白領(lǐng)的涌入會推高當?shù)刈饨穑瑢?dǎo)致原居民被迫遷出。

政府找社區(qū)組織談規(guī)劃變更事宜，社區(qū)組織開列了56項條件，要求政府后續(xù)負責(zé)跟進社區(qū)的污水治理、學(xué)校翻新、保障房興建等等。精明如紐約政府并沒有把這些社區(qū)的要求寫在合約上，而是先承諾了談妥規(guī)劃變更再說。于是，社區(qū)居民組建了一個工作組，每季度與政府開大會，監(jiān)督56項要求的落實進度。

當居民為白天上班晚上帶娃而忙碌的時候，羅雨翔和他的同事會協(xié)助居民做開會前的準備和協(xié)調(diào)。他們會給居民科普政府常用的術(shù)語，還會利用公務(wù)員的經(jīng)驗講解政府預(yù)算批復(fù)歷程中考慮的關(guān)鍵要點。

社區(qū)與政府開會跟進項目落實進度。（圖/受訪者提供）

法國思想家托克維爾在《論美國的民主》里指出，美國人碰到問題會想辦法自己解決，或者跟鄰居、朋友組成一個團體，共同解決該問題。在羅雨翔看來，紐約人的“彪悍時刻”往往并非為了爭取一點個人利益，更多時候是作為一個集體來表達公共或集體訴求。“要在現(xiàn)代社會里繼續(xù)發(fā)揮這些集體行動的效果，需要時間、專業(yè)和金錢。”羅雨翔解釋道。

紐約人的生活方式雖然千差萬別，但有一個共同的偏好——逛公園。除了世界聞名的中央公園，散落于各社區(qū)的公園都不乏忠實粉絲。

初到紐約，羅雨翔迷上了晚飯后去布魯克林大橋公園散步。淺淺轉(zhuǎn)一圈，他說自己的手機里就多了七八十張照片。這座沿河建設(shè)的公園，不僅能看到江邊的日落美景，而且會碰到不同膚色和年齡的人群休憩共融的場景。他說：“公園是紐約這種高密度城市的‘呼吸空間’，表面上能提升綠化，更深層能讓多元人群看見彼此。”

布魯克林大橋公園坐了很多人。（圖/《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》）

為了分析紐約公園建設(shè)規(guī)劃的預(yù)算，羅雨翔整理了2013年至2017年間，紐約市政府批準建設(shè)的公園項目。在短短4年里，紐約市政府投資蓋了近400個公園，平均每天都有60多萬美元政府資金流入市政公園建設(shè)中。

一些居民為了爭取公園能蓋在自家附近，不惜死磕了10多年。曾使羅雨翔感到震撼的“高線公園”，最初只不過是幾個熱心居民的狂想。當時，紐約市政府和土地所有人的規(guī)劃是把廢棄鐵軌撬了，在那里蓋樓賺錢，而幾個熱心居民卻想在鐵軌上蓋公園，提升社區(qū)生活質(zhì)量。為了爭取更多人的支持，這些居民在社區(qū)里成立了非營利組織，積極爭取社會名流的支持，還舉辦慈善活動籌款，聘請專業(yè)律師與政府談判。最終，紐約市政府同意建公園。

高線公園與曼哈頓第17街相交的路段。（圖/《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》）

然而，鐵軌的存在使得其緊鄰的土地所有人無法最開發(fā)賺錢。順了社區(qū)的意，不就得罪了土地所有人？政府沒有直接補貼私人開發(fā)商，而是通過規(guī)劃調(diào)整來達成了“市場化的妥協(xié)”：允許土地所有人將鐵軌所經(jīng)土地的開發(fā)權(quán)，出售給周邊地塊的開發(fā)商。這樣他們能享受到資產(chǎn)增值的收益，周邊業(yè)主也可通過蓋高樓來提高收益。

羅雨翔認為：“公園的建設(shè)只是開始，持續(xù)的運營才是公園的靈魂。”比如，常年受到游客居民喜愛的高線公園，每年運營經(jīng)費高達3000萬美元。這些支出主要用于高質(zhì)量的保潔、活動策劃和客戶服務(wù)。高線公園是免費開放的，最后誰來出錢就是個大難題。

高線公園。（圖/《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》）

在羅雨翔看來，紐約政府非常“狡猾”，尤其在處理錢少事多的難題時，紐約市政府通常不通過直接投入大量財政資金來運營公園，而是通過“價值捕獲”（Value Capture）機制，將周邊地產(chǎn)的增值部分作為持續(xù)的資金來源。

在布魯克林大橋公園的規(guī)劃中，政府與社區(qū)達成協(xié)議，允許把公園內(nèi)的個別地塊租給開發(fā)商。這些地塊的地租足以支付布魯克林公園運營成本的八成左右。羅雨翔解釋，由于房地產(chǎn)稅在中國尚未普及，這種“價值捕獲”的做法在國內(nèi)應(yīng)有不同的體現(xiàn)。

布魯克林大橋公園地產(chǎn)連帶開發(fā)之帝國商店與辦公樓。（圖/《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》）

通過“價值捕獲”的方式，政府、企業(yè)和社區(qū)形成了緊密的三角關(guān)系。政府通過規(guī)劃創(chuàng)新，讓周邊地產(chǎn)為公園運營提供資金支持，企業(yè)從中受益，社區(qū)在對商業(yè)模式做出一定妥協(xié)后則獲得了更好的公共空間。

“如果想要讓公園更大更美，就得吸引開發(fā)商來建更多的房子——公共利益的最大化與私人盈利的最大化變得相輔相成。這個邏輯乍一聽有些自相矛盾，卻體現(xiàn)著一種略帶‘狡黠’的智慧。”羅雨翔在《創(chuàng)造大都會》中寫道。

紐約多元共融的氣息吸引世界各地的年輕人。作為一個經(jīng)濟文化中心，紐約擁有各種各樣的工作機會，使年輕人能尋找自己的空間，發(fā)揮自己的所長。

與此同時，紐約也常常讓年輕人感到高攀不起。別說在紐約買房了，工薪一族也許連房租都難以支付。羅雨翔寫書時查找了一些住房數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)約44%的紐約居民將工資的1/3以上用于房租，22%的人甚至將一半的工資用于住房。他身邊有同事和朋友忍受不了紐約的高租金而逃離紐約。

紐約房屋租金高，租戶比例也較高。（圖/《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》）

紐約有熱情一面，也有冷漠一面；同樣地，多元自由也像硬幣那樣有兩面。羅雨翔感慨：“我在寫書的時候，擁堵費政策已經(jīng)即將落地。等我把書寫完，政策突然被撤銷了。”

在紐約，擁堵費征收方案歷經(jīng)超過8年的商議。紐約州立法機構(gòu)2017年就擁堵費方案提出動議，初衷是為了緩解交通壓力，同時為改善公共交通籌措經(jīng)費。在汽車至上的美國城市里，這項政策在制定和執(zhí)行中經(jīng)歷了多次反轉(zhuǎn)。

2023年7月，擁堵費政策得到聯(lián)邦政府批準，原計劃于2024年6月底實施，然而六月初，紐約州州長凱茜·霍楚爾叫停該計劃，但后來11月大選結(jié)束后又推出調(diào)整后的擁堵費實施方案。經(jīng)過新一輪討論和調(diào)整，擁堵費政策在今年1月初重新實施，紐約成為美國首個征收交通擁堵費的城市。大小車輛進入曼哈頓特定繁忙地區(qū)，均需按日交擁堵費。

曼哈頓鬧市區(qū)的街道。（圖/《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》）

羅雨翔說：“擁堵費政策又重新實施了，但未來仍有可能面臨法律挑戰(zhàn)。”市民和利益相關(guān)者對擁堵費政策態(tài)度不一，部分人認為這會增加他們的出行成本。政策的實施仍面臨著法律層面的挑戰(zhàn)，可能會被再次告上法庭。美國政治氣候的瞬息變化也讓這項城市政策頻添變數(shù)。2月初，特朗普在美國媒體采訪中猛烈抨擊征收擁堵費“對紐約具有破壞性”，并表示將通過聯(lián)邦交通部向紐約州政府施壓。

一項政策持續(xù)議而不決，決而不行，這效率也太低了嗎？對此，羅雨翔認為這是多元硬幣的另一面。他說：“這種反復(fù)是民主的代價，雖然過程漫長且復(fù)雜，但最終的決策是經(jīng)過多方博弈和討論的結(jié)果。一個開放的制度可以讓不同的利益相關(guān)者充分表達意見，但同時也確實很難平衡效率和公平。”

新周刊：書中提到“高線的遺憾”，一個理想的公園建成后，仍然會面臨許多現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。在運營一個好的公園時，通常會遇到哪些難題？

羅雨翔：在美國的規(guī)劃界，最常討論的詞是“公平”。如何在設(shè)計中照顧到弱勢群體，特別是低收入人群，是一個巨大的挑戰(zhàn)。當免費開放的公園設(shè)計得非常高端、非常精致，反倒可能會讓低收入群體覺得格格不入。

以前高線公園里的攤位大多是一些高端品牌，像是幾十塊錢一支的冰淇淋。這類攤位的目標客群消費水平相對較高。現(xiàn)在很多城市規(guī)劃者在思考如何增加一些社區(qū)活動，讓公園能夠吸引更多不同背景的人。比如，除了周圍的居民，可能住得遠一些的少數(shù)族裔或中老年人，也能通過地鐵等公共交通去到這里，參與一些平價的活動，甚至做些小生意。

但哪怕最終目的是多樣性和包容，打造和運營這些活動還是需要額外的資金、能力和創(chuàng)意。因此，公園運營方所面臨的挑戰(zhàn)是越來越大的——無論是政府，還是像高線之友這樣的非盈利組織，以及各個介于公共和私人之間的綜合改善區(qū)（Business Improvement District，簡稱BID）。

聯(lián)合廣場聯(lián)盟BID組織的集市。（圖/《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》）

新周刊：如何平衡大城市發(fā)展中的各種沖突和需求？

羅雨翔：我并不是從純公共政策或經(jīng)濟學(xué)的視角看問題，而是試圖加入空間和設(shè)計的角度，以一種更加創(chuàng)造性、富有想象力的視角來看待城市規(guī)劃問題。資金和政策固然重要，但創(chuàng)意也可以幫助解決這些問題。比如，一個地方的活動如果辦得好，能為社區(qū)帶來收益；如果空間設(shè)計得更好，甚至可以幫你節(jié)省開支。

紐約很多個人和組織能通過創(chuàng)意而獲得資金支持，而不是單純依靠運氣或抗議。高線公園的成功就是一個典型例子。它之所以能夠吸引這么多人的支持和資金投資，關(guān)鍵在于把廢棄的鐵路變成了公園，這本身就是一種極具創(chuàng)意的轉(zhuǎn)變。他們的第一筆資金是用于雇傭一位世界知名攝影師，用了一年時間拍出一系列的精彩照片。這些藝術(shù)作品讓更多人意識到這項目的價值，從而愿意提供支持。

我覺得在創(chuàng)意行業(yè)中，資金常常被忽視，而在資金和政策領(lǐng)域，創(chuàng)意也常常被低估。其實，只有兩者相結(jié)合，才能找到更好的發(fā)展路徑，城市的發(fā)展尤其需要如此。前面我提到了價值捕獲和公共參與，它們都是推動城市變化的過程和工具——多樣的城市空間令人著迷，其演變過程中的巧思和創(chuàng)意同樣重要。

（圖/pixabay）

新周刊：書中提到了許多數(shù)據(jù)，例如社區(qū)委員會的白人比例、年齡層等，政府在推動特定項目時，也會公開各細分項目的資金投入。這些數(shù)據(jù)是普通人可以公開查閱的嗎？對城市政策的制定有何影響？

羅雨翔：絕大部分數(shù)據(jù)是公開的。紐約市有一個名為“Open Data”的網(wǎng)站，市政府將所有公共數(shù)據(jù)都放在上面，公眾可以輕松搜索和下載。這不僅對學(xué)術(shù)研究有幫助，對普通市民也非常有用。

紐約的社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社區(qū)擁有很大的權(quán)力，這也是紐約的靈魂之一。人們可以通過信息和知識來推動變革。如果你擁有這些數(shù)據(jù)和信息，就能更有力地推動自己的議題。數(shù)據(jù)的公開賦予了社區(qū)更強的力量，也讓他們的提案更有說服力。比如，如果你關(guān)注貧困人口的就業(yè)問題，只有通過數(shù)據(jù)才能知道貧困人群的分布、收入水平等信息。數(shù)據(jù)的公開和透明讓民眾能更好地理解和應(yīng)對他們面臨的局勢。

如果社區(qū)成員只能知道自己的一些基本情況，而不了解社區(qū)整體以及城市的發(fā)展狀況，這會導(dǎo)致他們提出的建議缺乏專業(yè)性，往往只是依靠直覺或情感，而達不到和政府以及企業(yè)進行有效溝通的目的。

新周刊：你認為一座世界級城市應(yīng)該具備什么樣的特質(zhì)？

羅雨翔：我認為世界級大城市的重要特質(zhì)之一，就是多元。要讓不同群體和文化能夠自由共存，并且實現(xiàn)有效的溝通與調(diào)整；以及讓更多個體能夠自由地生活——很多人認為一個人能否自洽地生活是由他自身個性決定的，但我認為一個城市的氣質(zhì)、空間以及政策也有著非常重要的影響。這需要一個開放的環(huán)境，使每個集體和個人的文化都能在這里得到尊重和發(fā)展。

編輯：Felicia；校對：遇見；運營：小野；排版：彭圣婕

“你喜歡紐約的哪一面？”