原創 劉曉博

近日，成都、武漢、鄭州、西安、東莞、杭州、合肥有點“小郁悶”，因為它們非常看重的定位、頭銜，不見了。

1、最近，國務院完成了對所有超大、特大城市的2035年版國土空間規劃的批復，大家驚訝地發現：9個國家中心城市縮編了，只剩下了北京、上海、天津、廣州和重慶，而成都、武漢、鄭州、西安的定位中，不再有“國家中心城市”的表述。

2、央視在報道上述新聞的時候，列出了超大、特大城市名單。把之前自行（或被媒體）宣布晉級的城市“打回原形”，在央視列出的超大城市名單上，武漢、東莞、杭州不見了，這三個城市回到了特大城市的序列里；合肥則從特大城市名單里消失了。

這到底是怎么回事？今天來分析一下。

所謂超大城市，是城區常住人口超過1000萬的城市，這是中國級別最高的城市；特大城市，是城區常住人口超過500萬，但沒有突破1000萬的城市，處于城市的第二層級。

下圖是央視列出的城市名單：

央視列出的超大城市是：上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都和天津。

特大城市是武漢、東莞、西安、杭州、蘇州等15個。

過去2年，武漢、東莞、杭州曾自行（或被媒體）宣布城區常住人口超過了1000萬、晉級了超大城市，合肥宣布晉級了特大城市，現在怎么又被“打回原形”了呢？

或許有人會說，央視在列舉上述名單的時候很清楚地說明了：根據第七次人口普查數據。

也就是說，這些數據是截至2020年11月1日（七普時間點）的，所以并沒有直接否認武漢、東莞、杭州現在是超大城市，合肥現在是特大城市。

這種說法未必正確。

先看第七次人口普查之后，國家統計局通過“求是”雜志官宣的超大、特大城市名單：

的確，這個名單跟央視公布的高度一致。就連深圳為什么排名第三，而不是第五，都可以解釋——因為深圳城區常住人口更多一些。

但請注意，這個名單上沒有蘇州。

所以，央視雖然使用的是第七次人口普查數據，但做了修訂，加入了蘇州。

當然，加入蘇州是有理由的。之前蘇州的工業園區由于統計代碼問題，被認為是“非城區”，所以這100多萬住在蘇州最核心區、房價最貴區域的常住人口，被默認為郊區人口，非城區人口。

后來經過蘇州的溝通、交涉，這個BUG被修訂了。所以，蘇州被承認為特大城市。

但問題是，為什么最近兩三年自行（或被媒體）宣布為超大城市的武漢、東莞、杭州，特大城市的合肥，它們的資料沒有更新？央視依然采取了舊資料？

其實我之前曾撰文分析過：武漢、東莞、杭州宣布城區常住人口超過1000萬、晉級為超大城市，合肥晉級為特大城市，未必嚴謹。

中國的人口普查每隔10年搞一次，其他年份都是1%抽樣人口調查估算出來的數據。

而且，城區常住人口是有嚴格定義的。比如代管的郊縣、縣級市，其城區居民不能統計在內。

其次，即便有些城鎮不屬于代管縣市，但它跟中心城區不連接，而是孤島性質的區域，也不能統計在內。

此前一些媒體根據住建部發布的“城市建設統計年鑒”里的數據，就宣布哪些城市晉級了超大城市、特大城市，其實是非常不嚴謹的。

原因很簡單，這些數據都是各地估計出來的，不是數人頭普查出來的。而且那個年鑒表格里，關于人口的統計錯漏明顯，標準不一。

央視此次報道的時候，一定仔細核實過，所以沒有采取過去兩年媒體或各地自行宣布的“超大、特大城市名單”，而是征求了統計部門的意見，加上了蘇州，其他的沒有做改變。

下面我們可以從第七次人口普查前后，安徽、湖北各地人口數據的戲劇性變化，看看普通年份各地公布的人口數據有多么不靠譜：

比如合肥，2019年公布的常住人口是818.9萬人，到了第二年人口普查的時候，查出來的人口是937萬，此前漏掉了118萬人。

而安慶、六安等城市，普查前多統計了50萬人左右。

在武漢，普查也讓人口暴增了111萬，而三四線城市此前普遍多統計人口，孝感竟然能多統計65萬人。

為什么會出現如此巨大的誤差？

第一個原因是上文說的，非普查年份是按照1%抽樣調查來估算的，所以肯定不準。

第二個原因是，此前大城市普遍要求控制人口，所以少報是必然的；小城市人口流失太多不好看，多報也是必然的。

最近幾年情況變了，除了京滬之外，國家鼓勵大城市人口多一些，所以多報應該也是常態。

搞懂了上述原因，你就會明白：為何央視只采用七普數據，最多修正了蘇州的數據，其他的、自行或被媒體宣布晉級的城市，央視沒有采信。

再看成都、武漢、西安、鄭州被拿掉“國家中心城市”定位的問題。

下圖是9個此前被媒體稱為國家中心城市，在國務院批復中獲得的最新定位：

成都、武漢、鄭州、西安的最新定位和功能里，都沒有出現“國家中心城市”的表述。

北京、上海的定位里雖然沒有“我國重要的中心城市”的表述，但實際定位更高。

北京是首都+四大中心——全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心。所以它向下兼容一下，就是“國家中心城市”。

上海定位也非常高，是5個國際中心——國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心。所以，上海當然也是“國家中心城市”。

成都、武漢、鄭州、西安這四個城市獲得的，都是次一等的“大區中心”的定位。

為什么會發生這一變化？國家中心城市到底是9個，還是5個？

要搞懂這個問題，需要回顧國家中心城市概念是如何產生和演變的。

國家中心城市是中國城鎮體系規劃設置的最高層級，最早在2005年由原建設部依據《城市規劃法》編制全國城鎮體系規劃時提出的。

當時，建設部委托中國城市規劃設計研究院編制了《全國城鎮體系規劃（2006-2010年）》，把北京、上海、天津、廣州4個大城市確定為首批國家中心城市。但這個規劃上報國務院之后，未能獲得批復。

2010年，住建部又委托中規院編制了《全國城鎮體系規劃（2010-2020）》，在國家中心城市的名單中增加了重慶，后來這個規劃國務院也沒有批復。

但至少在主管部委達成了一個共識：國家中心城市就是北京、上海、天津、廣州和重慶。

為什么選這幾個城市？

中國的規劃，歷來看重行政級別、GDP總量、人口總量。京津滬渝是直轄市，所以要保證入選。至于廣州，那個時代風頭正勁，“北上廣”的概念正在替代“京津滬”，所以也必須入選。

隨后幾年，國家中心城市的概念就斷片了，暫停了下來。

2015年底，國家開始考慮北京大城市病的問題（醞釀雄安新區和通州副中心），覺得京滬身上負擔太重，需要減量優化發展。

國家發改委也行動起來，在隨后的幾年里接連通過發函、批復相關規劃的方式，宣布支持成都、武漢、鄭州、西安建設國家中心城市。

但這些城市一般會淡化“支持建設”，而直接把自己表述為“國家中心城市”。媒體也沒有真正理解其中的區別。

為什么當時國家選中了這4個城市來支持，而沒有選中經濟更發達的深圳、蘇州、杭州、南京？

大概是因為在那幾年，對均衡發展的重視度高于“效率優先”。所以，人口大省的省會城市，比如成都、武漢、鄭州入選了。西安的入選，有“北方+西部”等多重理由。

現在，情況再次出現了變化。國家通過批復各地國土空間規劃的方式，微調了各地的定位，國家中心城市的名單獲得了修正。成都、武漢、鄭州、西安又被“打回原形”，成了大區中心城市。

為什么會這樣？我覺得主要是因為部分城市實力不夠，拔苗助長沒有實際意義，反而影響規劃的嚴肅性、權威性。

比如從經濟總量上看，西安GDP只能排在內地城市第21位，不僅遠低于蘇州、南京，也比佛山低。鄭州GDP也只能排名第16名，還沒有無錫高。

如果看資金總量，西安、鄭州的排名要好一些，但依然在前11名之外。

最近幾年，在科技創新、經濟發展、民生上做得都更好，實力更強，在國際上影響力更大的深圳、杭州、蘇州都不是國家中心城市，憑什么要讓這幾個城市上？

其實在這次規劃中仍被明確為“國家重要中心城市”的天津和重慶，也缺乏說服力。GDP上，天津已經下滑到了內地第12名；資金總量（金融機構本外幣存款余額）上，重慶連深圳的一半都沒有，在內地排名第八。

重慶還是默認的西部第一中心，但事實上西部第一中心是成都。看看資金流和人流就知道了。成都的航空客運量已經超過了廣州，躍居全國第三。而重慶輻射能力明顯小于成都。

天津和重慶是直轄市，拿到手的定位很難被取消。即便城市功能并不是“我國重要的中心城市”，但這個頭銜還是會長期維持的。

所以，對規劃不能不重視，也不能太認真。