裁判要旨

從表現形式看，被訴城中村改造行為主要是行政機關為推進城中村改造，對相關土地權利人進行搬遷安置，并通過簽訂協議的方式處分了集體土地上房屋，但土地性質仍然屬于集體所有，并無證據顯示集體土地已被批準征收或者有關部門已啟動土地征收工作。

從訴訟請求看，行政機關推進實施的城中村改造行為，實際上包含了簽訂協議、補償安置、拆除房屋等一系列行為，涉及多個主體、多個環節，當事人籠統地起訴“征收行為違法”，屬于訴訟請求不明。

從權利救濟看，雖然根據在案證據難以將被訴城中村改造行為界定為行政征收，但作為影響當事人權利義務的行政行為，仍應接受司法審查，人民法院可依法作出合法性評判。因此，當事人可就上述城中村改造所涉的補償安置協議、房屋拆除等行為依法提起訴訟。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申10221號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：樓學哲，男，1971年5月8日出生，漢族，住浙江省浦江縣。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：浙江省浦江縣人民政府。住所地：浙江省浦江縣人民東路38號。法定代表人：俞佩芬，該縣人民政府縣長。

再審申請人樓學哲訴被申請人浙江省浦江縣人民政府（以下簡稱浦江縣政府）房屋行政征收一案，浙江省金華市中級人民法院于2017年12月28日作出（2017）浙07行初828號行政裁定：駁回樓學哲的起訴。樓學哲不服提起上訴后，浙江省高級人民法院于2018年9月29日作出(2018)浙行終393號行政裁定：駁回上訴，維持原裁定。樓學哲仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

樓學哲向本院申請再審，請求撤銷一、二審裁定，提審本案。樓學哲申請再審的主要事實和理由為：1.一審裁定認定事實嚴重錯誤，與客觀事實不符。涉案“城中村改造”系由浦江縣政府組織實施的，具有房屋征收之目的，產生房屋征收之效果，是典型的征收行為。未經國務院或省級人民政府批準征地是程序違法的表現，不影響對征收行為性質的認定。2.二審裁定認定事實、適用法律錯誤，且違反法定訴訟程序。二審裁定未對一審裁定和被訴行政行為進行全面審查，違反法定程序。“征收決定”不以書面為要件，被訴“征收決定”客觀存在，且只能由縣級以上人民政府作出，即由浦江縣政府作出。本案符合“一行為一訴”原則，其提起的行政訴訟屬于人民法院受案范圍，且符合法定起訴條件。3.有新的證據足以推翻原裁定。浦江縣政府未以自己的名義發布公告，而是其派出機關浙江省浦江縣浦南街道辦事處以授權的形式發布“城中村改造”公告，該公告是“征收決定”實質內容的表現形式之一，可視為浦江縣政府作出的書面征收決定。4.涉案“城中村改造”行為不屬于征收的證明責任在于浦江縣政府。5.浦江縣政府未經省政府批準征收涉案集體土地，即以簽訂房屋征收安置補償協議的形式直接征收涉案房屋，在同一征收程序中同時征收集體土地和國有土地上的房屋，程序嚴重違法。6.應當對浦政發（2016）19號《浦江縣城中村改造集聚區安置實施辦法（試行）》文件的合法性進行審查。

本院認為：再審申請人樓學哲的原審訴訟請求系確認浦江縣政府征收集體土地上房屋的行為違法，責令浦江縣政府采取補救措施。從其訴訟理由看，實際上是認為浦江縣政府在沒有履行集體土地征收程序的情況下，直接實施了城中村改造行為違法。一、二審法院均以其起訴不符合法定條件為由未對案件進行實體審理，故本案的爭議焦點是再審申請人的起訴是否符合法定條件。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（三）項之規定，當事人提起訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據。首先，從本案被訴行政行為的表現形式看，主要是浦江縣有關行政機關為推進城中村改造，對相關土地權利人進行異地搬遷安置，并通過簽訂協議的方式處分了涉案集體土地上房屋，但土地性質仍然屬于集體所有。截至二審裁定作出時，并無證據顯示涉案集體土地已被批準征收或者有關部門已啟動土地征收工作，故原審法院根據在案證據認定再審申請人起訴“征收行為違法”缺乏事實根據，并無不當。其次，再審申請人訴稱的“土地征收”，也即浦江縣政府推進實施的城中村改造行為，實際上包含了簽訂協議、補償安置、拆除房屋等一系列行為，涉及多個主體、多個環節，再審申請人籠統地起訴“征收行為違法”，屬于訴訟請求不明。原審法院裁定駁回再審申請人的起訴，于法有據，并無不當。需要指出的是，雖然根據在案證據難以將本案被訴城中村改造行為界定為行政征收，但作為影響當事人權利義務的行政行為，仍應接受司法審查，人民法院可依法作出合法性評判。因此，再審申請人可就上述城中村改造所涉的補償安置協議、房屋拆除等行為依法提起訴訟。此外，符合條件的當事人仍可針對行政機關后續的相關行政行為依據《中華人民共和國土地管理法》的規定主張權益。

綜上，樓學哲的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人樓學哲的再審申請。

審判長　王　巖

審判員　蔚　強

審判員　何　君

二〇一九年十月十二日

書記員　羅夢娟

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