近日NIH對(duì)外資助項(xiàng)目間接成本率政策的調(diào)整在科技界引起軒然大波 。間接成本是科研項(xiàng)目成本核算借鑒成本會(huì)計(jì)學(xué)理念，提升核算準(zhǔn)確性的舉措，也是政府資助科學(xué)穩(wěn)定撥款與競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目資助兩大渠道之間重要的調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)維持機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

美英兩國(guó)是間接成本精細(xì)化核算的代表性國(guó)家，在歷史上間接成本率的水平也經(jīng)歷過多次的調(diào)整。例如，1964年美國(guó)國(guó)會(huì)規(guī)定聯(lián)邦政府資助的科研活動(dòng)其間接成本率最高不超過20%，1991年總統(tǒng)預(yù)算辦公室（OMB）又將這一比例提升至26%。英國(guó)在上世紀(jì)80年代末90年代初，由于政府競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目資助體量的快速增加，在當(dāng)時(shí)較為模糊的成本核算機(jī)制下造成了競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目資助擠占大學(xué)穩(wěn)定撥款資源的情況，進(jìn)而危及大學(xué)在資金層面的可持續(xù)發(fā)展。這一問題也直接導(dǎo)致了后續(xù)英國(guó)科研項(xiàng)目全經(jīng)濟(jì)成本核算機(jī)制的出臺(tái)。我國(guó)在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理改革過程中也借鑒了以英美為代表的精細(xì)化成本核算的經(jīng)驗(yàn)，于2011年調(diào)整項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法，以間接費(fèi)用的概念取代原有管理費(fèi)的概念，以提升科研項(xiàng)目成本結(jié)構(gòu)的合理性。同時(shí)，也將間接費(fèi)用的比例提升至20%。

此外，對(duì)于間接成本率的概念，各國(guó)定義也略有差異。例如，美國(guó)、日本政府資助項(xiàng)目的間接成本率是指間接成本占直接成本的比例，英國(guó)和我國(guó)都是指間接成本占總成本的比例。因此，由于概念定義的差異，在美日概念下20%的間接成本率折合我國(guó)和英國(guó)概念體系下約17%的間接成本率。

由于間接成本率關(guān)系到項(xiàng)目依托機(jī)構(gòu)的資金可持續(xù)發(fā)展問題，對(duì)美國(guó)科技界影響深遠(yuǎn)。同時(shí)，美國(guó)科研項(xiàng)目成本核算經(jīng)驗(yàn)作為各國(guó)效仿的標(biāo)桿，對(duì)全球的科技界同樣影響深重。那么，我們認(rèn)為了解美國(guó)聯(lián)邦政府資助科研項(xiàng)目間接成本的定義、核算方法、本次間接成本率調(diào)整的法律和政策依據(jù)是我們理性看待政策調(diào)整的基礎(chǔ)。

01

美國(guó)聯(lián)邦政府資助科研項(xiàng)目間接成本的定義

美國(guó)國(guó)立科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)等聯(lián)邦科研項(xiàng)目資助的主體，總體上采用精細(xì)化成本核算的理念來開展機(jī)構(gòu)層面的成本核算。根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第2篇第2章第200款《聯(lián)邦資助項(xiàng)目的統(tǒng)一管理要求、成本原則和審計(jì)要求》的最新定義，聯(lián)邦資助項(xiàng)目的成本分為直接成本和間接成本兩部分，其中直接成本是指專門用于該項(xiàng)目或是能夠準(zhǔn)確與項(xiàng)目具體活動(dòng)直接掛鉤的成本支出。包括為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)所需的物資成本、人員薪酬、福利中與項(xiàng)目的比例部分以及原本屬于間接成本但是與項(xiàng)目直接相關(guān)的成本等。總體來講《聯(lián)邦法規(guī)匯編》對(duì)直接成本的定義符合管理會(huì)計(jì)學(xué)中“直接發(fā)生”、“直接分配”的原則；間接成本又稱為設(shè)施與行政管理成本（Facility and Administration Cost，F(xiàn)&A）。其中設(shè)施成本包括與基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備和資本改良相關(guān)的折舊成本、債務(wù)利息、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本等。行政管理成本則包括項(xiàng)目執(zhí)行所需要的行政管理成本如行政運(yùn)行開支和行政人員薪酬在項(xiàng)目中的分?jǐn)偂？傮w來講，間接成本的邏輯在于科研項(xiàng)目在執(zhí)行過程中不可避免地要使用科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施、公共平臺(tái)、信息服務(wù)等設(shè)施，也要享受公共部門、管理部門的服務(wù)。因此，為了避免競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目擠占機(jī)構(gòu)穩(wěn)定撥款的資源，出現(xiàn)承擔(dān)項(xiàng)目越多，機(jī)構(gòu)層面成本缺口越大的問題，借鑒管理會(huì)計(jì)學(xué)中成本池和間接成本的概念對(duì)科研項(xiàng)目的成本進(jìn)行核算和分?jǐn)偅员ＷC機(jī)構(gòu)資金層面的可持續(xù)發(fā)展。

02

美國(guó)聯(lián)邦政府資助科研項(xiàng)目間接成本率的核定機(jī)制

與我國(guó)以項(xiàng)目類型確定間接成本率的機(jī)制不同，美國(guó)采用以項(xiàng)目依托機(jī)構(gòu)為單位確定間接成本率的方式。由于采用資助機(jī)構(gòu)與依托機(jī)構(gòu)談判確定間接成本率的機(jī)制，具體到談判流程，根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)匯編》的相關(guān)規(guī)定，間接成本率的談判流程包括以下3個(gè)基本流程：①被資助機(jī)構(gòu)核算自身的實(shí)際間接成本率。項(xiàng)目承擔(dān)機(jī)構(gòu)根據(jù)相應(yīng)準(zhǔn)則的要求核算本機(jī)構(gòu)在一定時(shí)間內(nèi)的間接成本率。例如高等教育機(jī)構(gòu)依照《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第2篇第2章第200款附錄Ⅲ的要求核算間接成本率，非營(yíng)利組織按照附錄Ⅳ的要求核算間接成本率；②聯(lián)邦政府部門審核機(jī)構(gòu)提交的間接成本率材料；③機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦政府部門談判確定最終的費(fèi)率。從談判機(jī)構(gòu)的選擇來看，依托機(jī)構(gòu)根據(jù)最近三年經(jīng)費(fèi)的主要來源，從人類衛(wèi)生與公眾服務(wù)部（HHS）、國(guó)防部（DOD）及海軍研究辦公室中選擇談判機(jī)構(gòu)。如從上述來源獲取經(jīng)費(fèi)占比相近，則默認(rèn)與HHS談判。NIH作為HHS下屬最重要的資助機(jī)構(gòu)，這也是本次NIH政策改革在美國(guó)全國(guó)引起較大反響的原因之一。

以美國(guó)大學(xué)為例，需要遵循以下步驟進(jìn)行間接成本率的核算：①識(shí)別機(jī)構(gòu)的間接成本并歸集到不同的成本池中（如折舊、利息、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、一般管理、行政等）；②將各成本池中的成本進(jìn)一步分配給不同的機(jī)構(gòu)職能（教學(xué)、科研等）；③將不同成本池中分配給特定職能的成本進(jìn)行匯總，除以分配基數(shù)（通常是修正后的總直接成本MTDC）得到與該職能相關(guān)項(xiàng)目的間接成本率。例如，與科研職能相關(guān)的則是科研活動(dòng)的間接成本率。

資助雙方的談判策略和議價(jià)能力在間接成本率的確定過程中起到重要的作用。以聯(lián)邦政府主要的兩大間接成本率談判機(jī)構(gòu)國(guó)防部（DOD）、人類衛(wèi)生服務(wù)部（HHS）為例，DOD的談判策略為獲取好的研究成果，因此與DOD談判確定的間接成本率通常略高于機(jī)構(gòu)提交的核定比例；而NIH的資助量大面廣，更要注重公平和效率的問題，因此與NIH談判確定的間接成本率通常略低于機(jī)構(gòu)提交的核定比例。此外，高水平的依托機(jī)構(gòu)在談判中的議價(jià)能力較強(qiáng)，這也是美國(guó)高水平大學(xué)，特別是高水平私立大學(xué)最終獲取較高水平間接成本率的原因。

03

NIH間接成本率調(diào)整的政策依據(jù)

從間接成本的定義及間接成本率的談判機(jī)制來看，聯(lián)邦政府資助項(xiàng)目間接成本率的確定有一套具有嚴(yán)格法律依據(jù)、詳細(xì)核算方法體系及豐富的歷史實(shí)踐。同時(shí)，根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第45篇第75.414(c)條款，HHS下屬資助機(jī)構(gòu)在聯(lián)邦法規(guī)要求或資助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的情況下，可以采用不同于談判費(fèi)率的其他費(fèi)率，這也成為本次NIH政策調(diào)整所給出的法律依據(jù)。

在法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，NIH提供的政策調(diào)整的理由為“大部分私人基金會(huì)允許的最大間接成本率為15%，許多基金會(huì)甚至不提供間接成本支持”。但是，值得注意的是私人基金會(huì)資助策略及對(duì)間接成本概念的定義與NIH有一定的差異。例如，蓋茨基金會(huì)將用于項(xiàng)目管理和支持的行政成本定義為直接成本，而NIH則通常將上述成本定位為間接成本。從資助策略來看，陳-扎克伯格基金采用對(duì)項(xiàng)目的總成本的上限控制，因此較低的間接成本會(huì)得到相對(duì)充足的直接成本。而NIH則通常采用對(duì)直接成本的上限控制，間接成本率的降低并不會(huì)帶來直接成本的增加。

此外，NIH本次政策的調(diào)整固然受到當(dāng)前美國(guó)政府“效率至上”運(yùn)動(dòng)的影響，規(guī)避一些項(xiàng)目依托單位大戶濫用間接成本、開源節(jié)流節(jié)省資金等也是NIH本次政策調(diào)整的依據(jù)之一。

04

NIH間接成本率改革的影響

可見，NIH間接成本率政策的調(diào)整是資助機(jī)構(gòu)層面的行為，并未涉及間接成本定義、間接成本核算方法、間接成本率談判機(jī)制等底層的機(jī)制和邏輯。因此，可以理解為在當(dāng)前新政府效率為先的理念下，NIH層面試圖提升自身效率的對(duì)策。美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在長(zhǎng)期績(jī)效預(yù)算（Performance Budgeting）的管理理念下，有較強(qiáng)的績(jī)效管理意識(shí)，“花錢必問效，無效必問責(zé)”的理念更加根深蒂固。該項(xiàng)政策的調(diào)整其直接結(jié)果為，每年NIH將節(jié)省超過40億美元的間接成本支出，約占其經(jīng)費(fèi)總量的11%。那么節(jié)省資金的流向直接轉(zhuǎn)化為NIH預(yù)算縮減，還是轉(zhuǎn)為其他用途后續(xù)也值得進(jìn)一步關(guān)注。

NIH的上級(jí)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)HHS作為美國(guó)聯(lián)邦政府重要的間接成本率談判機(jī)構(gòu)，特別是民口聯(lián)邦科研資助的重要談判機(jī)構(gòu)，NIH政策調(diào)整勢(shì)必會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府其他資助機(jī)構(gòu)產(chǎn)生較大的影響，可能會(huì)引發(fā)效仿的效應(yīng)。對(duì)聯(lián)邦資助項(xiàng)目的依托機(jī)構(gòu)而言，NIH政策的調(diào)整勢(shì)必會(huì)造成當(dāng)前核算體系下的資金缺口，依托機(jī)構(gòu)則面臨提升管理效率，降低間接成本率或是“賠錢承擔(dān)項(xiàng)目”等選擇，對(duì)以NIH資助為主要來源的依托機(jī)構(gòu)影響深遠(yuǎn)。

項(xiàng)目制資助機(jī)制本身是資助方和被資助方之間的契約機(jī)制，間接成本率的問題是雙方契約中的重要組成部分。美國(guó)聯(lián)邦政府在過去幾十年的實(shí)踐中建立了相對(duì)完善的項(xiàng)目成本核算機(jī)制及間接成本率的談判機(jī)制，使間接成本率的補(bǔ)償總體來講有法可依，這一實(shí)踐過程值得學(xué)習(xí)和借鑒。但是，在當(dāng)前新的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，在面臨聯(lián)邦政府部門預(yù)算壓減亦或是效率為先的壓力之下，NIH政策的調(diào)整勢(shì)必會(huì)引發(fā)依托機(jī)構(gòu)對(duì)自身成本結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步審視，也勢(shì)必會(huì)打破當(dāng)前已經(jīng)建立起來的平衡關(guān)系。在此前提下依托機(jī)構(gòu)被動(dòng)對(duì)間接成本率的調(diào)整，一方面有可能“擠出”行政管理中的水分，提高效率；也有可能造成基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備維護(hù)、更新不及時(shí)，管理拖沓影響科研活動(dòng)等不良結(jié)果。

阿儒涵，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員，中國(guó)科學(xué)院管理創(chuàng)新與評(píng)估研究中心副主任，中國(guó)科學(xué)學(xué)與科技政策研究會(huì)科技政策專委會(huì)秘書長(zhǎng)，中國(guó)科學(xué)院青年創(chuàng)新促進(jìn)會(huì)會(huì)員。李柏村，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院博士研究生。文章觀點(diǎn)不代表主辦機(jī)構(gòu)立場(chǎng)。

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