文 | 劉夢龍

一到春節，像我這種失意中年就是喜憂參半。喜吧，一年到頭在外奔波，難得一家團圓，歇兩天。憂吧，四處對賬，就要和別人家的孩子拿來對比。就咱們這鄉下干部，微不足道的薪水和空空如也的年終，那也沒法和人家比啊。

可架不住人家要問：“夢龍啊，你也上了這么多年班了，老聽你們抱怨鄉下沒錢，這是怎么個說道啊。你年終沒錢不要緊，我這歷年積欠的一堆工程款還能收齊不？”

我能怎么辦呢？我就要絞盡腦汁，跟人家解釋，我們基層財政緊張是怎么回事，您那一堆工程是怎么回事，我們基層以后大概會是個什么狀態。總的說，基層的困難很大，按過去的經驗和運行方式已經不可能解決了。這種困難也不僅是地方單純財政緊張引發的。它是央地博弈的一部分，在如今隨著技術空前的進步，達到了一個新高潮。正是有這樣大的困難，這樣激烈的對抗，才使更大的變革不得不發生，進步的希望正在其中。

我覺得首先要澄清一點，最近幾十年來，雖然處處大建，空前繁榮，但分稅制以后，基層財政的弱勢地位始終沒變化過。我們很難說，存在過一個基層財政普遍很好的狀態。尤其是常做地方政府項目的人應該都深有體會。所謂財政還行，更合適的叫法，應該是政府欠的錢大體能及時還上。

我再舉一個例子，大家可以很容易觀察到，地方上建設的項目，往往建的快，壞的也快。大家總感覺要么是一年到頭老在修，要么就是過兩年就直接荒廢了。其實，這就是有建設的錢，這錢是多方籌集，能形成經濟拉動和政績的，但普遍缺少后續管護的錢，因為這往往是地方自己負擔的。從這里也能小窺過去看似充裕的地方財政之一端，錢用在何處，底色又如何。

說到底，通觀我國歷史，除了開國的快速恢復時期，治平時代的盛世，往往都伴隨著適應當時生產力環境的中央體制不斷完善與加強。而中央權威的強化正來自中央財政的強勢。中央有錢了，才能集中力量辦大事。科層制下，只要條件允許，不斷增強中央和上級，逐步削弱下級的獨立性，是一種必然趨勢。不然，在行政上肯定要出現尾大不掉、各自為政的問題。這個最基本的道理，兩千年前的賈誼《治安策》就說得很清楚了。

過去的地方財政看上去烈火烹油，基層也跟著沾光，主要是搭了兩班車。一個是新世紀以來，近二十年的超景氣。即使基層的財政分成低，總體財政收入依然是穩定可靠的，各種資源也在不斷開發變現，這些都提供了穩定的財政擔保。而在前者的基礎之上，土地財政橫空出世，讓地方財政，特別是那些沒有完全搭上前一班的三四五線城市，通通都擁有了一種近乎無限供應的金融抵押物。

一說到土地財政，大家就很自然想到房地產行業。房地產熱潮和土地財政確實是一個相輔相成的關系。開發商提供了土地出讓金，使地方政府有能力進行城市建設，城市的發展進一步提高了樓盤的價值。樓價的高漲又帶動了土地出讓金的提高，地王頻出，開發商以超高價獲得土地，必然要提高樓價才能收回成本。日益高漲的樓價持續拉動土地出讓金的瘋狂增長，地方政府由此擁有了比任何產業增長都要快，成本都要低的財政來源，可以肆意規劃建設自己的發展藍圖。這就相當于左腳踩右腳，跳上天了。

當然，這種狀態肯定是不能無限維持的。房地產的超景氣隨著若干巨頭的轟然倒下，戛然而止，直接拉開了地方財政危機的序幕。關于如今房地產行業的分析，已經有很多了，我們也不贅述。對地方財政來說，一個現實問題是，由于開發建設成本的飛速提升，單純靠土地出讓金早就不可能滿足地方建設的需求。地方政府不是房地產商，作為一級政府，它要統籌實現整個城市的發展，從民生到產業，大量投入是政策性，公益性，乃至前瞻性的，并不會產生直接的經濟回報。

在天量的資金需求下，土地出讓金更多時候起的其實是一個資金杠桿的作用。一個縣，一年有十億的收入，就能調動一百億以上的資金量，土地出讓金這筆穩定收益就是最大的底氣，當然這也是如今天量地方債的源頭。

不過，話說到這里，我覺得有必要為土地財政說兩句公道話。雖然它造成了大量問題，但如果沒有這樣遠超地方實際財政收入水平的資金長期注入，我國的城市建設，特別是大量的二、三線城市，是不可能達到如今這個水平和規模的。

當然，從另一個角度看，土地財政末期，還很紅火的地方建設投資就已經出現了明顯的邊際效益。突出表現在大量的中心城區由于過高的征地成本根本無力改造，破舊不堪，而大量建設的新城區由于缺少人口支撐，哪怕標準再高，設施再全，依然容易成為荒城。

這些建設標準很高的空殼城區，并不能簡單的一廢了之。它們依然要通水通電保交通，各種亮化工程，基礎設施保障不能少。面對天量的沉沒成本，很多決策者也不肯束手待斃，東拼西湊一點錢，搬點學校、醫院過去，建設一些只能運椅子的城市輕軌，看看能不能招來一點人口，萬一搞活了呢？不死不活，起碼吊一口氣嘛，也算我努力搶救了。這就跟住ICU一樣，就是不停往里砸錢，湊一點是一點，哪天湊不動了，甚至連本地人都沒有了，就死心了唄。

伴隨著出生人口的不斷下降，中小城市在大城市的人才抽取和世代更替下，快速進入老齡化和人口萎縮。土地財政末期的超規模建設，正在成為很多小城市嚴峻的負擔。一個可能十年后就剩下十萬人規模的城市，如今卻要努力支撐按二十萬人標準建設的城區，現在的城市運轉維持成本已經很高了，而越往后壓力越大。

但我們說這么困難，地方財政的投入實際上是不能停止的。不考慮新城區的無底洞，本就因為改建成本高而落后的老城區基建，隨時間流逝依然要更新，各種項目的推進也還是當前考核的重點。

我們不妨實事求是地承認，相比服務能力，在當前的地方考核體制下，我們更看重的是地方領導干部的經濟發展能力。而越是向下，到縣級、鄉鎮級，特別是那些資源稟賦不夠突出，缺乏鮮明產業特色的地方，這種能力可以簡化為建設能力。通過建設和投資，以地方政府為主體拉動本地經濟。

所以說，哪怕到現在，一些地方在財政上已經很困難了，但還要勉力支持，盡力搞一些城市建設。這種情況實際上是雙向的，越是產業發展相對薄弱，財政相對困難的地區，當地的經濟結構越是依賴政府支出來維持。正因為這種客觀情況的存在，在當前的地方財政危機下，這種竭誠盡力顯得尤為雪上加霜。

就像我們最早說的，在地方做過項目的人都知道，欠款是一種常態。關系和欠賬實際上形成了一種相對封閉的縣域經濟小圈子。有關系是你能得到項目的一種能力，而經得起欠賬則是你能承接工程的一種資質。

既然地方選擇以基建促增長，自己化身經濟增長帶頭人，大搞兩只手拋五個球的把戲，經濟好時，承包商多等些日子，多找點門路，多打點折扣，總能還上。這些不斷開工的新項目，哪里是項目，這就是地方財力的體現，信用的象征，是還債的希望。

對很多地方來說，這種發展路徑也是迫不得已。幾十年來，能嘗試的發展方向早就都試過了，如今還能怎么辦？總不能束手待斃吧？自然能堅持盡量堅持。僅僅是這幾十年間的新賬舊債，就難以措手。我們直白地說，對很多地方來說，努力上新項目不僅是考核的要求，更是在給舊項目兜底、續命，安撫人心，避免債務問題的總爆發。

在很多地方，幾十年來，圍繞政府建設已經形成了完整的產業生態鏈。在這里，已經不是老百姓養政府，而是政府在維持本地經濟的基本運轉。這種情形，實際上就和縣域經濟中的公務員經濟一樣，在當前的經濟轉型期，顯得尤為明顯。對很多地方政府來說，項目能撐則撐，甚至應該看作一種社會維穩。

所以，很多在基層一線的人會發現一個很驚恐的現實。那就是財政危機很嚴重，開支還是那么多，甚至越來越多，就算再怎么節衣縮食，也沒有多少真正可壓縮的余地。

我為什么要用這么長的篇幅，努力向大家解釋地方財政危機？因為，這樣才能有助于理解現狀。這一輪的地方財政危機，絕不是單純的經濟不好，而是過去二十年來地方經濟發展模式，特別是那些缺乏有效經濟增長點的地方，已經走到了路的盡頭，開始支付透支的代價。而這種困境，哪怕大家都心知肚明，又偏偏像健身靠群勃龍，哪怕眼看要去類固醇星球了，也不是想停就能停的。

那些缺乏有效經濟增長點的地方政府再怎么努力開源節流，勒緊褲腰帶，試圖靠苦熬來度過這一輪地方財政危機，是做不到的。無論他們通過削減福利，減少雇傭人員，賣天（低空經濟）賣地（承包車位，公共建筑）賣空氣（碳匯），增加資金周轉周期，乃至四處抵押貸款，東拼西湊出多少錢，最終都會投進無止境的項目建設中去。世上沒有永動機，只是為維持而維持，總有維持不下去的時候，這是最基本的道理。

確實，現在的基層非常痛苦，貧窮是痛苦的重要原因，所謂貧賤夫妻百事哀。但當代基層一線人員真正痛苦的根源不是缺錢，只是財政危機和基層轉型撞到一起，大大增加了困難而已。很多人卻沒有意識到這一點，或者說，在刻意模糊這點。因為沒錢尚能指望苦熬，而大變革反而使人無措。

當代基層干部痛苦的根源在哪里？做的事比過去更多，資源比過去更少，考核壓力，追責壓力比過去更大。說得更直白一點，基層工作的模糊空間在消失，一俊遮百丑的時代將要過去了。今后，你的一切工作都要達標合規，直接接受來自中央，基于大數據的全方位監督，眼里容不得沙子。

這在過去，是被所有基層干部認為不可能的。上面絕沒有那么多精力，人力進行如此精細化的關系，下面也沒有那么多資源，精力來完成理論上的那些任務。但隨著技術進步，這種前景越來越明顯了。這種眼看就要超過極限的加壓，要比發不出績效對基層干部的壓力更大，更不用說疊加上發不出績效了。

我們應該實事求是地肯定這一點，隨著當代社會的發展，社會治理的要求也在不斷提升。各種規章制度都在完善，各種監管手段也在增強。這是一種空前未有，革命性的變化，最終必然要引起基層工作同樣革命性的變革。

其中最直接的，前所未有的變化是什么？中央從技術層面上說，已經可以通過自動化無人機站，各類監控端口，財稅、物流、能源，一系列復雜系統，直接獲取數據，進行監督，發現問題，并向最基層直接下達指令。

如今，應該說這方面的整合還在初期階段，但成效已經逐漸顯露。現在，越來越多的基層同志開始習慣直面中央有關部門，在一套系統上進行數據直報，也初步嘗到了來自頂層直接監督問責的壓力。

與之相對，現在很多我們的基層干部，總覺得好像動輒得咎，每一天的工作都好像在給自己挖坑。巡查越來越頻繁，凡事刨根問底，上綱上線，倒查幾乎沒有時間限制，這是如今基層的常態。盡職免責已經是當前基層工作最最重要，必須牢記于心的第一原則。

但監督越嚴，也意味著燙手山芋要落到越弱勢的群體身上，而越弱勢的群體，自然也越沒有辦法去解決棘手問題。不能解決問題，卻被迫去承接問題，即使上報問題，最后問題的解決依然要落到自己頭上，最終只能導致基層無視，乃至掩蓋那些自己無法解決的問題，直到問題徹底爆發，無法掩飾為止。這已經是當代基層之頭號大弊。

在這樣的工作環境下，面臨諸多掣肘，各方壓力，資源和精力雙重不足，作為弱勢中的弱勢，又有幾個基層干部敢說自己總能遵章守紀，堅持實事求是呢？基層的所有人，只能說盡量保留工作痕跡，遇到問題盡量不背鍋，能有所辯解，尋求網開一面。

隨著大數據和人工智能技術的不斷升級迭代，配合制度的完善。在可見的未來，即使不能說代替當前的一線工作，至少監督力度必然是不斷提升，難以規避的。而基層干部所面臨的困境，只要不發生基層治理根本性的改變，就只會不斷增強，絕不會改善。

這樣極限施壓，是一定有個爆發點的，不能真的無限發展下去。世上哪有可以無限挖下去的礦，土地是這樣，人也是這樣。在這一點上，當代基層干部和基層政府面對的困境，其實是如出一轍的。

其實，我國作為一個有二千年大統一史的古老大國，自古以來，是一個善于使用大數據的國家。但自古以來，中央政府也都面臨著數據獲取和數據失真的問題。

過去，絕大多數情況下，中央依然必須通過地方來獲取足夠的信息，再綜合這些或真或假的信息進行決策，通過復雜的層級來保障落實。作為傳統歷史周期率的一部分，這種數據獲取和隨之而來的決策，往往是開國時英明神武，中期差強人意，末期不知所謂。就像洪武朝的魚鱗冊要比萬歷朝更加精準。隨著王朝逐漸老朽，這種數據失真也越來越嚴重，中央行政能力也隨之下降，各種決策日益脫離實際，最終迎來新一輪王朝輪替和制度補強。

而如今發生了前所未有的變化，是中央的數據獲取逐漸開始優于地方。很多時候，數據流實際上是先進入中央的系統，再流向地方。當前，這種數據權限的爭奪，其實也是央地博弈的一部分。

這就是為什么很多地方在財政緊張的情形下，依然要拼命上馬自己的地方大數據系統，千方百計請求在中央已經推出更完善的大系統的情況下，保留自己地方的小系統。而中央又在很多時候強調，要打破地域、部門隔閡，實現大市場，大數據的統一。

當然，對當代基層一線來說，這種敘事也許過于宏大遙遠了。但我們依然要客觀承認，當代基層治理已經陷入了一個人要同時追逐兩只不同方向兔子的困境。

一方面，要滿足日益精細化的社會治理要求，要應對真切的監督壓力，按理說應該極大規模地充實部門，增加人手，向一線傾向更多的資源。以現在基層的工作量，考核要求，基層人員非成倍增加，是不能有效承擔的。但現實又是，在當前財政和政策雙重限制下，一線人員疲于應付，得不到有效補充，現有人員反而爭先恐后地試圖逃離基層。

我們如果從長期來看，基層的加法最終還是要走向減法。隨著技術的進步，中小城市人口規模的快速減少，我們勢必要面臨基層的收縮合并，許多基層崗位遲早要被替代。而隨著時間推移，更為明顯的問題，則是一些原本社會治理的中間層是否還有存在的意義？他們占有的大量行政資源是否應該要轉移到一線基層，才能發揮真正的價值。

現在，讓我們回到一開始的問題，就像前面說的，基層政府和基層干部面臨的困境是如出一轍的，也是二位一體的。本輪地方財政危機，最終來看，尤其是對那些缺乏明確區位優勢，已經陷入人口衰退的二、三線城市來說，是不可能靠自身的力量來解決的。

這就像龐大的地方債，人人也都知道，靠地方自己的力量是不能解決的。那么，能解決這個問題的外力是什么？中央財政嘛。人人不都指望中央來承擔，來化解嗎？那么代價是什么？

說到底，中央的財政接濟也是統籌協調來的，可一不可再。如果地方還按過去那套搞法，有入無出，那中央支援再多資金，遲早也要消耗殆盡。既然想依靠中央的支援，甚至長遠來看，很多地方，今后是需要依靠轉移支付才能維持局面的。那今后，地方建設和治理上自然也要改弦易轍，更務實起來，要量入為出，不能浪費中央的任何一分錢。現在很多基層的同志拿到越來越多的中央資金，也能感覺到，這個錢不好拿，對使用效率，使用范圍都很嚴格，拿著燙手。現在就這樣，以后大家要真指望吃中央這碗飯，那是不容易，不好糊弄的。

那么，要怎么保證地方能貫徹中央意圖呢？難免，地方要交出更多的權力，包括財政和人事的一些讓渡。實際上，一些從事財務工作的人可能注意到，政府財政的一元化，已經有些苗頭了。我們更直白地說，地方財政危機的大背景，有利于中央權威的進一步強化，有助于中央意志對全國一盤棋的進一步布局，重塑。

當然，中央也不是無所不能的，對地方行政的干涉，接收地方的權力，實際上也意味著承擔地方的責任。誰都是喜歡吃肉而不想啃骨頭。這就像各地都在大搞委托執法，但也都只是把不好執法的部分丟給基層。基層干部不可或缺，但誰也不想去當是一樣的。

央地之間的拉扯依然還要持續，畢竟，你不能只拿走權力，又不想承擔責任，過度削弱地方，最終會像如今瀕臨崩潰的基層一樣，是要出大問題的。

但無論如何，地方資源如果能在更高的層面上，實現綜合調度，避免重復浪費是一件好事。過去幾十年，確實是狂飆猛進的時代，社會上下都在爭，在卷，每個人，每個地方都在狂奔，唯恐落后。但這樣的時代已經結束了，你不能指望每個人都鍛煉成奧運冠軍。

對那些缺乏區域優勢的二、三線城市，最終明確自己的定位，服從中央安排，獲得更多中央財政支持，把資源集中投入到本地社會服務中去，做好老齡化時代的社會保障。這也是一種分工合作，一種盡職盡責，并不是都要飛黃騰達，力壓群雄，這才叫作好工作。

大概，也只有這種時候，如今對養家糊口憂心忡忡的基層干部，才能真正放心兜里的仨瓜倆棗能保質保量拿到，也拿得更心安理得。同樣，基層干部們也能少面對幾個層層加碼的老爺，能以更加實事求是的態度面對工作。我們說得不好聽一些，哪怕以后基層干部還是只能繼續裱糊下去，能得到中央層面的直接背書，指出邊界在哪里，那起碼也糊弄得安心，被砍了也能做個明白鬼。

當然，在這樣的歷史進程中，一整代基層干部勢必要大吃苦頭，一代新人要換舊人。過去那種深入骨髓的，縣官不如現管的思想，總覺得天高皇帝遠的理念，也只有通過真實的教訓，現實的淘汰，才會真正形成人人都要對中央政策負責，監管就在每個人身邊的新認知。時代和政治進步，最終是要通過人來實現的，而這種人的思想更替，又往往是通過人的更替來實現的。

在這樣風云激蕩的時代里，作為身處變革之中的人們，茫然與痛苦是正常的。困難是現實的，苦難也是真實的，但進步的希望確實也在其中。也許有希望，也許我們只是那個進步的代價，這是人們所擔憂恐懼的。但時間，世事總是在流動的，我們不能拒絕變化，只能努力去適應，讓自己盡量過得好一點，不要在浪潮中粉身碎骨。分享思考，共同探索這個新時代，找到我們的位置，這也是我們最早開啟這個公眾號的初心之一吧。

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